CC BY
58
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2018. № 4 (57). С. 61-66.
УДК 342.534
DOI 10.25513/1990-5173.2018.4.61-66
ВОПРОСЫ СТАТУСА ПАРЛАМЕНТАРИЯ КАК ЭЛЕМЕНТ МЕХАНИЗМА
ЗАКОНОТВОРЧЕСТВА
THE PARLIAMENTARY STATUS AS AN ELEMENT OF THE LAWMAKING
MECHANISM
О. А. ФОМИЧЕВА (O. A. FOMICHEVA)
Рассматривается проблема адаптации законодательства в сфере регулирования правового статуса парламентария федерального парламента в соответствии с требованиями к законотворческой деятельности. Выявлены противоречия в установлении требований к должностям парламентариев Федерального Собрания РФ. Предложены изменения в федеральное законодательство по урегулированию противоречий. Ключевые слова: законотворчество; парламентарий; депутат; правовой статус; должность.
The legislation adaptation in the legal status of the Federal Parliament parliamentarian in accordance with the requirements in lawmaking is problem considered. The establishment of requirements to the Federal Assembly of the Russian Federation parliamentarians' status are revealed contradictions. The federal legislation amendments on the contradiction settlements are proposed.
Key words: lawmaking; parliamentarian; deputy; member of the legal status; post.
Парламент является эффективным механизмом обеспечения демократического государственного строя в России, прежде всего через функцию законотворчества. Законотворческий процесс определяют как государственную деятельность уполномоченных органов [1] по осуществлению функции по принятию законов. Законотворческий процесс осуществляется широким кругом лиц, обладающих определёнными полномочиями. Особое место, или «сердце» законотворчества [2], должен занимать парламентарий в законодательном органе. Сложность и многоаспектность законотворческого процесса обуславливает необходимость высокого уровня качественного содержания статуса парламентария как одного из ведущих принципов законотворческого процесса [3].
Проблеме в осуществлении полномочий парламентариями учёными уделяется большое внимание. Институт законотворчества является внутринациональным суверенным правовым институтом, но проблемы по изучению статуса парламентария как элемента
© Фомичева О. А., 2018
законотворчества приобретают международный характер.
Зарубежные исследования указывают на постановку вопроса правового статуса парламентария как элемента законотворческой деятельности в Государственной Думе Федерального Собрания РФ (далее - Госдума) [4]. Определённую долю исследований составляют вопросы формирования состава Госдумы [5]. Все эти исследования обогащают исследования законотворческого процесса, осуществляемого парламентарием.
Высшая законодательная власть в РФ реализуется в едином органе - Федеральном Собрании РФ (далее - ФСРФ). Совет Федерации совместно с Госдумой образуют единый законодательный и представительный орган - парламент. Статус парламентариев в палатах парламента не тождественен.
Конституция РФ наделяет законодательной властью и Госдуму, и Совет Федерации -обе палаты парламента. Но неравенство проявляется во многих их функциях. Так, неравенство положения палат проявляется
в реализации законодательной инициативы. Классическая модель по наделению субъектов права реализации законодательной инициативы представлена наделением парламента и парламентских структур правом законодательной инициативы. Конституция РФ наделяет правом законодательной инициативы отдельного депутата Госдумы и члена Совета Федерации. Равенство соблюдено. Но дополнительно право законодательной инициативы предоставлено только одной из палат -Совету Федерации. Целесообразность такого перекоса в пользу Совета Федерации длительное время обсуждается в научной литературе. Высказывается мнение, что необходимо исключить парламент и парламентариев из числа субъектов права законодательной инициативы ввиду наличия исключительной компетенции по рассмотрению законопроекта [6]. Одновременно существуют противоположные точки зрения, основанные на статистике и механизме сдержек за счёт фракционной составляющей Госдумы [7].
Для раскрытия содержания научной дискуссии о необходимости и способности реализации законотворческой деятельности парламентариев следует обратиться к их правовому статусу. Целесообразно рассматривать правовой статус раздельно, но общие критерии оценки должности в данной статье исследуются в единстве.
Сформированный механизм взаимодействия органов государственной власти обеспечивает возможность реализовать Совету Федерации получение широкого спектра информационных ресурсов для осуществления законотворческой деятельности. Решение о выдвигаемой инициативе принимается на заседании палаты посредством поддержки большинства членов палаты, чем повышается ответственность палаты за принимаемое решение. Статистика использования Советом Федерации своего конституционного права внесения законодательных инициатив свидетельствует о снижении работы в данном направлении. Так, Советом Федерации в Госдуму в порядке законодательной инициативы внесено: в 2016 г. - 3 законопроекта; в 2015 г. - 0; в 2014 г. - 1 законопроект; в 2013 г. - 1 законопроект; в 2011 г. - 19 законопроектов; в 2010 г. - 45 законопроектов [8]. Предполагается, что одной из про-
блем по реализации законодательной инициативы является коллегиальность.
Активное использование в практике Совета Федерации права законодательных инициатив способствовало бы воплощению своих политических и правовых идей в жизнь, тем самым содействуя реализации интересов субъектов РФ. Индивидуальный порядок реализации законодательной инициативы членом Совета Федерации или группой членов Совета Федерации не ставит в зависимость результат голосования палатой по законопроекту, но и не упрощает процедуру и механизм реализации законодательной инициативы.
Установление конституционного права на реализацию законодательной инициативы индивидуально членом Совета Федерации или группой предполагает рассмотрение вопроса структурной организации палаты. Первичным коллегиальным структурным элементом палаты, который имеет правовую основу, является комитет и комиссия. Система комитетов и комиссий Совета Федерации характеризует специфику организационно-структурного построения верхней палаты российского парламента. Комитеты и комиссии палаты - это основные структурные единицы парламента, посредством которых осуществляются полномочия членов Совета Федерации. Одни из них имеют отраслевую направленность, другие - функциональную, т. е. создаются для рассмотрения специальных вопросов.
Возможность реализовывать функцию законотворчества обеспечивается достижением определённого возраста. Возраст является составным компонентом правового статуса, обеспечивающим достаточный профессионализм и опыт для законотворчества. Возрастной ценз члена Совета Федерации установлен Федеральным законом «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (далее - закон от 3 декабря 2012 г.) [9]. Минимальный возраст для должности определён 30 лет, максимальный возраст не ограничен. Требования к возрасту члена Совета Федерации как лицу, замещающему государственную должность, должны соотноситься с Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Россий-
ской Федерации» (далее - закон от 8 мая 1994 г.) [10].
Предельный возраст парламентария связан с социальными гарантиями. Законодательство закрепляет социальные гарантии члена Совета Федерации (равно как и депутата Госдумы) по зачислению времени осуществления полномочий парламентария в стаж государственной службы. Положения закона от 8 мая 1994 г. указывают, что срок полномочий члена Совета Федерации, депутата Госдумы засчитывается в стаж федеральной государственной службы. Это означает, что на определение стажа - периода замещения государственной должности парламентарием в палатах федерального парламента частично распространяются нормы Федерального закона 7 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» во взаимосвязи с Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы РФ». Для отождествления стажа работы в должности члена Совета Федерации и депутата Госдумы с периодом замещения федеральной государственной должности на государственной службе следует соотносить положения по предельному возрасту.
Максимальный (предельный) возраст на должности гражданского служащего обусловлен предельным возрастом 65 лет (может быть увеличен до 70 лет). При определении тождественности стажа парламентария и стажа лица, занимающего должность гражданского служащего, следует учитывать положения о максимальном (предельном) возрасте. Нахождение на государственной службе по достижении возраста 70 лет не допускается. Следовательно, засчитать стаж парламентария в этом возрасте невозможно. Предполагается, что следует либо исключить ч. «в» п. 3 ст. 2 закона от 8 мая 1994 г., либо установить максимальный возраст для должностей парламентариев согласно законодательству о государственной службе.
Приведём данные о численности представителей возрастной группы «старше 70 лет» в составе Совета Федерации, а также Госдумы седьмого созыва. Так, членами Совета Федерации категории «старше 70 лет» являются 8 % всего состава (на период 2012 г. было 6 %): Е. Г. Алексеев 1947 г. р., В. М. Бочков
1946 г. р., Ю. Л. Воробьев 1948 г. р., С. П. Горячева 1947 г.р., С. Л. Дементьева 1945 г. р., В. И. Долгих 1924 г. р., А. И. Лисицын
1947 г. р., В. П. Лукин 1937 г. р., В. В. Рогоц-кий 1941 г. р.; Э. Э. Россель 1937 г. р.; Н. И. Рыжков 1929 г. р.; Л. В. Тягачев 1946 г. р., И. К. Чернышенко 1945 г. р.; А. А. Чекалин 1947 г. р. Численность депутатов Госдумы категории «старше 70 лет» составляет 6 % всего состава (в Госдуме шестого созыва было 10 %). По фракции «Единая Россия»: Н. Т. Антошкин 1942 г. р., Г. А. Балыхин 1946 г. р., Н. И. Борцов 1945 г. р., С. С. Говорухин 1936 г. р., Н. Н. Гончар 1946 г. р., Е. Б. Ефимов 1940 г. р., И. Д. Кобзон 1937 г. р., Г. В. Кулик 1935 г. р., А. А. Максимов 1946 г. р., Н. С. Максимова 1942 г. р., Ю. Н. Мищеря-ков 1945 г. р., Ю. А. Петров г. р., Е. Н. Пив-ненко 1947 г. р., В. И. Ресин 1936 г. р., М. В. Тарасенко 1947 г. р., В. В. Терешкова 1937 г. р., А. Н. Чилингаров 1939 г. р. По фракции «КПРФ»: Г. А. Зюганов 1944 г. р., В. С. Шурчанов 1947 г. р., Ж. И. Алферов 1930 г. р., В. В. Бортко 1946 г. р., Т. В. Плетнева 1947 г. р., В. А. Поздняков 1946 г. р., А. А. Пономарев 1942 г. р., Ю. П. Синельщи-ков 1947 г. р. По фракции ЛДПР - В. В. Жириновский 1946 г. р. По фракции «Справедливая Россия» - Н. И. Рыжак 1945 г. р.
При формировании должности члена Совета Федерации соответствующим органом власти субъекта РФ предполагается учитывать возраст по категории 65 лет. Опыт данной возрастной категории является положительным фактором для осуществления полномочий лицами, занимающими данную государственную должность. Но тогда данные критерии нужно привести в соответствие с требованиями действующего законодательства.
В содержание правового статуса должностного лица, представителя государственной власти, как элемента категории «государственная должность» должны входить критерии по уровню квалификационных требований. К числу квалификационных относятся требования к уровню профессионального образования, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.
Требования по должностям депутата Госдумы и члена Совета Федерации не тож-
дественны. Такое неравенство характеризуется различием компетенции палат парламента. Возрастные критерии для депутата Госдумы имеют конституционную природу (21 год), для члена Совета Федерации - законодательную. Поэтому требования к членам Совета Федерации дополняются в зависимости от представляемого органа от субъекта РФ.
Равно как и член Совета Федерации, депутат Госдумы является субъектом права реализации законотворческих полномочий. Установление возрастного ценза, требований к уровню квалификации и профессионализму, предъявляемых к лицам, замещающим государственные должности парламентариев, предполагает, что эти критерии являются равными и адаптированными к действующему законодательству (в том числе в рамках установления «предельного возраста»).
Депутат Госдумы является представителем населения всей страны, поэтому предполагается отсутствие возрастного и образовательного ценза. В составе депутатского корпуса Госдумы седьмого созыва находятся люди с различным уровнем профессионального образования, представляющие разные возрастные категории.
Исследование демографической характеристики депутатского корпуса Госдумы седьмого созыва позволило сформулировать относительные показатели по возрасту. Возрастной состав при исследовании был разделён на четыре группы во всех фракциях. Первая группа - молодёжь (21-29 лет); вторая группа - средний возраст (30-45 лет); третья группа - старшее поколение (46 и 79 лет); четвёртая группа - пожилые (80 лет). Сведения показаны в табл. 1.
Таблица 1
Демографическая структура депутатского корпуса Госдумы седьмого созыва
(категория «Возраст»), % [11]
Возрастные группы, лет Фракция «Единая Россия» Фракция КПРФ Фракция ЛДПР «Справедливая Россия» Не входящие во фракции
§ 1 О Ьс са 00 § В составе ГД [13] В составе фракции В составе ГД В составе фракции В составе ГД В составе фракции В составе ГД В составе группы В составе ГД
21-29 0 0 0 0 2 0,4 0 0 0 0
30-45 25 19 17 2 49 4 9 0,4 0 0
46-79 73,5 56,8 83 8 49 4 91 4 100 0,4
80... 1,5 1 0 0 0 0 0 0 0 0
Всего 100 76,8 100 10 100 8,4 100 4,4 100 0,4
Показатели таблицы указывают не существенное превышение доли старшего поколения наряду с отсутствием достаточного заполнения молодёжью. В первой, немногочисленной группе, оказалось 0,4 % состава Госдумы (2 депутата фракции ЛДПР), во второй группе - 25,4 %. К третьей группе относится 73,2 % депутатов, к четвёртой группе - 1 % состава (фракции «Единая Россия»). Самой «молодой» фракцией является ЛДПР, самой «возрастной» - «Единая Россия».
Сложность и многогранность законотворческой деятельности требуют наличия профессиональных навыков у депутата Госдумы. Субъекты законотворчества познание правовых дисциплин и знакомство с общими принципами законотворчества приобретают
путём обучения и на практике [14]. Следовательно, отсутствие молодёжной категории сказывается положительно, поскольку ни опыта, ни навыков у молодых депутатов Госдумы не проявляется. Функцию молодёжных векторов развития в законотворческой деятельности можно заимствовать из молодёжного парламента при Госдуме [15].
Российское государство в сфере государственного управления делает акцент на борьбе с коррупцией. Данной проблеме по-свящён широкий пласт российского законодательства, в том числе в отношении деятельности и статуса депутата Госдумы. На парламентария распространяются ограничения, связанные с предупреждениями коррупции: совмещения государственной или му-
ниципальной службы; запрет на занятие предпринимательской деятельностью; запрет на получение вознаграждения (закон от 8 мая 1994 г. «О статусе...»).
Статус парламентариев определяется в рамках занимаемой должности по Указу Президента РФ [16]. Парламентариям присваиваются наименования государственных должностей:
- Председатель Совета Федерации ФСРФ;
- Первый заместитель, заместитель Председателя Совета Федерации ФСРФ;
- председатель, заместитель председателя комитета (комиссии) Совета Федерации ФСРФ;
- член комитета (комиссии) Совета Федерации ФСРФ;
- Председатель Госдумы ФСРФ;
- Первый заместитель, заместитель Госдумы ФСРФ;
- председатель, заместитель председателя комитета (комиссии) Госдумы ФСРФ;
- председатель подкомитета комитета Госдумы ФСРФ;
- член комитета (комиссии) Госдумы ФСРФ.
Конституция РФ предусматривает обязательное структурирование палат ФСРФ: избрание Председателя Совета Федерации и его заместителей, Председателя Госдумы и его заместителей, образование комитетов и комиссий (ст. 101 Конституции РФ). Каждый парламентарий должен состоять в одной из структурных составляющих палаты. Устанавливаемый Президентом РФ статус государственных должностей для парламентариев обеспечен конституционными нормами. Члены Совета Федерации и депутаты Госдумы являются должностными лицами, замещающими государственные должности РФ. В сводном перечне отсутствует закрепление должностей: член Совета Федерации и депутат Госдумы, т. е. депутат Госдумы замещает государственную должность члена комитета Госдумы.
Таким образом, член Совета Федерации и депутат Госдумы ФСРФ являются федеральными служащими, замещающими государственные должности в соответствии с реестром по Указу Президента РФ. Представительская функция парламентария реа-
лизуется через избрание от народа и субъекта РФ. Законотворческие полномочия в федеральном парламенте осуществляются не представителями от народа, а государственными служащими в рамках определённой государственной должности. Депутат Госдумы является федеральным государственным служащим, замещающим государственную должность по категориям: Председатель, Первый заместитель, заместитель, председатель или заместитель председателя комитета (комиссии), председатель подкомитета или комитета, член комитета (комиссии) в законодательном органе власти. Иной вид должности для депутатов Госдумы не предусмотрен. Государственные гарантии должны предусматриваться для депутата не как для представителя, а как для должностного лица, занимающего государственную должность. Для устранения теоретических противоречий видится необходимым внести изменения в закон от 8 мая 1994 г. (см. табл. 2).
Исходя из корректируемой нормы, становится целесообразной постановка проблемы соотнесения государственных должностей исполнительной и представительной власти, а именно их приравнивание по социальным гарантиям в рамках исследуемого положения закона. Приравнивание означает декларативное законодательное отождествление, т. е. все перечисленные государственные должности подпадают под единообразные требования, предъявляемые к данной категории должностей.
Законодательство уже устанавливает равенство социального положения государственной должности федерального министра и парламентария. Для тождественности необходимо привести в соответствие эти должности во всех приближенных показателях. Регламентируемый уровень квалификации и профессионализма министров отличается от уровня квалификации депутата Госдумы. Действующие государственные должности: федеральный министр, Заместитель Председателя Правительства РФ, Председатель Правительства РФ - предполагают наличие соответствующих квалификационных навыков, опыта государственного управления и профессионального стажа в соответствующей сфере государственной деятельности. Требуется внести определённость в действующее
Таблица 2
Изменения в Федеральный закон от 8 мая 1994 г. № З-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ»
Действующая редакция Предлагаемая редакция
Статья 2. Член Совета Федерации, депутат Государственной Д умы в системе государственных должностей РФ
П. 2. По объёму социальных гарантий члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы приравниваются к федеральному министру; Председатель палаты, заместители Председателя палаты - к Председателю Правительства РФ, Заместителю Председателя Правительства РФ соответственно П. 2. По объёму социальных гарантий член комитета (комиссии) Совета Федерации, член комитета (комиссии) Государственной Думы приравниваются к федеральному министру; Председатель палаты, заместители Председателя палаты - к Председателю Правительства РФ, Заместителю Председателя Правительства РФ соответственно
законодательство, следует определить соответствие дополнительных критериев - требований к должностям парламентариев в соответствии с функцией законотворчества.
Эффективным можно назвать только такой механизм законотворческой деятельности депутата Госдумы или члена Совета Федерации, который он будет реализовывать самостоятельно в соответствии с занимаемой государственной должностью. Соотнесение государственной должности парламентариев с объёмом выполняемых должностных полномочий в сфере законотворчества будет способствовать эффективной реализации функции российского федерального парламента.
1. См.: Законотворчество в Российской Федерации : научно-практическое и учебное пособие / А. И. Абрамова [и др.] ; под ред. А. С. Пи-голкина. - М. : Формула права, 2000. - 608 с.; Поленина С. В. Законотворчество в Российской Федерации - М. : Изд-во ИГиП РАН, 1996. - 146 с.
2. Чупилкина А. Ф. Малое предпринимательство в контексте конституционных и муниципальных реформ в России : учебное пособие для студентов вузов. - Уфа, 2016. - С. 16, 17.
3. См.: ШиряевЮ. Е. Принципы законотворческого процесса: методология понимания и классификация // Учёные записки Российского государственного социального университета. - 2012. - № 5 (105). - С. 149-153.
4. См.: DanishevskiyK., McKee M. Tobacco: a product like any other? // Health Economics, Policy and Law. - 2011. - № 6. - P. 265-272.
5. Krasinsky V V Problems of registration of candidates for the State Duma deputies // Sotsiologi-cheskie Issledovaniya. - 2012. - № 9. - P. 81-86.
6. См.: Окулич И. П., Заварухин А. Ю. Субъекты законодательной инициативы в Российской Федерации // Известия высших учебных заведений. Уральский регион. - 2011. - № 2. -С. 3-10.
7. См.: Сторожева Е. С. О целесообразности права индивидуальной законодательной инициативы депутатов Государственной Думы Российской Федерации // Отечественная юриспруденция. - 2017. - Т. 2, № 5 (19). -С. 5-7.
8. Законодательная деятельность: законодательные инициативы // Офиц. сайт Совета Федерации РФ. - URL: http://www.council.gov.ru./; То же // Офиц. сайт Государственной Думы РФ. - URL: http://www.duma.gov.ru/.
9. О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации : Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 229-ФЗ // СЗ РФ. - 2012. - № 50 (ч. 4). -Ст. 6952.
10. О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации : Федеральный закон от 8 мая 1994 г. № З-ФЗ // СЗ РФ. - 1999. - № 28. - Ст. 3466.
11. Сведения представлены согласно данным Официального сайта Государственной Думы (URL: http://www.duma.gov.ru/).
12. Пояснение по показателю: указывается процент численности депутатов возрастной группы относительно численности состава фракции.
13. Пояснение по показателю: указывается процент численности депутатов возрастной группы относительно численности состава Госдумы.
14. См.: Norismizan H. I. Legislative drafters: lawyers or not? // Commonwealth Law Bulletin. -2013. - Vol. 39, № 3. - P. 455-461.
15. Об утверждении Положения об Общественной молодёжной палате при Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации : Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 10 июня 2005 г. № 1979-IV ГД // СЗ РФ. - 2005. - № 25. - Ст. 2481.
16. О государственных должностях Российской Федерации : Указ Президента РФ от 11 января 1995 г. № 32 (в ред. 26 января 2017 г.) // Российская газета. - 1995. - 17 янв. - С. 11-12.
