CC BY
42
О.А. Фомичева
Фомичева Ольга Анатольевна — кандидат юридических наук, заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин
Московский финансово-юридический университет МФЮА, филиал в городе Орске
Конституционно-правовые ограничения в законотворческой деятельности
Поскольку законодательство охватывает все сферы жизни общества, то вопрос осуществления законотворческой деятельности получает довольно широкое распространение. Вовлечение широкого круга субъектов права осуществления законотворческой деятельности (парламент, народ, государственные органы, общественные объединения, государственные органы, эксперты, и пр.) порождает необходимость в постоянном исследовании данного вопроса.
Законотворческая деятельность является предметом изучения различных сфер науки: экономики, социологии, философии, права и пр. Конституционное право охватывает небольшой пласт по регулированию механизма реализации законотворческой деятельности. Правовая природа законотворческой деятельности динамична и неоднородна. Именно поэтому сфера регулирования законотворческой деятельности, вопросов ограничения деятельности в сфере законотворчества привлекает особое внимание конституционалистов.
Вопрос охвата понятия законотворчества в науке конституционного права носит дискуссионный характер. Традиционно под законотворчеством понимают деятельность парламентов. Следовательно, основные ограничения в законотворческой деятельности направлены на повышение эффективности законотворческого процесса в парламенте. Ряд ученых проявляют интерес к этапу законотворчества до законодательной инициативы, указывают на необходимость отдельного исследования1 как элемента законотворческой деятельности. Поэтому в законотворческую деятельность предлагается включить этап разработки законопроекта.
Вводятся кардинальные предложения о введении конституционно-правовой ответственности по несоблюдению законотворческой техники на стадии подготовки и реализации законодательной инициативы2. На данном этапе законотворчества отдельно предлагается ввести дополнительные ограничения по правилам подготовки законопроекта.
Конституционные концепции «законотворческий процесс» и «законодательный процесс» не тождественны. В концепцию законотворческой деятельности следует включить все компоненты по осуществлению мероприятий по осмыслению, юридической технике и процедур принятия законопроекта на всех его этапах.
Конституционно-правовые основы по регулированию законотворческого процесса не раскрывают основных понятий концепции законотворчества: таких, как «законодательная инициатива», «законотворческая техника», «ограничения в законотворчестве» и др. Отсутствие единого правового акта по методологии работы в сфере законотворчества парламентов федерального и регионального уровня законодательной власти порождает частичное методическое регулирование3 и самоорганизацию по осуществлению законотворческой деятельности. Переизбыток свободы в механизме самоорганизации требуют некоторых ограничений.
Ограничения в сфере законотворческой деятельности появляются на этапе реализации идеи законотворчества. Идея законопроекта является «функционирующим практическим элементом правотворческой деятельности... начальным юридическим фактом правотворческого процесса»4. Законопроектной деятельности предшествует зарождение идеи. Отсутствие научной проработки идеи законопроекта препятствует эффективной разработке законопроекта как стадии механизма реализации законодательной инициативы.
Предполагается, что идея законопроекта отличается свободой проявления, не ограничена в пределах и правовых основах регулирования. Но главным ограничением к реализации свободы идеи законо-
1 Безруков А.В. Парламентское право и парламентские процедуры в России: учебное пособие. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2015. С. 60.
2 Баев В.Г., Марченко А.Н., Мещерякова С.В. Качество нормативных правовых актов об ответственности законодательной власти за результаты своей деятельности // Современное право. 2016. № 3. С. 5—10.
3 Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов: протокол заседания Совета Государственной Думы РФ от 20 ноября 2003 года № 187. Подготовлены Главным государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации, Правовым управлением Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Правовым управлением Аппарата Правительства Российской Федерации, Правовым управлением Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Министерством юстиции Российской Федерации. URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 05.08.2017).
4 Баранов В.М. Идея законопроекта: сущность, практическая ценность, технико-юридическое оформление // Журнал российского права. 2008. № 2. С. 9—17.
творчества являются условия ее апробации и обоснование в необходимости ее реализации не иначе как через закон. Исключения составляют решения Конституционного Суда РФ о принятии (изменении) соответствующего закона как идеи к законодательной инициативе. Конституционный Суд осуществляет охрану и защиту Конституции Российской Федерации, обеспечивая баланс конституционных ценностей1, поэтому такое решение Конституционного Суда РФ является обоснованным. Решения Конституционного Суда РФ предлагается рассматривать в качестве идеи законопроекта, которые парламентом не должны рассматриваться на предмет целесообразности. Позиции Конституционного Суда РФ направлены на толкование положений Конституции Российской Федерации, именно поэтому доводы к рассмотрению таких решений должны восприниматься Государственной Думой как импульс к законотворчеству.
Следующим ограничением в механизме реализации законодательной инициативы как элементе законотворческой деятельности является сложность осуществления техники разработки законопроекта. Без квалифицированной помощи разработать и составить законопроект практически невозможно. В нормах конституционного права отсутствует механизм регламентации процесса разработки законопроектов, в том числе не устанавливаются вопросы авторства законопроектов. Механизм изложения законопроекта требует специальных навыков, тогда как идея законопроекта может зародиться у населения (российская общественная инициатива), в решениях Конституционного Суда (где законодателю «надлежит» устранить противоречия в праве), у авторов научных исследований. Такие субъекты редко разрабатывают законопроекты в рамках требуемых правил юридической техники. Зарубежный опыт исследований по авторству законопроекта указывает, что это творческая работа, или деятельность в сфере искусства2. Российские ученые дополняют определение законотворческой деятельности по реализации законодательной инициативы, являющееся не просто искусством, а «искусством добра, равенства и справедливости»3. То есть законопроект есть концепция справедливости определенных правоотношений.
Особым ограничением в реализации законодательной инициативы является факт учреждения субъектов права реализации по Конституции Российской Федерации. Во многих исследованиях ученых обсуждается вопрос по ограниченности субъектов права реализации законотворческой функции по осуществлению права законодательной инициативы.
По мнению ученых, ограничение права по реализации Уполномоченным по правам человека на законодательную инициативу затрудняет правозащитную функцию4. Такое ограничение права реализации законодательной инициативы преодолимо. Возможность реализации права законодательной инициативы Уполномоченным по правам человека осуществляется в порядке, определенном в Федеральном конституционном законе «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»5. Законодательная инициатива может быть реализована в рамках предложения законотворческой идеи к субъекту права по статье 104 Конституции Российской Федерации. На практике предложения о рассмотрении законотворческих идей в порядке механизма реализации законодательной инициативы осуществляется в ежегодных докладах Уполномоченного по правам человека и гражданина. В ежегодном докладе законотворческие идеи размещаются в отдельной главе. Так, в докладе Уполномоченного по правам человека за 2016 год6 законотворческие идеи по реализации законодательной инициативы содержатся в главе восьмой.
Аналогичные высказывания учеными по ограничению реализации субъектами права законодательной инициативы высказываются в отношении прокуратуры Российской Федерации7, общественных объединений8 и др. Но и эти ограничения преодолимы аналогичным способом. Прокуратура Российской Федерации обеспечена возможностью применения тождественного института с Уполномоченным по правам человека и гражданина, а общественным объединениям обеспечена реализация своих идей посредством Президента Российской Федерации9 как субъекта права по статье 104 Конституции Российской Федерации.
1 Корнев В.Н., Алешкова И.А. Толкование и применение конституционных предписаний судами в РФ: интегративный подход // Государство и право. 2015. № 10. С. 10.
2 Bowman G. The Art of Legislative Drafting // Amicus Curiae. 2006. № 64. March/April. P. 2—9; Driedger E.A. Legislative Drafting. 1949.
3 Ефимова Л.Г. Проблема защиты слабой стороны при соблюдении принципа баланса интересов сторон в банковских правоотношениях // Обеспечение прав и свобод человека в современном мире: материалы конференции: в 4 ч. М., 2017. Ч. 1. С. 30.
4 Прокопович Г.А. О необходимости построения модели правозащитной деятельности в Российской Федерации // Гражданское общество в России и за рубежом. 2015. № 2. С. 24—26.
5 Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации: федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ (ред. от 31.01.2016) // Собрание законодательства РФ. 1997. № 9, ст. 1011.
6 Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2016 год от 17 мая 2017 г. // Российская газета. 2017. 18 мая.
7 Шалумов М.С., Шалумова Н.Э. Участие в правотворческой деятельности как функция современной российской прокуратуры // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 5. С. 126—132.
8 Карлина Т.Д. Правовой статус общественных объединений в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Мытищи, 2009. С. 9.
9 Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального собрания Российской Федерации в законотворческом процессе: указ Президента РФ от 13 апреля 1996 г. № 549 (ред. от 12.02.2015) // Собрание законодательства РФ. 1996. № 16, ст. 1842.
На этапе реализации законотворческой деятельности в федеральном парламенте основным правовым регулятором по ограничениям права законотворчества являются регламенты палат. Субъектами реализации права на внесение законопроекта в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации являются органы государственной власти. Ограничения по внесению законопроекта устанавливаются на уровне регламента. Регламент устанавливает ограничения для органов государственной власти. Идеи о создании закона о законотворческом процессе подвергается активному обсуждению среди ученых конституционного права с момента учреждения законодательного органа в России. Важно учесть аргументы в пользу того, что оставлять Регламент Государственной Думы в качестве основного источника по обеспечению законодательного процесса нецелесообразно1.
Конституционный Суд РФ уже указывал о необходимости конкретизации конституционного права законодательной инициативы по определению условий и порядка реализации на уровне федерального закона2. Но на современном этапе регулирования законотворческой деятельности регламенты являются основными правовыми актами по установлению ограничений.
Первичным ограничением для субъекта законодательной инициативы устанавливается объем законотворческой деятельности субъекта права законодательной инициативы, проявляющийся в обеспечении совокупности необходимых прилагаемых документов к законопроектам3. Регламент ограничивает субъекту права в реализации законодательной инициативы без подготовки одновременно с законопроектом необходимого пакета документов. Санкцией к несоблюдению ограничений является отказ в принятии и регистрации законодательной инициативы.
Важным ограничением для парламентариев являются условия осуществления законотворческой деятельности в палатах парламента и в комитетах и комиссия палат федерального парламента. Структурирование парламента является основным компонентом механизма по определению ответственности парламентария в сфере законотворчества4. На современном этапе деятельности парламентария установлены конституционно-правовые ограничения в сфере осуществления законотворческой работы в форме заседаний палаты. Принадлежность каждого члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы к определенной комиссии (комитету) предполагает его специализацию в определенной области законодательной деятельности5. Основные принципы формирования модели организации палаты следует назвать ключевыми при реализации законотворческой деятельности. Не менее важным является вопрос по установлению ограничительных правил в обеспечении определенной системы при организации палаты и для реализации активности парламентария в законотворческой деятельности.
Для осуществления законотворческой деятельности парламентарий должен обладать соответствующими навыками. В данном вопросе законодательство предъявляет определенные ограничения6. Член Совета Федерации и депутат Государственной Думы Федерального Собрания должны соответствовать требованиям, предъявляемым не только на уровне федерального законодательства (возраст, ограничения по закону, и пр.), но и отвечать условиям ряда требований, заявленных в рамках обеспечения деятельности палат Федерального Собрания. Так, согласно положениям Регламента палаты федерального парламента член Совета Федерации7 обязан участвовать в заседаниях палаты, проводимых не реже двух раз в месяц (ст. 41). Основные критерии требований должны соотноситься с направлениями деятельности палаты.
Профессиональные навыки по выполнению законотворческой деятельности парламентария должны обеспечивать совокупность требований, предъявляемых органу власти. При реализации функции законотворчества парламентарий осуществляет ее в рамках полномочий, определенных должностью в палате парламента как член палаты парламента: комитета, комиссии, председателя или его заместителя. Член Совета Федерации и депутат Государственной Думы должен обладать навыками такой работы в структурных компонентах палаты.
Законотворческая деятельность депутата Государственной Думы в отличие от члена Совета Федерации ограничена принадлежностью к фракции. Законотворческая деятельность реализуется депутатом Государственной Думы в рамках обеспечения воли политической партии посредством продвижения ее
1 Безруков А.В. Конституционно-правовые аспекты осуществления законодательной власти по обеспечению правопорядка в России: монография. М., 2015.
2 По делу о проверке конституционности пункта 100 Регламента Правительства Российской Федерации: постановление Конституционного Суда РФ от 29 ноября 2006 г. № 9-П // Собрание законодательства РФ. 2006. № 50, ст. 5371.
3 Регламент Государственной Думы Федерального Собрания РФ: постановление ГД ФС РФ от 22 января 1998 г. № 2134-11-ГД (по сост. на 19 мая 2017 года) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 7, ст. 801.
4 Фомичева О.А Классификация субъектов парламентской ответственности // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 4. С. 49—54.
5 Керимов А.Д. Парламентское право Франции. М., 1998. С. 37.
6 О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: федеральный закон от 8 мая 1994 г. № З-ФЗ (ред. от 19.12.2016 г.) // Собрание законодательства РФ. 1999. № 28, ст. 3466.
7 Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30 января 2002 г. № 33-СФ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 7, ст. 635.
идеологических интересов. Законотворческая свобода в деятельности ограничена лоббированием. Законотворческая деятельность депутата является мыслительной деятельностью, основанной на принципе состязательности: с одной стороны — юридической техники, а с другой стороны — политического лоббирования заинтересованных лиц.
Построение комитетов Государственной Думы основано на пропорциональном представительстве всех избранных партий. Заинтересованные в принятии (или непринятии) законопроектов лица организуют давление на мнение депутатов профильного комитета, обеспечивающее необходимое для них направление течения законотворческого процесса. Используются такие формы, как конференции, семинары, круглые столы, форумы, выездные мероприятия, выступления приглашенных лиц и др.
Сложность и многогранность законотворческой деятельности должна быть обеспечена наличием профессиональных навыков у парламентария. Необходимость в специализации субъектов законотворчества в сфере познания правовых дисциплин и знакомства с общими принципами могут быть приобретены путем обучения и практики1. В законодательстве отсутствуют ограничения по «профессионализму» депутатов. Хотя в науке конституционного права о профессионализме депутатов исследований немало2. Предполагается, что такие ограничения должны дополнять совокупность конституционно-правовых ограничения в законотворческой деятельности
Специфика и сложность законотворческой деятельности парламентария требует его постоянного присутствия. Поэтому современный перечень конституционно-правовых ограничений дополнен исключением возможности депутата к свободе усмотрения явки на заседание палаты парламента. Участие депутата в заседании палаты отождествляется с одной из важных форм законотворческой деятельности. Ограничения в поведении парламентария (запрет на пропуск заседаний3) способствуют повышению эффективности законотворческой деятельности.
Одним из механизмов по обеспечению законотворческой деятельности является экспертиза. Действующий механизм по ограничению прохождению этапов чтения законопроекта без барьера экспертизы является непреодолимой и эффективной мерой. Деятельность специалистов ориентирована на различные виды экспертиз, осуществляемых в рамках законотворческого процесса. Экспертизы являются важным фактором качества закона на любом этапе законотворческой деятельности.
Нормативным источником по осуществлению законотворческого процесса на стадии рассмотрения законопроекта в парламенте является Регламент Государственной Думы. Проблемой остается недостаточная детализация по реализации механизма квалифицированной проработки законопроекта в рамках экспертизы. Механизм осуществления экспертиз и степень влияния экспертизы на дальнейшее прохождение законотворческой инициативы до стадии окончательного принятия закона остается проблемой правового регулирования.
Основная нагрузка по оценке внесенного законопроекта возлагается на Правовое управление Аппарата Государственной Думы. Отмечается индивидуализация экспертизы. Каждый эксперт выступает с заключением от своего имени; очевидно, что на его мнение могут влиять различные факторы: его принадлежность к той или иной научной школе, собственные убеждения и т. д.4 Такое «сопровождение» законопроекта может привести к изменению первоначальной идеи законопроекта, существенно ее переработать.
Регламент Государственной Думы содержит ограничения по переходу к следующему чтению законопроекта без осуществления экспертизы после каждого чтения. Целесообразность такого ограничения не подтверждается эффективностью и носит обременительный затратный характер. Императивное условие «прохождения» законопроекта через экспертное заключение не устанавливает обязательность учета его выводов на этапах законотворческой деятельности. Заключения Правового управления носят консультативный характер для депутатов. Предполагается определить вариативность такого ограничения с заменой экспертизы законопроекта на консультацию. Дополнительно в каждом комитете Государственной Думы учрежден собственный экспертный совет, обеспечена возможность по привлечению в своей работе независимых экспертов (ч. 2 ст. 27 Регламента Государственной Думы).
Итак, конституционно-правовые ограничения в сфере законотворчества являются необходимой мерой к осуществлению эффективной деятельности парламента по принятию закона. Действующие ограничения способствуют обеспечению деятельности парламента и иных субъектов законотворчества. Проблема недостаточности правового регулирования вызывает необходимость адекватного дополнения перечня ограничений в конституционном праве (например, по содержанию профессионализма депутатского корпуса). Некоторые ограничения предполагается сделать диспозитивными (например, экспертное заключение).
1 Norismizan H.I. Legislative drafters: lawyers or not? // Commonwealth Law Bulletin. 2013. № 39 (3). P. 455—461.
2 Авакьян С.А. Народовластие как совокупность институтов непосредственной и представительной демократии: проблемы эффективности // Российское государствоведение. 2014. № 2. С.11—17.
3 О внесении изменений в ст. 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата ГД ФС РФ»: федеральный закон от 3 мая 2016 г. № 140-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2014. № 23, ст. 2925.
4 Кукушкин М.И. К вопросу об экспертной оценке законопроектов в субъектах Российской Федерации // Российский юридический журнал. 2012. № 6. С. 204.
