CC BY
673
А. А. Югов
СТРУКТУРА ЗАКОНОТВОРЧЕСКОГО ПРОЦЕССА КАК ЦЕЛОСТНОЙ СИСТЕМЫ
В статье представлен авторский взгляд на законотворческий процесс не только как на совокупность стадий принятия законодательных актов, но и как на целостную систему деятельности народа и управомоченных им органов публичной власти по созданию закона как правового акта высшей юридической силы (законосозидательную деятельность).
Автор выделяет и кратко анализирует следующие компоненты законосозидательной деятельности: нормативно-правовую основу законотворческого процесса, его уровни, виды, внутривидовые организационно-правовые процессуальные формы, варианты внутривидовой процессуальной формы, стадии, юридические процедуры соответствующей стадии, участников и субъектов, объект и предмет, принципы.
Научная разработка вопросов содержания и структуры законотворчества как целостной системы повышает эффективность создания законов в условиях функционирования федеративного государства, в котором право принимать законы признается как за федерацией, так и за ее субъектами. Углубленное исследование этой тематики позволяет полнее раскрыть творческий потенциал законосозидательной деятельности, минимизирует дублирование законов на разных уровнях и гарантирует учет исторических и социально-экономических условий, в которых протекает данная деятельность.
Ключевые слова: закон, законодательство, законотворчество, законодательный процесс, законодательная власть, законотворческая деятельность
В современной науке российского конституционного права и в правотворческой деятельности законотворческий процесс рассматривается как сложноорганизованная познавательная и творческая деятельность по разработке и принятию законов, т. е. правовых актов, обладающих высшей юридической силой [Пискунова 2013]. Большинство авторов обращают внимание на то, что эта законосозидательная деятельность характеризуется многоэлементной структурой, общий объем и степень дифференциации которой обусловлены исключительно широким масштабом ее использования для правового регулирования наиболее важных общественных отношений [Кокотов 2001].
Однако в большинстве случаев исследователи законосозидательной деятельности не охватывают проблемы законотворчества как целостного (в масштабе Российской Федерации) явления, а федеральный и региональный законодательные процессы рассматривают без взаимосвязи. Полагаю, что необходимо синтезировать комплексную концепцию законотворческого процесса в РФ, которая бы давала системное представление о нем.
Учитывая результаты предыдущих исследований [Виноградов 2016; Кокотов 2001; Разбаш 2009; Ширяев 2006] и опираясь на положения федерального и регионального законодатель-
ства, в структуре законотворческого процесса в Российской Федерации можно выделить следующие компоненты:
нормативно-правовая основа;
уровни;
виды;
внутривидовые организационно-правовые процессуальные формы;
варианты внутривидовой процессуальной формы; стадии;
юридические процедуры соответствующей стадии;
участники и субъекты; объект и предмет; принципы.
Рассмотрим каждый из этих компонентов подробнее.
Нормативно-правовая основа законотворческого процесса служит юридической базой системы законодательной деятельности и обеспечивает решение ее задач на всех ее уровнях. Составляющие ее правовые нормы, как правило, обладают более высокой юридической силой, что гарантирует легитимность и авторитет принимаемых законов. Основные правовые нормы закреплены в Конституции Российской Федерации и региональных конституциях и уставах, а также в законах о референдумах, т. е. в таких
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
правовых актах, которые принимаются только по особо значимым вопросам государственной и общественной жизни. Внимание законодателя к регламентации законотворческого процесса объясняется тем, что законосозидательная деятельность является основной и исключительно эффективной формой осуществления народом публичной власти.
Конституция РФ, закрепляя единство и целостность системы публичной власти, придает вопросам законотворчества особое значение. В ней имеется восемь статей, которые регулируют процессуальные требования к законотворчеству, причем они важны для законотворчества как на федеральном, так и на региональном уровне; а слово «закон» и производные от него термины («законодательство», «законодательный», «законно», «законопроекты» и «законность») использованы в основном тексте Конституции Российской Федерации более 60 раз. Это служит доказательством того, что правопорядок в стране обеспечивается прежде всего на основе законов. Считаю также важным обратить внимание на то, что именно закрепленные в Конституции РФ единство и целостность публичной власти, реализация которой обеспечивается путем разработки и принятия законов, объективно обусловливают единство и системность законотворческого процесса в Российской Федерации.
Основные законы субъектов РФ также определяют процессуальные основы регионального законотворчества. Например, в Уставе Свердловской области организации законодательной деятельности отведены две главы: глава 4 «Законодательная власть» и глава 7 «Законодательство Свердловской области». А в Конституции Республики Татарстан порядок реализации законотворчества прописан в главе 1 раздела IV -«Государственный Совет Республики Татарстан». Аналогичные правила установлены в Основных законах и других субъектов Федерации.
Последующее более конкретное нормирование законотворческой деятельности достигается за счет процессуально-правовых актов. На федеральном уровне это Регламент Государственной Думы и Регламент Совета Федерации, которые регулируют функционирование законотворческого механизма, закрепляют как политические, так и технологические принципы законотворчества, фиксируют периоды проведения юридических процедур, указывают последовательность проведения процессуальных мероприятий, определяют порядок взаимодействия участников и субъектов законодательного процесса, предлагают методы разрешения конфликтных ситуаций.
На уровне субъектов Федерации регулирование законотворческого процесса отличается
большим разнообразием. Во-первых, в некоторых субъектах РФ используются не только регламенты парламентов, но и отдельные законы о правовых актах, в которых прописаны юридические нюансы разработки и принятия законов. Во-вторых, отдельные вопросы регионального законотворчества отражены и в федеральных правовых актах, в частности в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Полагаю, что в сфере организации законотворческого процесса сформировался достаточно полный массив правовых актов в виде законов, регламентов и ведомственных юридических документов. Однако поскольку в российской правовой традиции парламентские регламенты принимаются в форме постановлений соответствующих законодательных органов и носят подзаконный характер, представляется целесообразным принятие на федеральном и региональном уровне «кодексов законотворчества», которые бы возвели нормы и правила законосозидательной деятельности в ранг закона и позволили бы системно урегулировать вопросы разработки, принятия, опубликования законов и их вступления в силу.
Уровни законотворческого процесса. Конституция РФ предусматривает наличие своего законодательства как у Российской Федерации, так и у ее субъектов, в силу чего система законотворческого процесса в стране имеет два уровня: федеральный и региональный. На уровне Федерации законотворческий процесс осуществляется российским народом и высшими органами государственной власти России, охватывая всю территорию страны [Ширяев 2006], а на уровне регионов - это законотворческая деятельность населения субъектов РФ и региональных парламентов по решению актуальных вопросов, составляющих компетенцию субъектов Федерации [Киреев 2013].
По моему мнению, несмотря на сосуществование этих уровней законотворчества, они не дублируют друг друга, поскольку Конституция РФ и принятое на ее основе законодательство точно разграничивают предметы ведения и полномочия между Федерацией и ее субъектами. С одной стороны, оба уровня власти характеризуются значительной самостоятельностью и, как правило, действуют независимо друг от друга, поскольку имеют собственную компетенцию и отличаются по составу субъектов законотворческого процесса. С другой стороны, эти уровни не изолированы друг от друга, более того, у них есть общие признаки: они действу-
ют в едином правовом пространстве, имеют регламентированный порядок деятельности, соблюдают общие принципы разработки и принятия законов.
В отдельных ситуациях оба уровня связаны процессуальными формами своей деятельности. К примеру, согласно ст. 109 Регламента Государственной Думы в тех случаях, когда рассматриваются законопроекты по вопросам совместного ведения, Совет Государственной Думы не позднее чем за 45 дней до дня рассмотрения законопроектов в нижней палате направляет их в законодательные органы власти субъектов Федерации для обсуждения и представления отзыва на указанные законопроекты. Игнорирование этой процедуры служит основанием для отклонения Президентом РФ принятого федерального закона ввиду несоблюдения принципа обязательности нормативно установленных процедур.
Виды законотворческого процесса можно выделить в зависимости от основного субъекта законотворчества.
На федеральном уровне используются пять видов законотворческого процесса:
статутный, или парламентский, законотворческий процесс: законы принимает парламент;
плебисцитный (референдарный) законотворческий процесс: законодательствует народ в лице избирательного корпуса;
«указное» законотворчество: Президент Российской Федерации издает указы, имеющие силу закона [Скуратов 2007];
конституционно-судебное законотворчество: высший судебный орган конституционного контроля принимает постановления, фактически имеющие силу закона [Саликов 1997: 14];
комбинированное законотворчество в формате совместной деятельности федерального и регионального парламентов.
На региональном уровне представлены четыре вида законотворческого процесса:
статутный (парламентский) законотворческий процесс, где основным законотворящим субъектом выступает региональный парламент;
плебисцитный (референдарный) законотворческий процесс в форме референдума субъекта Федерации;
партисипаторный законотворческий процесс - совместная законотворческая деятельность федерального и регионального парламентов по вопросам совместного ведения;
уставно-судебное (конституционно-судебное) законотворчество в случае, если уставный (конституционный) суд субъекта Федерации принимает постановление, имеющее силу закона.
В данной классификации важно не только разграничить виды законотворческого процесса
по субъекту законотворчества, но и показать их общие и специфические признаки. Общим для всех видов законотворчества является то, что каждый из них характеризуется системностью. Поэтому на первый взгляд может показаться, что для разработки и принятия закона достаточно одного вида законотворчества. Однако в реальной жизни существует потребность в дифференцированном по качеству и формам реализации нормировании законотворческого процесса. Так, особо актуальные стратегические проблемы должны решаться через референдар-ное законотворчество; крупные повседневные вопросы составляют предмет статутного (парламентского) законотворчества; оперативное законодательное регулирование осуществляется путем «указного» законотворчества; конфликтные или спорные ситуации в правовом регулировании общественных отношений, требующие особо высокой юридической квалификации, разрешаются с помощью конституционно-судебного законотворчества.
Внутривидовые организационно-правовые процессуальные формы законотворческого процесса. На практике вид законотворческого процесса может иметь несколько форм. Это хорошо видно, если сравнить внутривидовые формы федерального и регионального статутного законотворческого процесса.
Критерием разграничения внутривидовых организационно-правовых форм законотворческого процесса могут служить предусмотренные конституционным законодательством формы правовых актов, являющихся результатом зако-носозидательной деятельности. Соответственно в России широко практикуемый федеральный статутный (парламентский) законотворческий процесс реализуется в четырех организационно-правовых процессуальных формах, каждая из которых есть не что иное, как совокупность процессуальных стадий по принятию:
Основного закона (Конституции РФ); закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ;
федерального конституционного закона; федерального закона.
На уровне регионального законотворчества количество используемых организационно-правовых форм внутри одного и того же вида законотворчества может быть различным, поскольку субъекты Федерации самостоятельно формируют свои правовые системы. Например, в Свердловской области парламентский законотворческий процесс реализуется в трех процессуальных формах:
принятие Устава - Основного закона Свердловской области;
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
принятие закона о внесении изменений в Основной закон Свердловской области; принятие закона Свердловской области. Варианты внутривидовой организационно-правовой процессуальной формы законотворческого процесса. Законодательство, регламентирующее законотворческий процесс, предусматривает случаи, когда одна и та же процессуально-правовая форма может использоваться для создания закона одного и того же вида в разных вариантах. Это позволяет более точно учитывать особенности отдельных групп общественных отношений, которые определяются спецификой экономической и социальной жизни.
Юридическая процедура - необходимый первичный элемент в организации законотворческого процесса
В настоящее время на практике используются три варианта разработки и принятия федерального закона: во-первых, собственно федерального закона, во-вторых, федерального закона о бюджете Российской Федерации и, в-третьих, федерального закона о ратификации международного договора. Первый вариант - базовый, второй - финансовый (фискальный), его особенности установлены в ч. 3 ст. 104 Конституции РФ, пп. «е», «ж» и «з» ч. 1 ст. 105 Регламента Государственной Думы, а также в ст. 192, 213 и 276 Бюджетного кодекса РФ. Особенности третьего варианта закреплены в п. «и» ч. 1 ст. 105, главе 26 Регламента Государственной Думы и ст. 200 Регламента Совета Федерации.
Стадии законотворческого процесса. Содержание каждой организационно-правовой формы законотворчества находит отражение в совокупности процессуальных стадий законотворческого процесса. Исследование стадий того или иного юридического процесса служит ключом к его пониманию и осмыслению.
Каждая стадия включает в себя комплекс юридических процедур. В частности, рассмотрение проекта федерального закона в нижней палате Федерального Собрания в первом чтении охватывает семь основных юридических процедур:
доклад субъекта права законодательной инициативы;
содоклад председателя ответственного комитета;
выступления депутатов и других участников пленарного заседания;
предложения и замечания представителей фракций, других депутатов и приглашенных лиц;
ответы на вопросы депутатов и других лиц;
заключительное слово докладчика;
голосование о принятии (одобрении) законопроекта в первом чтении (как результат - принятие, одобрение закона за исключением законопроекта по предметам совместного ведения либо принятие решения об отклонении законопроекта).
Актуальной остается дискуссия о количестве и названиях стадий законотворческого процесса, поскольку единого мнения по этому вопросу нет [Баглай 2011: 565; Авакьян 2005: 510-511].
На мой взгляд, говорить о количестве процессуальных стадий можно лишь применительно к конкретному виду или конкретной организационно-правовой форме законотворческого процесса, так как перечни и наименования стадий на разных уровнях и в разных видах и формах законотворческого процесса не совпадают. Важно также учитывать природу этого процесса, в котором смена стадий осуществляется путем принятия процедурно-процессуальных актов, разделяющих и одновременно соединяющих предыдущую и последующую стадии друг с другом.
Таким образом, исключается субъективное усмотрение исследователя при определении перечня процессуальных стадий: все процедурно-процессуальные акты, устанавливающие начало и окончание каждой стадии, указаны в регламентах.
Юридические процедуры стадии законотворческого процесса. Юридическая процедура - это обязательный элемент процессуальной стадии, а также необходимый первичный элемент в организации законотворческого процесса. Он представляет собой юридические действия управомоченных субъектов в форме оперативных приемов и средств, которые обеспечивают достижение нормативно определенной процессуальной цели в ходе создания закона в хронологически и логически обусловленной последовательности.
Как юридическая конструкция процедура является универсальным инструментом решения многих правовых задач, поэтому авторы обычно обращают внимание на ее многофункциональность. Так, В. Н. Протасов пишет, что процедура - это система, которая: а) ориентирована на достижение конкретного социального результата; б) состоит из последовательно сменяющих друг друга актов, ступеней деятельности; в) создает модель развития, движения какого-либо явления, закрепляемую на нормативном уровне; г) иерархически построена; д) находится в динамике, развитии; е) выступает средством реализации главного для нее общественного отношения [Протасов 1991: 6-7].
Иными словами, юридическая процедура есть системно обусловленная совокупность простейших юридически значимых действий. Например, такая юридическая процедура в стадии рассмотрения проекта закона в Государственной Думе в первом чтении, как выступления депутатов и других участников пленарного заседания, включает в себя ряд простейших юридических действий:
записаться в секретариате Государственной Думы для выступления в прениях;
получить у председательствующего разрешение на выступление;
устно изложить свое мнение по теме обсуждаемого законопроекта с соблюдением регламентных требований, в том числе к продолжительности выступления;
ознакомиться с запротоколированным текстом своего устного выступления и удостоверить его соответствие оригиналу личной подписью;
приобщить текст неозвученного выступления, который должен быть подписан и заверен председательствующим, к стенограмме заседания Государственной Думы.
Участники и субъекты законотворческого процесса. Не будет преувеличением сказать, что в теории и практике законосозидательной деятельности человеческий фактор занимает центральное место, он определяет интеллектуальный потенциал законотворчества и служит объективным критерием уровня демократизма в сфере правового регулирования общественной жизни.
Прежде всего надо отметить, что участниками законотворческого процесса в широком смысле являются все органы и лица, которые причастны к разработке и принятию закона. Их роли и правовые статусы четко дифференцированы и не совпадают. Поэтому с учетом силы юридического воздействия на создание закона и на основании различий в правовом положении участников этой деятельности их следует разделить на две группы: 1) обязательные («решающие», или собственно субъекты законотворческого процесса) и 2) факультативные («консультативные») участники.
Обязательные участники законотворческого процесса обладают правом решающего голоса и используют его для формирования содержания закона. Они совершают действия, которые лежат в основе создания правовых норм разрабатываемого закона. Собственно только они и являются реальными субъектами законотворческого процесса, т. е. законотворцами в прямом смысле.
Согласно законодательству каждый уровень законодательной деятельности имеет свой состав субъектов законотворческого процесса. На
федеральном уровне действительными и легитимными субъектами законотворчества признаны только российский народ в лице избирательного корпуса и только указанные в Конституции РФ органы государственной власти. На региональном уровне полноправными субъектами законодательной деятельности согласно основным законам субъектов РФ могут быть и негосударственные структуры.
Факультативные («консультативные») участники - это органы и должностные лица, которые могут участвовать в обсуждении проектов, однако не вправе принимать обязательные решения, способные изменять содержание разрабатываемого закона. Прежде всего речь идет о представителях общественности. В ходе реализации Конституции РФ этот институт демократии получил широкое развитие. Так, в 2009 г. в регламенты палат Федерального Собрания РФ были внесены изменения, которые позволили членам Общественной палаты, уполномоченным ее Советом, принимать участие в обсуждении законопроектов.
Полагаю, что участие в разработке законов не только органов публичной государственной и муниципальной власти, но и самих граждан-избирателей, а также институтов гражданского общества придает законотворческому процессу новое качество, поскольку позволяет в результате совместной деятельности достигать необходимого для принятия закона компромисса. Это отражает разнообразие ожиданий, устремлений и намерений многих социальных сил и групп населения, дает возможность учитывать конкурирующие интересы всех ветвей власти и притязания оппозиционных общественно-политических структур.
На федеральном уровне участие в разработке федерального закона, федерального конституционного закона и закона РФ о поправке к Конституции РФ с правом решающего голоса могут принимать только следующие субъекты законотворческого процесса: Президент РФ, Совет Федерации Федерального Собрания РФ, Государственная Дума Федерального Собрания РФ, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, Верховный Суд РФ (по вопросам своего ведения), Конституционный Суд РФ (по вопросам своего ведения), и группа парламентариев не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы. Этот перечень установлен в Конституции РФ и не может быть расширен без внесения в нее изменений.
В статусе консультативных участников на уровне федерального парламентского законотворческого процесса могут выступать научные
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
учреждения, институты, общественные организации, государственные органы и иные структуры, осуществляющие с правом совещательного голоса консультативные и экспертные функции. Это Общественная палата РФ, Аппарат Государственной Думы ФС РФ, Аппарат Совета Федерации ФС РФ, специализированные научно-исследовательские институты и экспертные учреждения, приглашенные лица и организации, собрания граждан при всенародном обсуждении законопроекта и другие. Прямых законодательных ограничений для состава участников законотворческого процесса с правом совещательного голоса нет.
Процесс создания закона не ограничен сферой государственно-властных отношений, а имеет государственно-общественный характер
По законодательству субъектами законотворческого процесса с правом решающего голоса в настоящее время на всех уровнях признаются народ в лице избирательного корпуса и наделенные полномочиями по разработке и принятию законов органы государственной власти. Но на региональном уровне в качестве полноправных субъектов в законотворческом процессе участвуют также общественные формирования населения, если они законодательно признаны носителями права законодательной инициативы. В Государственном Совете Республики Коми, например, правом законодательной инициативы обладают не только депутаты и органы государственной власти, но и представительные органы муниципальных образований, а также межрегиональное общественное движение «Коми войтыр». В Думе Ханты-Мансийского автономного округа право законодательной инициативы предоставлено наряду с органами государственной власти органам местного самоуправления, Ассамблее представителей коренных малочисленных народов Севера, группе граждан численностью не менее двадцати тысяч человек.
Я хотел бы обратить особое внимание на то, что любой субъект права законодательной инициативы объективно является полноправным и решающим субъектом законотворческого процесса, так как представление им в парламент законопроекта неизбежно влечет за собой начало процесса создания закона. Законодательный орган государственной власти не может отказать субъекту права законодательной инициативы в реализации его права, а обязан принять проект закона. Например, согласно
ст. 107 Регламента Государственной Думы подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект и предусмотренные ст. 105 Регламента Государственной Думы материалы к нему, поступившие на имя председателя Государственной Думы, подлежат обязательной регистрации в системе автоматизированного делопроизводства и документооборота в управлении документационного и информационного обеспечения Аппарата Государственной Думы. Регистрация законопроекта в этом случае означает юридическое действие, которое «открывает» законотворческий процесс.
Последовательно решен вопрос об обязательной регистрации законопроектов, поступающих от субъектов права законодательной инициативы, и в субъектах Федерации. Так, согласно абз. 2 ч. 2 ст. 45 закона Свердловской области «О правовых актах в Свердловской области» отказ в регистрации законопроекта в аппарате Законодательного собрания не допускается.
Участие в законодательном процессе как органов государственной власти, так и представителей гражданского общества убеждает нас в том, что процесс создания закона не ограничен сферой государственно-властных отношений, а имеет государственно-общественный характер. Доказательством тому служит практика, когда на федеральном уровне субъектом законотворчества по самым важным вопросам общественной жизни выступает народ. Уместно в этом смысле обратить внимание на то, что Конституция РФ была принята на референдуме непосредственно народом.
Объект и предмет законотворческого процесса. С точки зрения философии объект -то, на что направлена познавательная и преобразующая деятельность человека. На основе такого общетеоретического подхода и с учетом содержания законосозидательной деятельности объектом законотворческого процесса можно считать все общественные отношения, которые потенциально могут быть предметом правового регулирования. То есть объект законотворчества - это вся система общественной жизни. Подобное определение объекта законотворческого процесса обусловлено тем, что на протяжении всей истории человечества законотворчество использовалось как исключительно надежный, высокоэффективный, стабильный и дающий широкие возможности способ управления жизнью общества.
Объект законосозидательной деятельности можно рассматривать в двух аспектах: организационно-управленческом и юридическом. В организационно-управленческом аспекте он
представляет собой совокупность социально-экономической, духовно-нравственной и общественно-политической подсистем общества, которые диалектически взаимодействуют друг с другом. В юридическом аспекте объект законотворческого процесса - это собственно вся система правовых норм.
Предмет законотворческого процесса, будучи частью объекта законотворчества, есть тематически определенная группа общественных отношений, которая составляет содержание разрабатываемого закона. Это те отношения, которые подлежат регулированию и корректировке либо уже не нуждаются в правовой регламентации. Соответственно разрабатывается законопроект с целью принятия нового закона либо отмены или изменения действующего закона.
На мой взгляд, чтобы составить адекватное представление о предмете законотворчества в соответствии с российским законодательством, необходимо учитывать, что законотворческий процесс имеет цикличный характер и состоит из трех этапов: предзаконопроектного, законопроектного и законодательного. Эти нормативно определенные процессуально-правовые этапы различаются между собой прежде всего спецификой предмета законотворчества. На каждом этапе предмет творческих усилий участников за-коносозидательной деятельности различен.
Так, предмет законотворческого процесса на протяжении предзаконопроектного этапа представлен общественными отношениями, которые выявляются, систематизируются и оформляются в виде документов, необходимых для начала создания закона в парламенте. Например, на основе анализа Регламента Законодательного собрания Пермского края можно видеть, что при подготовке регионального закона на предзако-нопроектном этапе обязательно осуществление следующих действий:
формирование концепции предлагаемого законопроекта, которая должна содержать обоснование необходимости его разработки, описание целей и задач; сведения о законодательстве, действующем в данной сфере правоотношений, и т. д.;
разработка для представления в парламент законопроекта, который должен соответствовать формальным требованиям (к структуре, реквизитам и т. д.), способен достичь целей его создания и адекватно отражает действительность;
подготовка сопроводительных документов, представляемых вместе с проектом закона. В числе этих документов - пояснительная записка с обоснованием необходимости принятия
законопроекта, описанием целей, задач и основных положений будущего закона; финансово-экономическое обоснование и т. д.
На законопроектном этапе предмет законотворческого процесса уже другой: это работа с проектом закона. Так, Регламент Государственной Думы предусматривает следующие действия при подготовке федерального закона:
регистрация законопроекта в управлении документационного и информационного обеспечения Аппарата Государственной Думы.
предварительное рассмотрение законопроекта в комитетах Госдумы, включая действия профильного комитета по определению соответствия законопроекта требованиям Регламента Государственной Думы, определение профильного комитета Советом Государственной Думы, подготовка законопроекта к первому чтению ответственным комитетом Госдумы, экспертизу законопроекта;
рассмотрение законопроекта Государственной Думой в первом чтении;
рассмотрение законопроекта Государственной Думой во втором чтении, в том числе обобщение ответственным комитетом поправок к законопроекту;
рассмотрение законопроекта Государственной Думой в третьем чтении, включая предусмотренные Регламентом палаты действия ответственного комитета и Совета Государственной Думы, принятие закона (или одобрение законопроекта) в третьем чтении и его передача в Совет Федерации.
Предмет законотворческого процесса на законодательном этапе охватывает следующие действия:
рассмотрение закона в Совете Федерации, включая его регистрацию, определение сроков рассмотрения, проведение процедур рассмотрения закона и направление принятого закона Президенту РФ;
повторное рассмотрение Государственной Думой закона, отклоненного Советом Федерации, в том числе рассмотрение его ответственным комитетом Госдумы; создание и деятельность согласительной комиссии; повторное рассмотрение и принятие Государственной Думой ранее отклоненного закона в редакции согласительной комиссии;
подписание федерального закона Президентом РФ и принятие решения о его обнародовании либо определение оснований отклонения или возвращения федерального закона Президентом РФ;
повторное рассмотрение закона, отклоненного Президентом РФ, включая рассмотрение такого закона ответственным комитетом Го-
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
сударственной Думы, обсуждение и одобрение отклоненного Президентом РФ федерального закона в Государственной Думе и в Совете Федерации, определение способов согласования воль Президента и парламента, создание в определенных случаях специальной комиссии для выработки согласованного текста закона и т. д.
опубликование федерального закона и вступление его в силу.
Принципы законотворческого процесса -это апробированные и устойчивые правила за-коносозидательной деятельности, которые обязательны для исполнения. Несоблюдение их в процессе создания закона является основанием для признания принятого акта нелегитимным. Законотворческий процесс, который выступает, с одной стороны, особым видом управленческой деятельности, а с другой - самостоятельным правовым институтом, в качестве общетеоретического и идеологического фундамента имеет развитую систему принципов [Виноградов 2016; Разбаш 2009].
Как разновидность управленческой деятельности он осуществляется с соблюдением всеобщих принципов научного управления, обеспечивающих эффективность законодательного труда. В их числе первостепенное значение имеют принципы:
гуманизма (признание личности высшей ценностью);
демократизма (принятие решений в соответствии с волей большинства);
объективности (учет закономерностей общественного развития);
системности и комплексности (принятие во внимание всех или большинства связей и зависимостей в составе решаемой задачи);
повышения профессионализма и культуры; оптимального использования информационных технологий.
Как правовой институт, находящийся в составе единой российской национальной правовой системы, законотворческий процесс протекает в соответствии с такими всеобщими правовыми принципами, как демократизм, гу-
манизм, плюрализм, свобода, справедливость, законность и равноправие.
Наряду с этим законотворческий процесс как правовой институт основывается и на специальных принципах. В соответствии с ними проект закона проходит через все основные этапы его разработки, обсуждения и принятия. Они служат ориентирами для всех субъектов и участников законотворчества, выполняют роль несущей конструкции всей законосозидатель-ной деятельности. На основе анализа действующего законодательства и обобщения практики его реализации можно выделить следующие доминирующие в законотворческом процессе специальные принципы:
соответствие вида закона его правовому назначению;
обязательность прохождения законопроекта через все установленные законом стадии соответствующего вида и формы законотворческого процесса;
адекватное отражение в законе социальной, экономической и политической ситуации;
правовая и экономическая обоснованность законопроекта;
профессиональное использование законодательной техники;
использование в тексте закона соответствующей времени общей и юридической терминологии;
внутренняя и внешняя непротиворечивость закона;
экспертное апробирование законопроекта; безусловное соблюдение законов формальной логики;
научное прогнозирование эффекта реализации закона.
Точное следование выработанным в теории и на практике принципам гарантирует внутреннее единство, непрерывность и слаженность законотворческого процесса, легальность и легитимность юридических процедур, логичность и гармоничность содержания законопроекта и в конечном счете обеспечивает эффективность действия принимаемого закона.
Список литературы
Авакьян С. А. Конституционное право России: учебный курс: в 2 т. М.: Юристъ, 2005. Т. 2. 749 с. Алексеев С. С. Структура советского права. М.: Юрид. лит., 1975. 258 с.
Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: учеб. М.: Норма; Инфра-М, 2011. 565 с.
Виноградов Т. П. Принципы законотворческого процесса в России: понятие, значение и система // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 1. С. 58-61.
Киреев И. И. Особенности законодательного процесса в субъектах Российской Федерации (на примере г. Москвы): дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013. 157 с.
Кокотов А. Н. Федеральный законодательный процесс: понятие и структура // Правоведение. 2001. № 1. С. 53-63.
Лучин В. О. Процессуальные нормы в советском государственном праве. М.: Юрид. лит., 1976. 168 с.
Пискунова Е. А. Понятие законодательного процесса в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 9. С. 54-58.
Протасов В. Н. Юридическая процедура. М.: Юрид. лит., 1991. 79 с.
Разбаш О. Н. Федеральные законотворческий и законодательный процессы в современном российском конституционализме: единство и эволюция принципов // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 18. С. 13-20.
Саликов М. С. Конституционное право Российской Федерации. Сборник судебных решений. Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 1997. 560 с.
Скуратов Д. Ю. Отдельные проблемы участия Президента РФ в правотворческом процессе. М.: Юристъ, 2007. 141 с.
Ширяев Ю. Е. Федеральный законотворческий процесс: конституционно-правовой анализ: дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2006. 396 с.
Анатолий Александрович Югов - кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного права Уральского государственного юридического университета (Екатеринбург). 620137, Российская Федерация, Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21. E-mail: [email protected].
The Structure of Law-Making Process as an Integral System
The article discusses the author's approach to law-making process which is regarded not only as a sequence of certain stages but also as an integral system of law-creating activity of the people and the official public power authorities, empowered by it to make a law as a legal instrument of supreme legal efficacy.
The author detects and analyzes the following components of law-creating activity: 1) lawmaking process regulatory basis; 2) its levels; 3) types; 4) intraspecific organizational and legal procedural forms; 5) variants of intraspecific procedural form; 6) stages; 7) legal procedures of the respective stage; 8) members and subjects; 9) subject and item; 10) principles. Studying the issues of law-making content and structure where it is represented as the uniform integral system increases the law-making activity efficiency in conditions of the federative state functioning where the right to adopt laws is admitted both for the federation on the whole and for its regional subjects. The advanced study of this topic allows unlocking the law-making activity creative potential better, minimizes duplicating on different law-making levels and ensures that the certain historical and social and economic conditions, in which this activity takes place, will be taken into account.
Keywords: law, legislation, law-making, law-making process, legislative power, law-making activity
References
Avak'yan S. A. Konstitutsionnoepravo Rossii: uchebnyi kurs [Constitutional Law of Russia: a Training Course], in 2 vols., Moscow, Yurist'', 2005, vol. 2, 749 p.
Alekseev S. S. Struktura sovetskogo prava [The Structure of the Soviet Law], Moscow, Yurid. lit., 1975, 258 p.
Baglai M. V. Konstitutsionnoe pravo Rossiiskoi Federatsii [Constitutional Law of the Russian Federation], Moscow, Norma, Infra-M, 2011, 565 p.
Vinogradov T. P. Printsipy zakonotvorcheskogo protsessa v Rossii: ponyatie, znachenie i sistema [Principles of the Lawmaking Process in Russia: Concept, Significance and System], Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo, 2016, no. 1, pp. 58-61.
Kireev I. I. Osobennosti zakonodatel'nogo protsessa v sub''ektakh Rossiiskoi Federatsii (na primere g. Moskvy) [Peculiarities of Law-Making Process in the Subjects of the Russian Federation (Using the Example of Moscow)]: cand. jur. sc. thesis, Moscow, 2013, 157 p.
Kokotov A. N. Federal'nyi zakonodatel'nyi protsess: ponyatie i struktura [Federal Law-Making Process: Its Concept and Structure], Pravovedenie, 2001, no. 1, pp. 53-63.
Luchin V. O. Protsessual'nye normy v sovetskom gosudarstvennom prave [Procedural Rules in the Soviet State Law], Moscow, Yurid. lit., 1976, 168 p.
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
Piskunova E. A. Ponyatie zakonodatel'nogo protsessa v Rossiiskoi Federatsii [The Definition of the Legislative Process in the Russian Federation], Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo, 2013, no. 9, pp. 54-58.
Protasov V. N. Yuridicheskaya protsedura [A Legal Procedure], Moscow, Yurid. lit., 1991, 79 p.
Razbash O. N. Federal'nye zakonotvorcheskii i zakonodatel'nyi protsessy v sovremennom rossiiskom konstitutsionalizme: edinstvo i evolyutsiya printsipov [Federal Law-Making and Legislative Processes in the Modern Russian Constitutionalism: a Unity and Development of the Principles], Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo, 2009, no. 18, pp. 13-20.
Salikov M. S. Konstitutsionnoe pravo Rossiiskoi Federatsii. Sbornik sudebnykh reshenii [Constitutional Law of the Russian Federation. A Collection of Judicial Decisions], Yekaterinburg, Izd-vo UrGYuA, 1997, 560 p.
Skuratov D. Yu. Otdel'nye problemy uchastiya Prezidenta RF v pravotvorcheskom protsesse [Some Issues of Participation of the Russian President in the Law-Making Process], Moscow, Yurist'', 2007, 141 p.
Shiryaev Yu. E. Federal'nyi zakonotvorcheskii protsess: konstitutsionno-pravovoi analiz [Federal Law-Making Process: a Constitutional-Law Analysis]: doct. jur. sc. thesis, Saint-Petersburg, 2006, 396 p.
Anatolii Yugov - candidate of juridical sciences, associate professor of Department of constitutional law, Ural State Law University (Yekaterinburg). 620137, Russian Federation, Yekaterinburg, Komsomol'skaya str., 21. E-mail: [email protected].
Дата поступления в редакцию / Received: 18.05.2018
Дата принятия решения об опубликовании / Accepted: 10.09.2018
