CC BY
335
Влияние судебной практики на законотворческий процесс
ШУБЕРТ Татьяна Эдуардовна, кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела имплементации решений судебных органов в законодательство Российской Федерации Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
117218, Россия, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34
E-mail: Shtefania2014@gmail.com
Рассматривается роль судебной практики в законопроектной деятельности, судебный прецедент как источник права, анализируется проблема выявления правовых пробелов и противоречий в действующем законодательстве. Подчеркивается необходимость уточнения термина «право законодательной инициативы Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации по вопросам их ведения», предлагается механизм учета судебной практики при рассмотрении законопроектов. Вносится предложение по принятию федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», что, по мнению автора, позволит преодолеть юридические коллизии между законом и иными нормативными правовыми актами, создаст прочную нормативную базу для процессов правотворчества и правоприменения, будет способствовать предотвращению нарушений законности в деятельности государственных органов, бизнес-структур и иных организаций, укреплению гарантий реализации прав и законных интересов граждан. Кроме того, предлагается дополнить Регламент Государственной Думы положением о том, что при внесении законопроекта в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы должны быть представлены материалы, содержащие системный анализ и тенденции судебной практики по предмету регулирования рассматриваемого законопроекта.
Ключевые слова: судебный прецедент, судебная практика, пробелы в законодательстве, право законодательной инициативы.
Judicial Practice Impact on Law Making
T. E. SHUBERT
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, Russia, 117218
E-mail: Shtefania2014@gmail.com
The article discusses the role of judicial practice in legislative drafting activities, judicial precedent as a source of law, analyzes the problem of revealing legal gaps and contradictions in the current legislation. The author stresses the need for clarification of the term the "right to legislative initiative of the Constitutional Court and the Supreme Court of the Russian Federation on issues within their jurisdiction", and proposes a mechanism for accounting court practice during consideration of draft laws. The author submits the proposal on the adoption of the Federal Law "On Regulatory Legal Acts in the Russian Federation", which, in the author's opinion, will permit to overcome legal conflicts between the law and other regulatory legal acts and will create a solid legal framework for law-making and law-enforcement processes, will contribute to the prevention of infringement of legality in the activities of state bodies, business entities and other organizations, and strengthening the guarantees for realization of citizens' rights and legitimate interests. Besides, the author proposes to amend the State Duma Regulation by adding the provision that when introducing the draft law to the State Duma, the subject with the right of legislative initiative must submit the materials containing system analysis and judicial practice trends regarding the regulation of the draft law in question.
Keywords: judicial precedent, judicial practice, gaps in legislation, the right of legislative initiative.
DOI: 10.12737/18704
Процессы глобализации способствовали сближению романо-гер-манской и англосаксонской право-
вых систем. Судебный прецедент — постановления Пленума Верховного Суда РФ, правовые позиции Консти-
туционного Суда РФ в России признаются как источники права, эти судебные решения имеют все признаки нормы права: адресованы широкому кругу лиц, являются обязательными для всех, рассчитаны на многократное применение, являются формально определенными. Влияние судебной практики на формирование правовой системы очень велико. Судебные прецеденты часто являются основой формирования правовой доктрины. Количество сборников судебной практики, судебных обзоров и судебной статистики увеличивается, их значение возрастает не только для правоприменителя, но и для законодателя.
Широкое понимание права, при котором источниками права являются и доктрина, и закон, и судебный прецедент, подразумевает, что Конституция и законы должны соответствовать надпозитивным нормам и принципам справедливости. В связи с этим решающее значение в совершенствовании правовых норм принадлежит судам.
В процессе не только правоприменения, но и выработки норм права используются некие общие принципы, которые юристы «могут иногда найти в самом законе, но которые они умеют в случае необходимости находить и вне закона. Ссылка на эти принципы и их использование труднообъяснимы для теоретиков законодательного позитивизма. Эти принципы показывают подчинение права велениям справедливости»1. Именно этими принципами пользуются суды, поэтому судебная практика в большей мере отражает подвижность социальных процессов через призму правоприменения, она является тем источником права, который заслуживает большего доверия и более адекватен реалиям сегодняшнего дня. Таким образом, основанная на принципах справедливости судебная практика как источник пра-
1 Давид Р. Основные правовые системы современности. М., 1988. С. 145.
ва должна формировать через институт законодательной инициативы правовые нормы. Недостатки законодательства во многом могли бы быть исправлены с помощью учета судебных прецедентов.
Суды руководствуются «нормами справедливости, создаваемыми судом наряду с действующим правом; разумом и природой вещей; принципом индивидуальной справедливости; моральным убеждением и социальными тенденциями»2.
О законодательной инициативе судебных органов и ее роли в процессе законотворчества писал А. В. Вен-геров: «Правовое регулирование проявляется во взаимодействии между нормами права и общественными отношениями. Его нельзя рассматривать только как воздействие правовых норм на общественные отношения. Как и для всякого процесса правового регулирования, характерно именно взаимодействие между регулятором и регулируемым объектом, наличие "обратной связи", т. е. определенного механизма учета соответствия действия (результата) поставленным целям. В процессе правового регулирования судебная практика играет роль одной из форм "обратной связи", она сигнализирует о социальной эффективности правового регулирования, отражает факт воздействия общественных отношений на нормы права»3.
Правовая норма направлена на регулирование вида, категории, группы общественных отношений. Правовые положения, вырабатываемые судебной практикой в процессе применения норм права и связанные с ее конкретизацией, направлены на регулирование некоторых особенностей этого вида общественных отношений, особенностей, не учтенных
2 Bodenheimer E. Jurisprudence, the Philosophy and the Method of the Law. Cambridge, 1962. P. 313.
3 Венгеров А. В. О законодательной инициативе судебных органов // Правоведение. 1965. № 4. С. 130—134.
при издании правовой нормы или учтенных в общем виде. А. В. Вен-геров считал, что если в практике применения нормы права вырабатываются положения, являющиеся дополнительным, вспомогательным по отношению к правовой норме средством воздействия на общественные отношения, то очевидно, что эти положения могут быть воплощены в руководящих разъяснениях Пленума Верховного Суда СССР. Их развития, учета, закрепления в законодательных актах может не потребоваться. Напротив, там, где возникает потребность в регулировании вида, категории общественных отношений, там, где действующий закон не учитывает с достаточной полнотой общественные отношения, а возникший вопрос касается не только отдельных сторон, отдельных особенностей данной категории общественных отношений, но и всей совокупности важнейших сторон данного вида общественных отношений, необходимо издание нового правового акта, который может быть создан по законодательной инициативе Верховного Суда4.
Ценность судебной практики заключается и в том, что суды руководствуются надпозитивными нормами, которые не обязательно сформулированы в тексте закона. Например, в соответствии с ч. 3 ст. 11 ГПК РФ «в случае отсутствия норм права, регулирующих спорное отношение, суд применяет нормы права, регулирующие сходные отношения (аналогия закона), а при отсутствии таких норм разрешает дело, исходя из общих начал и смысла законодательства (аналогия права)». В данном случае общие начала и смысл законодательства и являются той самой надпозитивной нормой, прямо не сформулированной в законе. Судебная практика в силу своей мобильности и использования широкого понимания права является более весомым и качественным источ-
4 См.: Венгеров А. В. Указ. соч.
ником для формирования правовых норм и, несомненно, должна служить основанием для возбуждения законодательной инициативы. Для этого нужен соответствующий механизм, с учетом формулировки ст. 104 Конституции РФ о том, что судам принадлежит право законодательной инициативы по вопросам их ведения. Поэтому было бы целесообразным дополнить ст. 105 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания положением о том, что при внесении законопроекта в Государственную Думу субъектом (субъектами) права законодательной инициативы в обязательном перечне других документов должны быть представлены материалы, содержащие системный анализ и тенденции судебной практики по предмету регулирования рассматриваемого законопроекта.
Объектом права законодательной инициативы в связи с решениями судебных органов являются вопросы ведения высших судебных органов, выраженные в их компетенции, включающей подведомственность и подсудность им дел и задачи соответствующих видов судопроизводства. При этом у каждого высшего органа судебной власти имеется свой объект права законодательной инициативы, отличающийся от объектов этого права других высших (и иных) судебных органов. И в этот объект входят отраслевые вопросы как материального, так и процессуального права, отражающие и выражающие компетенционную подведомственность дел данным судебным органам.
Сегодня необходимо выработать практически применимые критерии реализации права судебной законодательной инициативы, в том числе критерии выбора отраслевых вопросов ведения судебных органов для разработки и внесения на их основе законопроектов в порядке реализации данного права. Механизмом реализации права судебной законодательной инициативы могло бы стать создание в аппаратах высших орга-
нов судебной власти как субъектов данного права специального подразделения, занимающегося организацией реализации этого права.
Судебная практика оказывает разнообразное влияние на законотворчество. Роль судебной практики в повышении качества законотворчества может значительно возрасти, если ее рассмотреть с точки зрения эффективного воздействия сложившейся правоприменительной деятельности на процесс создания нормативных правовых актов законотворческими органами. В результате этого в системе правовых актов происходят перемены, выражающиеся в их изменении, дополнении или отмене.
Дать четкое определение роли судебной практики в повышении качества законотворчества затруднительно: во-первых, ввиду недостаточности ее обработки и учета для целей законотворчества; во-вторых, из-за отсутствия субъекта процесса воздействия; в-третьих, вследствие несистематичности этой деятельности.
Влияние судебной практики на законотворчество осуществляется перманентно. Способы этого влияния различаются, но их объединяет то, что в результате происходит изменение правовых норм. Элементами данной системы выступают, с одной стороны, судебные органы, а с другой — законодатель, который для своих целей может самостоятельно обратиться к судебной практике как источнику положений для совершенствования законодательства.
В соответствии с ч. 1 ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду РФ и Верховному Суду РФ по предметам их ведения. Кроме того, право законодательной инициативы в соответствии с конституциями и уставами субъектов РФ принадлежит в том числе республиканским, краевым, областным, городским судам (общей юрисдикции и арбитражным) и законодательным (представитель-
ным) органам государственной власти субъекта РФ.
Деятельность судебных институтов по обобщению практики применения нормативных правовых актов в наибольшей степени носит аналитический характер. Она также направлена на совершенствование правоприменительной практики и выявление пробелов в законодательстве, требующих соответствующего восполнения. Однако судебные органы государственной власти могут реа-лизовывать законодательные инициативы только в пределах вопросов своего ведения.
Возможно и опосредованное влияние, при котором происходит закрепление в законодательстве результатов судебной практики, выявленной разными способами. Отличие данного способа влияния в том, что результаты судебной деятельности могут дойти до законодателя не только от судебных органов, но и через средства массовой информации, научные публикации. В данном случае инициатором выступает законодатель, который, обнаружив проблему, решил придать ей законодательное оформление.
Ю. А. Тихомиров уделил внимание способам устранения пробелов в законодательстве с помощью судебной практики, он позитивно оценивает деятельность высших российских судов, которые обобщают практику и в своей деятельности исходят из приоритета базовых законов, что помогает выстраивать иерархию актов, избегать их противоречия, преодолевать пробелы, акцентируя роль аналогии права и аналогии закона в устранении коллизий и исправлении ошибок5.
Следует подчеркнуть, что влияние судебной практики на законотворчество и улучшение его качества пока недостаточно. Интенсивность данного процесса зависит как от объективных, так и от субъективных предпо-
5 См.: Судебная практика как источник права: сб. ст. / Б. Н. Топорнин, Э. Серверэн,
К. Гюнтер и др. М., 2000. С. 130.
сылок. Объективные предпосылки отражают состояние законодательства, субъективные — волю участников. Низкая активность в движении навстречу друг другу присуща и законодательным, и судебным органам. Большой потенциал воздействия судебной практики на повышение качества законотворчества видится в том, что судебная практика формулируется как суждение, в котором имеется готовое для восприятия апробированное и приемлемое правило. Наиболее адекватным является заимствование идей из такой формы выражения судебной практики, как постановления пленумов высших судебных органов. Законодательная инициатива судебных органов — наиболее желательный способ воздействия. Судебные органы, непосредственно выявившие пробел и сформулировавшие новое положение, смогут точно передать его в тексте законопроекта6.
Судебные органы по роду своей правоприменительной деятельности владеют информацией о состоянии законодательства, включая пробелы и дефекты. Они обладают квалифицированным аппаратом, способным к подготовке качественных законопроектов.
Анализируя практику реализации высшими судебными органами Российской Федерации права законодательной инициативы, можно отметить, что Конституционный Суд РФ и Верховный Суд РФ в настоящее время очень редко используют право законодательной инициативы. При этом данными субъектами внесены законы о судебной системе, об отдельных видах судов, об их финансировании и численном составе, о судебных приставах и об исполнительном производстве и т. п. Конституционный Суд РФ один раз реализовал свое конституцион-
6 См.: Магомедов А. А. Роль судебной практики в повышении качества законотворческого процесса. URL: http://pravo-znanie.ru/ teoriya-gosudarstva-i-prava/41.
ное право законодательной инициативы, в результате чего был принят Закон о Конституционном Суде РФ. Возможно, выходом из сложившейся неопределенной ситуации в понимании предметов ведения судебных органов могло бы послужить толкование ст. 104 Конституции РФ КС РФ, которое сняло бы все спорные моменты. Вместе с тем практика использования судами данного права показала, что высшие судебные инстанции истолковали понятие «предметы ведения судебных органов» в узком значении. Основное внимание судов при реализации права законодательной инициативы привлекают вопросы судебной системы и в целом судебно-правовой реформы. Очевидно, что по мере их разрешения число случаев законодательного инициирования со стороны судебных органов будет уменьшаться7.
Наиболее активно право законодательной инициативы использует Верховный Суд РФ. Однако, несмотря на то что судебная практика и тем более деятельность Пленума Верховного Суда РФ имеют огромный информационный материал о недостатках действующего законодательства, Суд ограничивается законопроектами об организации своей деятельности (о судоустройстве, о финансовых и иных основаниях деятельности судебной системы). Такие материалы должны передаваться в Правительство РФ как субъекту законодательной инициативы, а также в Государственную Думу для реализации этих предложений при подготовке законопроектов.
Деятельность Верховного Суда РФ в этом направлении в последние годы показывает, что право законодательной инициативы используется им до-
7 См.: Омаров С. М. Право законодательной инициативы Конституционного Суда Российской Федерации // Российская юстиция. 2011. №е 12; Ашхотов З. А. Конституционный Суд Российской Федерации как субъект права законодательной инициативы // Журнал российского права. 2011. № 8.
вольно активно, только за последние два года разрабатывались и вносились для рассмотрения следующие законопроекты: «Об обеспечении прав граждан и организаций на информацию о судебной деятельности судов общей юрисдикции», «О внесении изменений и дополнений в Закон "О статусе судей в Российской Федерации"», «О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» и др. При этом отдельные категории законов принимаются практически только по законопроектам, вносимым постановлениями пленумов Верховного Суда РФ (к примеру, законопроекты о количестве участков и численности мировых судей в субъектах РФ, об образовании и упразднении судов Российской Федерации).
Верховный Суд РФ в 2013 г. внес в Государственную Думу ряд законопроектов, которые были приняты на Пленуме Верховного Суда РФ. Так, постановлением Пленума ВС РФ от 3 декабря 2013 г. № 35 «О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального конституционного закона "О внесении изменения в статью 6 Федерального конституционного закона «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» и проекта федерального закона «О внесении изменения в статью 10 Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации"» констатируется проблема обеспечения мировых судей жилищными помещениями.
Постановлением Пленума ВС РФ от 16 апреля 2013 г. № 10 «О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации"» было предложено внести в ст. 274 УПК РФ дополнения, которые, развивая принцип состязательности, более четко определяли бы обязанности сторон по представ-
лению в суд доказательств. При этом нельзя не учитывать, что допрос потерпевших и свидетелей в судебном заседании является не только способом получения доказательств по уголовному делу, но и средством проверки их достоверности.
В научной литературе существуют разные подходы к вопросу о необходимости предоставления права законодательной инициативы Конституционному Суду РФ. По данной проблеме высказываются различные мнения: от полного отрицания до предоставления права законодательной инициативы, но с указанием его пределов.
Ранее Закон РСФСР от 6 мая 1991 г. «О Конституционном Суде РСФСР» в ст. 9 закреплял положение, согласно которому в случае, если Конституционный Суд обнаруживает, что соблюдению положений Конституции препятствует отсутствие соответствующего закона, он должен воспользоваться принадлежащим ему правом законодательной инициативы. Таким образом, право законодательной инициативы Конституционного Суда по ранее действующему законодательству не было ограничено предметом своего ведения.
В комментарии к Федеральному конституционному закону от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» судьи Конституционного Суда Н. В. Витрук и Б. С. Эбзеев отмечают, что наделение Конституционного Суда правом законодательной инициативы «в принципе не соответствует юридической природе органа конституционного контроля. В мировой практике чрезвычайно редко таким органам предоставляется подобное право»8.
Н. В. Витрук, Л. В. Лазарев, Б. С. Эб-зеев считают, что Конституционный
8 Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации»: комментарий / под ред. Н. В. Ви-трука, Л. В. Лазарева, Б. С. Эбзеева. М.,
1996. С. 45.
Суд РФ может выступать с законодательной инициативой по вопросам конституционной и законодательной регламентации полномочий и деятельности Суда, его взаимоотношений с другими органами.
И. Котелевская9 трактует понятие «по вопросам их ведения» достаточно расширительно. Конституционный Суд РФ может осуществлять право законодательной инициативы путем внесения законопроектов по вопросам соблюдения прав человека, разграничения компетенции между различными федеральными органами государственной власти, а также между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Кроме того, Конституционный Суд вправе вносить в Государственную Думу законопроекты об изменении действующего законодательства в связи с предполагаемым вступлением в силу международного договора.
Некоторые авторы полагают, что объект права судебной законодательной инициативы по своему содержанию имеет определенные пределы, ограничен кругом вопросов ведения судебных органов. Так, по мнению Н. А. Тузова, «объектом (предметом) права судебной законодательной инициативы являются правоотношения, отнесенные к ведению высших и иных судебных органов, которые выражены в их компетенции, включающей в себя подведомственность и подсудность им дел и задачи соответствующих видов судопроизводства. При этом у каждого высшего и иного органа судебной власти имеется свой объект права законодательной инициативы, охватывающий отраслевые вопросы как материального, так и процессуального права, относящиеся к
9 См.: Котелевская И. Взаимодействие властей в законотворчестве: разногласия и поиски компромисса // Проблемы парламентского права России / под ред. Л. Иванова. М., 1996. С. 68—69.
предмету ведения соответствующего суда»10.
Другая группа авторов считает, что понятие «по вопросам их ведения» следует толковать более узко. Так, В. В. Лазарев отмечает, что предметом законодательной инициативы Конституционного Суда являются вопросы регламентации полномочий деятельности Суда, его взаимоотношений с другими органами11. По мнению А. И. Абрамовой, «высшим судам право законодательной инициативы предоставлено только по вопросам их ведения». Однако у нее понятие «по вопросам их ведения» истолковано более широко: «Это означает, что суды в силу специфики своей деятельности должны контролировать действие применяемых законов, выявлять их недостатки, определять пути улучшения и на этой основе вносить предложения по совершенствованию законо-дательства»12.
Подобного подхода придерживался Н. В. Витрук, который считал, что «Конституционный Суд Российской Федерации мог бы занять более активную позицию при формулировании резолютивных частей своих постановлений. Желательно, чтобы Конституционный Суд одновременно с вынесением решения о неконституционности правовой нормы в случае образования пробела вносил бы в Государственную Думу проект уточненной по содержанию новой правовой нормы закона, то есть реа-лизовывал бы право законодатель-
10 Тузов Н. А. Судебная законодательная инициатива: субъекты, основания, объект и проблемы // Российское правосудие. 2006. № 8. С. 11.
11 См.: Лазарев В. В. Некоторые спорные вопросы теории и практики конституционного правосудия // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1997. № 3. С. 20.
12 Абрамова А. И. Законотворчество в Рос-
сийской Федерации: науч.-практ. и учеб. по-
собие / под ред. А. С. Пиголкина. М., 2000. С. 349.
ной инициативы "по предмету своего ведения"»13.
Однако деятельность Конституционного Суда не предполагает устранение пробелов в законе. Это прерогатива Федерального Собрания, так как именно этот орган наделен полномочиями издавать акт по заполнению обнаружившегося пробела. Решение Конституционного Суда РФ действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами. Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. Таким образом, Конституционный Суд уже своим решением отменяет неконституционные акты. Но «было бы неприемлемо, чтобы Конституционный Суд входил в Государственную Думу со своим законопроектом, призванным преодолеть зафиксированную Судом неконституционность какого-то регулирования, тем более призванного восполнить пробел в законодательстве. Это было бы соединение функций и в конечном счете подрывало бы возможность рассмотрения запросов о конституционности принятого по инициативе Конституционного Суда акта. Конституционный Суд не может втягиваться в законодательные процедуры, как бы он ни переживал по поводу исполнения собственных решений»14.
Но существуют и другие подходы. В частности, И. А. Скворцов-Савель-
13 Материалы «круглого стола» на тему «Современное состояние российского законодательства и его систематизация». Тула, 1998.
14 Лазарев В. В. Учет решений Конституционного Суда Российской Федерации в законодательной деятельности // Проблемы исполнения федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ решений Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов РФ: матер. Всерос. совещания / под ред. М. А. Митю-кова, С. В. Кабышева, В. К. Бобровой и др. М., 2001. С. 98—100.
ев отмечает: «Для выработки рекомендаций по развитию института права законодательной инициативы применительно к судам Российской Федерации, наделенных этим правом Конституцией РФ, требуется разрешить принципиальный вопрос об объеме и пределах этого права, ограниченный конституционной формулой "вопросы ведения"»15. В юридической литературе высказываются предложения об уточнении законодательной компетенции Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ на уровне Регламента Государственной Думы16.
Граница между правотворческими и правоприменительными способами не всегда четко выражена. Так, в решении Конституционного Суда РФ может содержаться конституционно-правовое истолкование норм, определяющих порядок принятия нормативных актов, обязательное для участников соответствующего правотворческого процесса. Здесь исполнение решения Конституционного Суда РФ требует от обязанных субъектов осуществления нормативных предписаний, регламентирующих правотворческий процесс в соответствии с их конституционно-правовым смыслом, и, следовательно, изменения практики осуществления правотворческих действий17.
Основанием реализации законотворческой инициативы в связи с решениями Конституционного Суда, кроме вышеизложенного, мог бы
15 Скворцов-Савельев И. А. Суды Российской Федерации как субъекты права законодательной инициативы федерального уровня (вопросы теории и практики): дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2010. С. 149—150.
16 См.: Сивков А. Л. Процедуры реализации законодательных полномочий Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 10.
17 См.: Кокотов А. Н. Исполнение решений Конституционного Суда // Журнал российского права. 2013. № 5.
стать институт посланий Конституционного Суда (им не используется), через который можно было бы дать анализ действующего законодательства и показать пути его системного реформирования.
Судебная практика выявляет правовые пробелы и противоречия в действующем законодательстве. Реализация решений судов является действенным механизмом совершенствования законодательства.
В то же время имеющийся потенциал органов судебной власти в совершенствовании, формировании законодательства, оценке его состояния и эффективности применения является недостаточно востребованным. Наряду с общими направлениями деятельности и формами работы органов судебной власти существует специфика для судов различной юрисдикции, определяемая их конституционно-правовой природой.
На данном этапе правового развития России основными инструментами влияния на законодательство у судов являются судебная статистика, обзоры судебной практики, решения высших судебных инстанций. Эти инструменты в большей мере влияют на правоприменительную практику и в меньшей — на совершенствование законодательства. Право законодательной инициативы ввиду отсутствия четкого определения сферы правотворчества этих судов — «вопросов ведения» используется крайне ограниченно. В основном по инициативе судов совершенствуется процессуальное законодательство и законодательство по вопросам судоустройства.
Для выработки рекомендаций по развитию института права законодательной инициативы применительно к судам Российской Федерации, наделенных этим правом Конституцией РФ, требуется разрешить принципиальный вопрос об объеме и пределах этого права, ограниченного конституционной формулой «вопросы ведения». В юридической науке высказываются предложения об уточнении
законодательной компетенции Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ на уровне Регламента Государственной Думы18.
Учеными справедливо отмечается, что «понятийное определение объекта права судебной законодательной инициативы ("вопросы ведения судебных органов") является предельно абстрактным и неопределенным. Отсюда возникает и актуально существует проблема конкретизации объекта права законодательной инициативы. Без ее решения невозможна юридически правильная и бесспорная практическая реализация судебными органами предоставленного им права законодательной инициативы.
Объект права законодательной инициативы официально не конкретизирован. Нет и доктринального толкования этого понятия, по сути подготовительно определяющего реализуемость самого права судебной законодательной инициативы, начиная с его объекта. Обнаруживается и почти "нулевое положение дел" в вопросе о практической реализации высшими органами судебной власти их конституционного права законодательной инициативы»19.
Анализ состояния законодательной деятельности и реализации права законодательной инициативы показывает, что качество принимаемых законов могло бы быть значительно выше, если бы все этапы работы субъектов права законодательной инициативы регулировались на законодательном уровне. Весь комплекс вопросов, связанных с законопроектной и законодательной деятельностью, может быть разрешен путем принятия трех законов, описывающих статус Федерального Собрания, систему нормативных правовых актов в Российской Федерации и порядок принятия фе-
18 См.: Сивков А. Л. Указ. соч. С. 10.
19 Тузов Н. А. О праве судебной законодательной инициативы // Законодательство и экономика. 2005. № 3.
деральных конституционных законов и федеральных законов. Крайне важно разрабатывать указанные законы именно «в пакете», поскольку ранее предпринимавшиеся попытки их подготовки не были успешными именно ввиду невозможности корректного определения предметов каждого из указанных законов20.
Необходимо разработать механизм реализации права законодательной инициативы непосредственно судами с учетом прецедентов, которые содержатся в судебных решениях и могли бы войти в законодательство.
Статистика свидетельствует о значительном числе законов, принятых на основе рекомендаций Конституционного Суда РФ. Однако буквально выраженные в решениях Конституционного Суда рекомендации не охватывают всех случаев, когда позиции Суда нуждаются в законодательном воплощении.
Системной проблемой законодательной инициативы как института является разнонаправленность и коллизионность концептуальных подходов к построению как отдельных институтов законов, так и всей системы актов. Нормы того или иного законодательства должны рассматриваться как нормы, отражающие переплетение публичного и частного интересов, как нормы судебной практики, международно-правовые, политические, экономические и социальные рычаги управления.
Отсутствие единого подхода к проблемам совершенствования пра-
20 См.: Скворцов-Савельев И. А. Указ. соч. С. 149—150, 165.
вового регулирования, общей концепции и стратегии развития законодательства, четкого представления об этапах и основных направлениях государственной стратегии развития законодательства приводит к бессистемному обновлению норм в различных отраслях законодательства, неравномерности развития его отдельных институтов (некоторые институты законодательства развиваются активнее, чем другие), к дублированию.
Для решения этих проблем в качестве общесистемной меры необходимо принятие федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», что позволит преодолеть юридические коллизии между законом и иными нормативными правовыми актами, создаст прочную нормативную базу для процессов правотворчества и правоприменения, будет способствовать предотвращению нарушений законности в деятельности государственных органов, бизнес-структур и иных организаций, укреплению гарантий реализации прав и законных интересов граждан. А в качестве специальной меры представляется необходимым дополнить ст. 105 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания положением о том, что при внесении законопроекта в Государственную Думу субъектом (субъектами) права законодательной инициативы в обязательном перечне других документов должны быть представлены материалы, содержащие системный анализ и тенденции судебной практики по предмету регулирования рассматриваемого законопроекта.
Библиографический список
Bodenheimer E. Jurisprudence, the Philosophy and the Method of the Law. Cambridge, 1962. Абрамова А. И. Законотворчество в Российской Федерации: науч.-практ. и учеб. пособие / под ред. А. С. Пиголкина. М., 2000.
Ашхотов З. А. Конституционный Суд Российской Федерации как субъект права законодательной инициативы // Журнал российского права. 2011. № 8.
Венгеров А. В. О законодательной инициативе судебных органов // Правоведение. 1965. № 4.
Давид Р. Основные правовые системы современности. М., 1988.
Кокотов А. Н. Исполнение решений Конституционного Суда // Журнал российского права. 2013. № 5.
Котелевская И. Взаимодействие властей в законотворчестве: разногласия и поиски компромисса // Проблемы парламентского права России / под ред. Л. Иванова. М., 1996.
Лазарев В. В. Некоторые спорные вопросы теории и практики конституционного правосудия // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1997. № 3.
Лазарев В. В. Учет решений Конституционного Суда Российской Федерации в законодательной деятельности // Проблемы исполнения федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ решений Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов РФ: матер. Всерос. совещания / под ред. М. А. Митюкова, С. В. Кабышева, В. К. Бобровой и др. М., 2001.
Магомедов А. А. Роль судебной практики в повышении качества законотворческого процесса. URL: http://pravo-znanie.ru/teoriya-gosudarstva-i-prava/41.
Материалы «круглого стола» на тему «Современное состояние российского законодательства и его систематизация». Тула, 1998.
Омаров С. М. Право законодательной инициативы Конституционного Суда Российской Федерации // Российская юстиция. 2011. № 12.
Сивков А. Л. Процедуры реализации законодательных полномочий Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003.
Скворцов-Савельев И. А. Суды Российской Федерации как субъекты права законодательной инициативы федерального уровня (вопросы теории и практики): дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2010.
Судебная практика как источник права: сб. ст. / Б. Н. Топорнин, Э. Серверэн, К. Гюнтер и др. М., 2000.
Тузов Н. А. О праве судебной законодательной инициативы // Законодательство и экономика. 2005. № 3.
Тузов Н. А. Судебная законодательная инициатива: субъекты, основания, объект и проблемы // Российское правосудие. 2006. № 8.
Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации»: комментарий / под ред. Н. В. Витрука, Л. В. Лазарева, Б. С. Эбзеева. М., 1996.
