CC BY
262
ГОСУДАРСТВО И ПРАВО В СОВРЕМЕННОМ МИРЕ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ИСТОРИИ
Право законодательной инициативы высших судов и проблемы его реализации
ЛАЗАРЕВ Валерий Васильевич, заведующий отделом имплементации решений судебных органов в законодательство Российской Федерации Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор
107078, Россия, г. Москва, Большой Харитоньевский пер., 22/24 E-mail: Lazarev@izak.ru
ШУБЕРТ Татьяна Эдуардовна, ведущий научный сотрудник отдела имплементации решений судебных органов в законодательство Российской Федерации Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук
117218, Россия, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34 E-mail: Shtefania2014@gmail.com
Рассматривается роль судебной практики в законопроектной деятельности, анализируется проблема выявления правовых пробелов и противоречий в действующем законодательстве. Отмечается, что определение места и роли судебной практики в современном процессе законодательной инициативы является серьезной проблемой, от способов решения которой зависят тенденции его развития. Наиболее важная роль судебной практики в законотворческом процессе проявляется, когда законы содержат общие и неполные нормы или когда закон вообще отсутствует. По мнению авторов, право законодательной инициативы можно было бы определить как гарантированную государством равную для всех субъектов права законодательной инициативы возможность в установленном порядке беспрепятственно вносить в законодательный орган проекты законов, подлежащие обязательному рассмотрению на заседании законодательного органа. Подчеркивается необходимость уточнения термина «право законодательной инициативы Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации по вопросам их ведения», предлагается механизм учета судебной практики при рассмотрении законопроектов.
Ключевые слова: судебная практика, пробелы в законодательстве, право законодательной инициативы.
Power of the Supreme Court to Initiate Legislation and the Problems Connected with Its Implementation
V. V. LAZAREV, doctor of legal sciences, professor
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation 22/24, Bolshoy Kharitonievskiy lane, Moscow, Russia, 107078 E-mail: Lazarev@izak.ru
T. E. SHUBERT, candidate of legal sciences
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation 34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, Russia, 117218 E-mail: Shtefania2014@gmail.com
The article addresses the role of judicial practice in legislative activity and analyzes the problems of identifying legal gaps and contradictions in current legislation. The article highlights that determining the place and the role of judicial practice in modern legislation procedure is a serious problem the
solution to which will influence its development. The role of judicial practice in the process of law making rises when the laws hold general provisions or when the law itself is missing. According to the authors, the right of legal initiative could be determined as an ability to draft bills, which have to be examined by legislative organs, which is guaranteed by the government and is equal for all. The article stresses out the importance of specifying the terms "legal initiative of the Constitutional Court of the Russian Federation and of the Supreme Court of the Russian Federation of questions that are under their jurisdiction". The article deems it necessary to take into account the existing judicial practice when considering legal bills.
Keywords: judicial practice, legal gaps, the right of legislative initiative.
DOI: 10.12737/24844
Актуальность рассматриваемой темы обусловлена происходящими в настоящее время процессами, которые привели к необходимости обратиться к исследованию судебной практики как значимого фактора в процессе законодательной инициативы, к научному осмыслению вопросов, связанных с данной правовой категорией. Прежде всего это касается проблемы повышения эффективности правотворческой деятельности, а также ее результатов, которыми являются правовые нормы. Формируя норму права, законодатель должен отражать в ней наиболее значимые социальные связи, существующие в обществе, так как источником правовой нормы не может быть только воля законодателя.
Норма, оставаясь статичной, не способна эффективно регулировать общественные отношения. Общество — явление динамичное, с постоянно изменяющимися общественными реалиями и условиями, в которых должна действовать правовая норма, что приводит к необходимости ее изменения, дополнения или отмены.
Законодательная инициатива, связанная с решениями судов, — сложный социальный процесс, составная часть правовой действительности. В нем действуют различные факторы, одним из которых является судебная практика. На данном этапе развития общества обоснованно можно ставить вопрос о судебной практике как источнике формирования правовых норм.
На этом фоне теоретического осмысления требует и сама категория правообразования. До настоя-
щего времени однозначного подхода к пониманию данного правового явления отечественной юридической наукой не выработано. В свою очередь, объективное понимание современного процесса формирования права, которое складывается независимо от того, происходит ли он стихийно (например, при формирования обычая и последующего его признания государством), либо под воздействием моральных или религиозных норм, либо посредством постепенного накопления судебной практики, либо в ходе правотворческой деятельности специальных органов, сложно себе представить без учета социальных событий, происходящих в обществе.
Не только весь процесс законодательной инициативы, но и генезис отдельных юридических норм выходит за рамки деятельности законодателя, не сводится к государственной воле. Норма формируется в ходе эволюции общественных отношений под воздействием различных материальных факторов, к которым относится и судебная практика. В связи с этим норма может быть создана и в процессе деятельности судебных органов.
Таким образом, определение места и роли судебной практики в современном процессе законодательной инициативы является серьезной проблемой, от способов решения которой зависят тенденции его развития. Наиболее важная роль судебной практики в законотворческом процессе проявляется, когда законы содержат общие и неполные нормы или когда закон вообще отсутствует.
Закрепление права законодательной инициативы за судебными органами не является новым для российской правовой системы. Так, Верховному Суду СССР право законодательной инициативы было предоставлено в 1957 г. и закреплено в ст. 1 Положения о Верховном Суде СССР, утвержденного Законом СССР от 12 декабря 1957 г. Статья 9 указанного Положения устанавливала, что Пленум Верховного Суда СССР вправе входить в Президиум Верховного Совета СССР с представлениями по вопросам, подлежащим разрешению в законодательном порядке, а также по вопросам толкования законов. Пленумы Верховных судов союзных республик, в свою очередь, были вправе входить с представлениями по аналогичным вопросам в президиумы верховных советов союзных республик. В дальнейшем это право было закреплено за Верховным Судом СССР в ст. 113 Конституции СССР 1977 г. (позже — за Верховным Судом РСФСР в ст. 108 Конституции РСФСР 1978 г.).
Закон РСФСР от 8 июля 1981 г. «О судоустройстве РСФСР» (далее — Закон о судоустройстве) оставил право законодательной инициативы за Верховным Судом РСФСР и Верховными судами автономных республик. За органами конституционного контроля право законодательной инициативы было установлено Законом СССР от 23 декабря 1989 г. «О конституционном надзоре в СССР». Так, в ст. 23 этого Закона указано, что в соответствии с Конституцией СССР Комитету конституционного надзора СССР принадлежит право законодательной инициативы. При этом устанавливалось: если Комитет обнаруживает, что соблюдению положений Конституции СССР препятствует отсутствие соответствующего законодательного акта, а также в иных случаях, то он входит с представлением на Съезд народных депутатов СССР или в Верховный Совет СССР о необходимости подготовки и принятия такого акта.
Как видим, право законодательной инициативы не было ограничено какими-либо рамками. Кроме того, указанная статья закрепляла положение о том, что Комитет конституционного надзора СССР выходит лишь с предложением о необходимости принятия того или иного акта. Расширительный подход был сохранен и в дальнейшем. Статья 9 Закона РСФСР от 12 июля 1991 г. № 1599Л «О Конституционном Суде РСФСР» также не ограничивала право законодательной инициативы Конституционного Суда РСФСР, вместе с тем сохраняя дополнительное условие, при котором Суд обязан был воспользоваться принадлежащим ему правом законодательной инициативы. Это тот случай, когда соблюдению положений Конституции РСФСР препятствует отсутствие соответствующего закона, т. е. налицо пробел в законодательстве.
Историческим прототипом закрепления права законодательной инициативы за арбитражными судами может служить ст. 24 Закона СССР от 30 ноября 1979 г. «О государственном арбитраже в СССР», согласно которой органы государственного арбитража на основе изучения и обобщения практики применения законодательства при разрешении хозяйственных споров имели право разрабатывать и в установленном порядке вносить предложения по совершенствованию правового регулирования хозяйственной деятельности, а также деятельности государственного арбитража и арбитражей министерств, государственных комитетов и ведомств1.
1 См. постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 12 февраля 1987 г. № 190 «О дальнейшем совершенствовании деятельности органов государственного арбитража и повышении их роли в укреплении законности и договорной дисциплины в народном хозяйстве», которым органам го-
сударственного арбитража предписывалось улучшить разработку предложений, свя-
После создания в 1991 г. Высшего Арбитражного Суда СССР за ним также было закреплено право законодательной инициативы на Съезде народных депутатов СССР и в Верховном Совете СССР (ст. 8 Закона СССР от 17 мая 1991 г. № 2170-Е «О Высшем Арбитражном Суде СССР»). Аналогичным правом обладал также созданный в 1991 г. Высший Арбитражный Суд РСФСР (ст. 11 Закона РСФСР от 4 июля 1991 г. № 1543-1 «Об арбитражном суде»). Определение понятия «вопросы ведения судебных органов» представляет собой одну из наиболее острых проблем в данной области. Действующее законодательство не дает прямого ответа на то, какие вопросы находятся в ведении Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ применительно к реализации ими своего права законодательной инициативы.
Право законодательной инициативы — важный институт, характеризующий законодательный процесс в демократическом правовом государстве. Право, будучи единым по своим задачам, делится на отрасли в зависимости от предмета и метода правового регулирования. По мнению А. В. Мицкевича, подобное разделение является свидетельством многообразия общественной жизни и потребностей, обусловливающих формирование системы права2.
Право законодательной инициативы — многогранное право, отражающее связь общества, его структур с органами законодательной (представительной) власти, процесс и результат познания субъектом права законодательной инициативы объективной необходимости принятия определенного закона, содержания этого закона, начало внесения и движения
занных с совершенствованием правового регулирования хозяйственных отношений.
2 См.: Мицкевич А. В. Соотношение системы советского права с системой советского законодательства // Ученые записки ВНИИСЗ. 1967. Вып. 11. С. 14.
законопроекта в органе законодательной (представительной) власти3.
Право законодательной инициативы можно было бы определить как гарантированную государством равную для всех субъектов права законодательной инициативы возможность в установленном порядке беспрепятственно вносить в законодательный орган проекты законов, подлежащие обязательному рассмотрению на заседании законодательного органа.
Отличительными признаками процедуры законодательной инициативы являются ее обязательность, формальная определенность, т. е. нормативное урегулирование ее правил в официальных документах. В науке существует мнение о том, что деятельность представительных органов по рассмотрению и принятию законопроектов может быть признана процессуальной, так как она формальна, нормативно урегулирована, характер действий ее участников является обязательным и она не может быть никем изменена по своему усмотрению4.
С такой точкой зрения в определенной степени можно согласиться, ибо действия субъектов законотворчества в ходе принятия закона, совершаемые в форме реализации процессуальных прав и выполнения соответствующих обязанностей, различаются по характеру воздействия на процесс в целом. Фактически, разрабатывая и принимая закон, уполномоченные на то субъекты осуществляют правореализацию в совершенно особом формальном виде. Законодательная урегулированность и определенность этого процесса обеспечивают его упорядоченность, устойчивость, создают условия для
3 См.: Рамазанова Э. Т. Институт законодательной инициативы в правовой системе Российской Федерации: теория и практика реализации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.
4 См.: Пиголкин А. С. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1981. С. 337—338.
полноценной проработки материала и служат гарантией правового характера закона и позитивности последствий его воздействия на общественные отношения.
Процесс принятия законопроектов разбит на несколько этапов, которые должны соблюдаться в строгой последовательности, на каждом из которых определенные субъекты совершают определенные действия. Первым формальным действием, предпринимаемым в целях утверждения законопроекта, является его вынесение на рассмотрение в нижнюю палату парламента. Это вынесение и называется законодательной инициативой. Законодательная инициатива как стадия законодательного процесса имеет основной функцией приведение в действие парламентского механизма создания законов. Правом на такую инициативу традиционно обладает ограниченный круг участников законотворческого процесса. Такое ограничение имеет целью оптимизировать работу парламента, дав возможность возбуждать законодательный процесс только после тщательной проработки законопроектов органами и должностными лицами, которые способны объединить усилия всех остальных субъектов законотворческой деятельности и выступить выразителем воли не конкретных индивидов, но определенных социальных групп, слоев и общностей.
Право законодательной инициативы в соответствии со ст. 104 Конституции РФ принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации РФ, членам Совета Федерации РФ, депутатам Государственной Думы РФ, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду РФ и Верховному Суду РФ по вопросам их ведения.
«Суды в силу специфики своей деятельности должны контролировать действие применяемых зако-
нов, выявлять их недостатки, определять пути улучшения и на этой основе вносить предложения по совершенствованию законодательства»5. Вышеуказанные обладатели права законодательной инициативы (законодательные инициаторы) могут его реализовывать как индивидуально, так и коллективно. Совместная законодательная инициатива, т. е. вынесение законопроекта на обсуждение сразу несколькими субъектами законотворческой деятельности, предназначена для скоординированного и сбалансированного регулирования каких-либо общих проблем.
К основаниям реализации права законодательной инициативы можно отнести изменение общественных отношений, необходимость устранения пробелов и противоречий, наличие судебной практики, необходимость систематизации действующего законодательства.
Большинство разногласий в отечественной литературе по кругу субъектов права законодательной инициативы, установленных Конституцией РФ, вызывает наделение высших судебных органов правом законодательной инициативы. Как справедливо отмечает Т. В. Цгоев, в противоречие входят, с одной стороны, принцип разделения властей, с другой стороны, возможность улучшить качество законодательства путем возведения в закон результатов судебной практики6. Конституция РФ, закрепляя за высшими судебными органами право законодательной инициативы по предметам их ведения, не раскрыла, какие именно вопросы могут быть предметом правового регулирования законопроектов, вносимых судебными органами. Это приводит к тому, что фактически не существует ограничения по предметам законодательных инициатив высших судебных органов, что не могло не вызвать де-
5 Пиголкин А. С. Указ. соч. С. 349.
6 См.: Цгоев Т. В. Правотворческая инициатива. Владикавказ, 2008. С. 92—93.
батов в среде ученых-правоведов. Безусловно, судебная практика способна выявлять пробелы в действующем законодательстве и восполнять их, таким инструментом и является право законодательной инициативы высших судебных органов. Однако это касается только деятельности Верховного Суда РФ. Относительно Конституционного Суда РФ С. В. Бошно7 высказывает мнение, что право законодательной инициативы КС РФ находится в противоречии с его задачами как специфического органа государственной власти и его другими полномочиями.
Наделение же Конституционного Суда РФ общим правом законодательной инициативы может привести к ситуации, когда ему придется решать вопрос о конституционности закона, инициированного им самим8.
В литературе совершенно справедливо отмечается, что определение объекта права судебной законодательной инициативы (вопросы ведения судебных органов) является предельно абстрактным и неоднозначным. Отсюда возникает и проблема конкретизации объекта права судебной законодательной инициативы. Без ее решения невозможна практическая реализация судебными органами права законодательной инициативы9.
В научной литературе существуют разные подходы по вопросу необходимости предоставления права законодательной инициативы Конституционному Суду РФ. По данному вопросу высказываются различные мнения: от полного отрицания до предоставления права законодательной инициативы, но с указанием его пределов.
7 См.: Бошно С. В. Судебная власть об опубликовании нормативных правовых актов в связи с оценкой их действия и применения // Ваш налоговый адвокат. 2009. № 2.
8 См.: Цгоев Т. В. Указ. соч. С. 92—93.
9 См.: Тузов Н. А. О праве законодатель-
ной инициативы // Законодательство и эко-
номика. 2005. № 3.
Напомним, что Конституция РФ в ст. 104 содержит перечень субъектов права законодательной инициативы, в соответствии с которым данное право принадлежит помимо иных субъектов также Конституционному Суду РФ и Верховному Суду РФ. Однако в отличие от иных субъектов права законодательной инициативы высшим судебным органам Российской Федерации это право предоставлено только по вопросам их ведения.
Ранее Закон РСФСР «О Конституционном Суде РСФСР» 1991 г. в ст. 9 закреплял положение, согласно которому в случае, если Конституционный Суд обнаруживает, что соблюдению положений Конституции препятствует отсутствие соответствующего закона, он должен воспользоваться принадлежащим ему правом законодательной инициативы. Таким образом, право законодательной инициативы Конституционного Суда по ранее действующему законодательству не было ограничено предметом своего ведения.
В комментарии к Федеральному конституционному закону от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» Н. В. Витрук и Б. С. Эбзеев отмечают, что наделение Конституционного Суда РФ правом законодательной инициативы «в принципе не соответствует юридической природе органа конституционного контроля. В мировой практике чрезвычайно редко таким органам предоставляется подобное право»10.
Конституция РФ закрепила за высшими судами, в том числе Конституционным Судом РФ, право законодательной инициативы, носящее ограниченный характер, — по вопросам своего ведения. Таким образом, Конституция РФ разделила субъек-
10 Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации»: комментарий / под ред. Н. В. Ви-трука, Л. В. Лазарева, Б. С. Эбзеева. М., 1996. С. 45.
тов права законодательной инициативы на группы: с неограниченным правом законодательной инициативы, когда субъект свободен в выборе тематики своего законопроекта, и с ограниченным — по вопросам ведения. При этом Конституция РФ не раскрывает содержания понятия «по вопросам их ведения», что вызывает неоднозначные трактовки в теории конституционного права.
Авторы комментария к вышеупомянутому Федеральному конституционному закону Н. В. Витрук, Л. В. Лазарев, Б. С. Эбзеев считают, что Конституционный Суд РФ может выступать с законодательной инициативой по вопросам конституционной и законодательной регламентации полномочий и деятельности Суда, его взаимоотношений с другими органами.
И. Котелевская трактует понятие «по вопросам их ведения» достаточно расширительно11. Конституционный Суд РФ может осуществлять право законодательной инициативы путем внесения законопроектов по вопросам соблюдения прав человека, разграничения компетенции между различными федеральными органами государственной власти, а также между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Кроме того, Конституционный Суд РФ вправе вносить в Государственную Думу законопроекты об изменении действующего законодательства в связи с предполагаемым вступлением в силу международного договора.
Другие авторы полагают, что объект права судебной законодательной инициативы по своему содержанию имеет определенные пределы, ограничен кругом вопросов ведения судебных органов. Так, по мнению
11 См.: Котелевская И. Взаимодействие властей в законотворчестве: разногласия и поиски компромисса // Проблемы парламентского права России / под ред. Л. Иванова. М., 1996. С. 68—69.
Н. А. Тузова, «объектом (предметом) права судебной законодательной инициативы являются правоотношения, отнесенные к ведению высших и иных судебных органов, которые выражены в их компетенции, включающей в себя подведомственность и подсудность им дел и задачи соответствующих видов судопроизводства. При этом у каждого высшего и иного органа судебной власти имеется свой объект права законодательной инициативы, охватывающий отраслевые вопросы как материального, так и процессуального права, относящиеся к предмету ведения соответствующего суда»12.
Некоторые авторы считают, что понятие «по вопросам их ведения» следует толковать более узко. Например, Л. В. Лазарев отмечает, что предметом законодательной инициативы Конституционного Суда РФ являются вопросы регламентации полномочий деятельности Суда, его взаимоотношений с другими органами13. По мнению А. И. Абрамовой, «высшим судам право законодательной инициативы предоставлено только по вопросам их ведения». Однако у нее понятие «по вопросам их ведения» истолковано более широко: «Это означает, что суды в силу специфики своей деятельности должны контролировать действие применяемых законов, выявлять их недостатки, определять пути улучшения и на этой основе вносить предложения по совершенствованию законо-дательства»14.
12 Тузов Н. А. Судебная законодательная инициатива: субъекты, основания, объект и проблемы // Российское правосудие. 2006. № 8. С. 11.
13 См.: Лазарев Л. В. Некоторые спорные вопросы теории и практики конституционного правосудия // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1997. № 3. С. 20.
14 Абрамова А. И. Законотворчество в Российской Федерации: науч.-практ. и учеб. пособие / под ред. А. С. Пиголкина. М., 2000. С. 349.
Подобного подхода придерживался профессор Н. В. Витрук, который считал, что «Конституционный Суд Российской Федерации мог бы занять более активную позицию при формулировании резолютивных частей своих постановлений. Желательно, чтобы Конституционный Суд одновременно с вынесением решения о неконституционности правовой нормы в случае образования пробела вносил бы в Государственную Думу проект уточненной по содержанию новой правовой нормы закона, то есть реализовывал бы право законодательной инициативы по предмету своего ведения»15.
Таким образом, А. И. Абрамова и Н. В. Витрук трактуют понятие «по вопросам их ведения» широко и включают в него не только вопросы регламентации полномочий деятельности Суда и его взаимоотношений с другими органами, но и те случаи, когда Конституционный Суд обнаружит пробел в законодательстве, — в этом случае, по их мнению, он обязан выступить с законодательной инициативой.
Однако деятельность Конституционного Суда РФ, его практика не предполагают устранение пробелов в законе. Это прерогатива Федерального Собрания РФ, так как
15 Витрук Н. В. Материалы «круглого стола» на тему: Современное состояние российского законодательства и его систематизация. Тула, 1998.
именно этот орган наделен полномочиями издавать акт по заполнению обнаружившегося пробела. Решение Конституционного Суда РФ действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами. Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. Таким образом, Конституционный Суд уже своим решением отменяет неконституционные акты. Но было бы неприемлемо, чтобы Конституционный Суд входил в Государственную Думу со своим законопроектом, призванным преодолеть зафиксированную Судом неконституционность какого-то регулирования, тем более призванного восполнить пробел в законодательстве.
В то же время проблема учета практики высших судов РФ могла бы быть решена при подготовке законопроекта как обязательного условия его рассмотрения Государственной Думой. Например, практика и статистика Конституционного Суда и Верховного Суда наряду с концепцией и предметом правового регулирования могла бы входить самостоятельным разделом в текст пояснительной записки законопроекта.
Полагаем, существует необходимость толкования понятия «по вопросам их ведения» относительно права законодательной инициативы высших судебных органов Российской Федерации.
Библиографический список
Абрамова А. И. Законотворчество в Российской Федерации: науч.-практ. и учеб. пособие / под ред. А. С. Пиголкина. М., 2000.
Бошно С. В. Судебная власть об опубликовании нормативных правовых актов в связи с оценкой их действия и применения // Ваш налоговый адвокат. 2009. № 2.
Витрук Н. В. Материалы «круглого стола» на тему: Современное состояние российского законодательства и его систематизация. Тула, 1998.
Котелевская И. Взаимодействие властей в законотворчестве: разногласия и поиски компромисса // Проблемы парламентского права России / под ред. Л. Иванова. М., 1996.
Лазарев Л. В. Некоторые спорные вопросы теории и практики конституционного правосудия // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1997. № 3.
Мицкевич А. В. Соотношение системы советского права с системой советского законодательства // Ученые записки ВНИИСЗ. 1967. Вып. 11.
Пиголкин А. С. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1981.
