CC BY
87
5.7. ПРАВОВАЯ И ИНАЯ СПЕЦИАЛЬНАЯ ПОДГОТОВКА КАНДИДАТОВ В ДЕПУТАТЫ И ДЕПУТАТОВ: ОПЫТ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Тюренкова О.Л., соискатель
Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Московский государственный открытый университет»
Перейти на Главное МЕНЮ
Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Аннотация
В настоящей статье делается попытка анализа возможностей повышения уровня знаний парламентариев, выделяется значимость субъектного состава нормотворчества для достижения профессионализма правотворческого результата.
Ключевые слова: подготовка кандидатов в депутаты и депутатов, парламентарии
В отличие от профессионализма государственных служащих, т.е. лиц, работающих по найму в государственных органах и занимающих в них государственные должности, предполагающие наличие образования в соответствующей сфере, специальная подготовка депутатов к парламентской деятельности не связывается с получением определенного образования. Причина этого вытекает из самой природы органов народного представительства. Современный парламент имеет сложную организационную систему, особую внутреннюю структуру и ряд функций. Многофункциональность парламента, под которую трудно подвести образовательную базу, является объективно тормозящим фактором на пути формирования профессионализма его членов.
Фактором, тормозящим введение профессионального обучения депутатов, является также ограниченный сроком легислатуры период времени для овладения необходимыми знаниями и навыками в сфере парламентской деятельности.
Каковы же возможные формы обучения депутатской деятельности, в том числе законотворчеству?
Профессор Р. Ф. Васильев полагает, что идеальным вариантом была бы система профессиональной подготовки кандидатов в парламентарии, например Школа парламентской деятельности, где изучались бы основы юриспруденции, диалектической логики, парламентской этики. Факт окончания такой школы давал бы преимущества в избирательной кампании и способствовал бы росту профессионализма депутатского корпуса. Но эта тео-
ретически привлекательная идея на практике вряд ли может быть реализована.1 Обучение всех зарегистрированных кандидатов, включая тех, кто входит в списки от партий и общественных объединений, за государственный счет невозможно ввиду их многочисленности. Так, в РФ на выборах в Государственную Думу в 1999г. на день завершения к моменту регистрации насчитывалось 5824 кандидата. В Думу же избирается 450 депутатов. А введение обязательного обучения за плату станет имущественным цензом на пути к депутатскому мандату.
Обучение кандидатов в депутаты и депутатов в России проводится и сегодня. Например, Российский Центр избирательных технологий (РЦИТ) при Центральной избирательной комиссии РФ по своей инициативе организует для желающих бесплатные одно-двух дневные семинары. Их проводят члены научно-экспертного совета. Обучение включает деловые игры, «круглые столы», дискуссии, способствующие оттачиванию политического языка и политических аргументов, навыков общения с аудиторией. К сожалению, о серьезном уровне подготовки на подобных занятиях говорить не приходится. Более того, они не способны даже выполнить функцию «ликбеза» для кандидатов.
Наилучшим вариантом для быстрого и компетентного подключения вновь избранных в парламент лиц к законотворчеству и обеспечению иных функций парламента была бы, как считает Васильев, отработанная, эффективная и рациональная система их обучения азам парламентской деятельности. Чем быстрее в рамках парламентского цикла парламентарии достигают требуемого уровня квалификации, тем эффективнее и плодотворнее оказывается их деятельность, тем больше, в конечном итоге, выигрывает общество в целом. Краткосрочные курсы обучения основам депутатской деятельности, длящиеся по несколько дней или недель, как показала многолетняя советская практика, большой пользы принести не могут.
Существует практика, например, в Российской Академии Государственной Службы при Президенте РФ, ускоренного (двух-трехгодичного) обучения членов парламента на базе юридических вузов. Поскольку парламент - орган законодательной власти, овладение необходимым минимумом юридических знаний, в частности, знанием законотворческой деятельности, по его мнению, крайне важно для каждого парламентария. Представительный характер парламента обусловливает тот факт, что большинство избираемых депутатов не имеет специальных знаний для занятия правотворчеством.
Бесспорно, пользу приносят семинары и лекции, проводимые ведущими специалистами. На-
1 Васильев Р. Ф. Законодательный процесс. Научнопрактическое пособие, М., 2000 г.
Тюренкова О.Л.
ПОДГОТОВКА КАНДИДАТОВ В ДЕПУТАТЫ И ДЕПУТАТОВ
пример, цикл семинаров по образовательной программе «Процедура подготовки и принятия правовых актов области как субъекта Российской Федерации», проведенный для депутатов законодательного собрания области.
В США, например, существует исследовательская служба Конгресса США, которая проводит инструктажи, приспособленные к конкретным информационным нуждам конгрессменов. Инструктажи назначаются по их просьбе на время, удобное для них, и могут проводиться либо в ее помещениях, либо в канцелярии конгрессмена. Исследовательская Служба проводит также семинары для конгрессменов по темам, представляющим интерес для законотворческой деятельности. Старшие сотрудники Службы и приглашаемые специалисты национального уровня ведут эти обсуждения. Кроме того, признанные американские эксперты ведут семинары за завтраком, обедом или ужином для конгрессменов по тематике, имеющей в Конгрессе приоритет в законотворческом аспекте.
Однако значительно повысить уровень профессиональных знаний депутатского корпуса способна лишь, как полагает Васильев, организация целостной системы обучения, состоящей из нескольких стадий. Первая стадия должна включать общий курс для впервые избранных в парламент депутатов и состоять из предметов, абсолютно необходимым всем им. Сюда относятся такие области знаний, как конституционное право (с особым акцентом на парламентское право, включая основы законодательного процесса), основы экономики, политики. Особое внимание должно быть уделено необходимому для всех депутатов, с точки зрения совершенствования законодательного процесса, освоению процедур подготовки и принятия правовых актов, методике подготовки и оформления проектов законов и иных нормативных актов, составлению ежегодных и перспективных программ законотворчества, планированию законов, разъяснению и толкованию актов и их норм. Серьезное внимание, по мнению профессора, следует уделить и таким вопросам, как определение предмета законодательного регулирования, виды законов, разработка концепции закона, способы изложения норм, юридическая техника, язык закона. Депутаты должны знать критерии «приоритетности» законов, хорошо ориентироваться в процессе формирования системы законодательства, в том числе в вопросах согласованности и преодоления противоречий федеральных законов и законов субъектов Федерации, способах их реализации; изучить нормативно-правовые системы федерации и ее субъектов, типологию правовых актов, знать проблемы формирования и развития отдельных отраслей законодательства. Полезным представляется также ознакомление с опытом развития законодательства в других странах.
В рамках данной ступени обучения парламентарии могли бы получать и познания в области депутатской этики, парламентской культуры, ораторского искусства.
Причем прохождение общего курса с фиксированным в нормативно-правовом акте набором дисциплин должно, на взгляд Р.Ф. Васильева, стать обязательным для каждого, впервые избранного парламентария. Для того, чтобы оно не прошло впустую, а принесло ощутимую отдачу в течение легислатуры, его организация должна приходится на первое полугодие парламентского цикла. При этом целесообразно было бы установить проверку усвоенности материала в виде комплексного зачета. Регламентация такого зачета должна найти отражение в Законе о статусе депутатов. Это будет являться определенной гарантией обладания парламентариями тем минимумом знаний, без которого невозможна полноценная законотворческая деятельность.
Если в дальнейшем депутат будет вновь избран в парламент, ему не придется повторно проходить подобный курс.
Возможен и вариант, когда депутат не изъявит, в силу каких-либо причин, например, недостатка времени или уже имеющегося более глубокого владения тематикой, желания посещать курс обучения. Тогда ему должна быть предоставлена возможность сдать зачет экстерном.
Конечно, для внедрения системы обучения парламентариев должны быть разработаны соответствующие методические указания, программы, специальные учебные пособия, предназначенные именно для депутатского корпуса. Специальная литература для депутатов издается и сейчас, причем в немалом количестве. Основными пособиями депутаты обеспечиваются через центральную палату. Но при отсутствии систематизированно поставленного обучения с контролем за результатами усвоения материала не удается добиться достижения заметного прогресса в овладении депутатами основами парламентской деятельности.
Вышеперечисленная схема обучения депутатов могла бы вводиться по мере необходимости, с учетом специализации депутатов и имеющихся пробелов в их знаниях.
Однако возможно ли учиться без ущерба для исполнения депутатских обязанностей, тем более достаточно основательно? Если депутат учится за собственные деньги и в личное время, этот вопрос не возникает. Но стоит ли тратить на обучение государственные средства, тем более что неизвестно, будут ли переизбраны обученные депутаты? Если во главу угла поставить пользу, которую общество получить от повышения депутатского профессионализма, то все сомнения в необходимости депутатского образования отпадут. Такая польза намного превысит средства, затраченные на депутатское обучение. Ведь нижние палаты избираются
в среднем на четырех-пятилетний срок, очень редко на два года (США). В некоторых странах срок легислатуры достигает девяти лет (Аргентина). Верхние палаты часто избираются на еще более продолжительный срок: в США члены сената - на шесть лет; во Франции члены сената - на девять лет; в Японии советники - на шесть лет. Если в первые полгода или даже год легислатуры часть депутатского времени (частично - рабочего, частично - свободного) отдать для обучения, то в последующем это время, бесспорно, окупится более компетентными и качественными законами.
Не будет ли противоречить принципу свободного мандата требование об обязательной сдаче депутатами зачета? Ответ на этот вопрос, думается, будет отрицательным. Свобода парламентского мандата означает, прежде всего, свободу представительства интересов. Данное требование на эту область никоим образом не посягает, а лишь способствует эффективности работы парламента.
Профессор Васильев предлагает ввести правовые последствие несдачи или уклонения от сдачи зачета для конкретного парламентария в качестве санкции, закрепленной в Законе о статусе, которая может носить характер как достаточно мягкий, например, лишение парламентского вознаграждения за каждый день с момента истечения установленного срока для сдачи зачета до момента его фактической сдачи, так и жесткий, а именно, лишение парламентского мандата по причине профессиональной непригодности.
Особую подготовку должны проходить должностные лица парламента, в том числе Председатель палаты, руководители комитетов и фракций. Примером здесь может служить система переподготовки лиц, назначенных на руководящую должность впервые (раз в три года).
Большую роль в повышении профессионализма депутатов играет опыт законотворчества и приобретенные навыки.
Депутаты приобретают опыт депутатской деятельности двумя путями: исполняя ее на постоянной основе как единственный (основной) вид трудовой деятельности или на непостоянной основе, совмещая ее с иным родом занятий. Значение полученного опыта для становления депутатского профессионализма неодинаково.
Конституционное закрепление депутатской деятельности на постоянной профессиональной основе предполагает достаточную компетентность парламентариев в области законотворчества, рассмотрение депутатов как профессионалов. Подобный подход существует во многих странах. В большинстве из них депутаты осуществляют свою деятельность на постоянной основе, получая за нее жалованье из государственной казны.
Российский законодатель пошел по пути максимализации запретов на совместимость депутатской деятельности с другой оплачиваемой дея-
тельностью. Допустима только научная, преподавательская или иная творческая деятельность. Проблема заключается в том, что парламент при этом не получает талантливых депутатов, имеющих силы и способности заниматься парламентской деятельностью, но не желающих порывать на время осуществления депутатских полномочий с основным родом занятий.
Правотворческой деятельности крайне важен ее субъектный состав для достижения профессионализма правотворческого результата, предполагающего наступление благоприятных и прогнозируемых последствий. Таким образом, при рассмотрении профессионализма законотворчества с субъективной стороны и урегулировании ее установится профессионализм в объективном смысле, как свойство законодательного процесса, отражающее согласованность и отлаженность законодательных процедур и стадий, и обеспечивающее полноту рассмотрения законопроектов.
