CC BY
196
УДК 342.534(47):340.132.2:57
Д. В. Пажетных
Конституционно-правовой статус депутатов парламента России: вопросы ограничений и запретов
В статье анализируются ограничения и запреты для депутатов Федерального собрания России. Соблюдение условий осуществления парламентариями своих полномочий является важным принципом современной демократии. Излагаются отдельные положения об институте несовместимости из конституционного законодательства некоторых зарубежных государств. Анализируются вопросы эффективности установленных запретов, их конституционная практика, проблемы несовершенства отдельных норм права. Отстаивается мысль о необходимости ограждения парламентариев от влияния экономических групп и интересов.
In article are analyzed restrictions and bans for deputies of Federal Assembly of Russia. Observance of conditions of implementation by parliamentarians of their powers is the important principle of modern democracy. Separate regulations on institute of incompatibility from the constitutional legislation of some foreign states are provided. Questions of efficiency of the established bans, their constitutional practice, problems of imperfection of separate rules of law are analyzed. The thought of need of a protection of parliamentarians from influence of economic groups and interests is defended.
Ключевые слова: парламент, депутат, несовместимость, мандат, лоббирование, конфликт интересов, злоупотребление статусом, конституционный строй, законность.
Key words: Parliament, deputy, incompatibility, mandate, lobbying, conflict of interest, abuse status, constitutional order, rule of law.
Выполнение современным федеральным парламентарием законотворческих и иных функций строится на постоянной профессиональной основе. В связи с этим существуют ограничения и запреты, подкрепленные соответствующим индемнитетом (лат. indemnitas - безущербный) - вознаграждением, компенсацией расходов на проезд, содержание помощников и иного вспомогательного аппарата, использование транспорта, средств свя-
© Пажетных Д. В., 2014
зи и пр. Принцип профессионализма является целевым и означает, что депутатские обязанности осуществляются в качестве основной работы и несовместимы с какой-либо иной постоянной оплачиваемой деятельностью, за исключением творческой. Этим достигается эффективность и надлежащее качество исполнения законотворцами своих основных обязанностей в сфере представительства и законотворчества.
Парламентские ограничения и запреты призваны оградить депутатов от интересов коммерческих, предпринимательских и иных структур, лоббирования, извлечения прибыли, использования широкого спектра средств и ресурсов вне деятельности парламентария. В литературе и законодательстве ряда зарубежных стран они именуются термином «несовместимость»1, позитивно характеризуют современный парламентаризм. Установленные цензы производны от известного принципа разделения властей и содержатся в Основных нормах и законодательстве большинства стран мира (ст. 65 Конституции Италии, ст. 67 Конституции Испании, ст. 49 Конституции Бельгии, ст. 48 Конституции Японии, ст. 101-102 Конституции Индии, Акт о Парламенте Канады, Избирательный кодекс Франции и пр.)2.
Например, согласно разд. 6 ст. I Конституции США ни один сенатор, ни его представитель в течение срока, на который они избраны, не могут быть назначены на какую-либо гражданскую должность, учрежденную Соединенными Штатами, если она создана либо содержание по ней увеличено в это же время, и ни одно лицо, состоящее в должности, учрежденной Соединенными Штатами, не может быть членом любой из палат, пока пребывает в этой должности. Рядом законодательных актов действие этого принципа распространено на корпорации, находящиеся в собственности Федерации либо под контролем федеральных властей3.
Нормами Конституции Аргентины предусмотрено, что члены Конгресса не могут принимать от исполнительной власти должности и поручения без предварительного согласия соответствующей палаты. Исключение
1 См., например, Парламентское право России: моногр. / А.И. Абрамова,
B.А. Витушкин, Н.А. Власенко и др.; под ред. Т.Я. Хабриевой. М.: Изд. Гос. Думы, 2013.
C. 146-147; Королева-Борсоди Н.В. Несовместимость депутатского мандата в национальных парламентах стран СНГ // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 12. С. 35-40.
2 См.: Чиркин В.Е. Законодательная власть. М.: Норма, 2010. С. 205; Енгибарян Р.В. Конституционное развитие в современном мире. Основные тенденции. М.: Норма, 2010. С. 371; др.
3 См.: ЛафитскийВ.И. Конституционный строй США. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Статут, 2011. С. 249.
составляет присвоение чинов, воинских и иных званий (ст. 72)4.
Наиболее подробно несовместимость закреплена в ст. 54-56 Конституции Бразилии. С момента получения мандата парламентарии не могут заключать или продолжать оставаться связанными контрактами с юридическими лицами публичного права, автономными учреждениями государства, публичными предприятиями, обществами со смешанным капиталом или предприятиями - концессионерами публичных служб, за исключением случаев, когда соглашение основывается на неизменяемых условиях; принимать или исполнять работу на оплачиваемых постах, занимать должности или осуществлять функции в перечисленных учреждениях. С момента вступления в должность они не могут быть собственниками, обладателями контрольных функций, директорами предприятий, которые пользуются преимуществами от соглашения с юридическим лицом публичного права, или выполнять в таких предприятиях какие-либо оплачиваемые функции; выступать в суде по делам, в которых заинтересовано какое-либо из указанных учреждений; обладать более чем одним выборным публичным постом или мандатом. Кроме того, мандат несовместим в случае злоупотребления преимуществами, предоставляемыми членам Национального конгресса, или получения неуместных преимуществ5.
Требование о несовместимости статуса парламентария относится к занятию депутатом любой должности на государственной и муниципальной службе. Это связано с тем, что служба построена по принципу субординации, в своей деятельности депутат объективно не подчинен какому-либо государственному органу или его должностному лицу. В Решении Конституционного суда Украины от 4 июля 2004 г. признано соответствующим Основному закону Украины положение Закона Республики «О статусе народного депутата Украины», согласно которому депутат не имеет права быть членов Кабинета Министров Республики, руководителем центрального органа исполнительной власти .
См.: Аргентинская Республика: конституционный строй, права человека, выборы; пер. с исп. / ред.-сост. Н.М. Миронов. М.: ЛЕНАНД, 2007. С. 25.
5 См.: Конституции зарубежных государств / сост. сб. В.В. Маклаков. 6-е изд., пере-раб. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2009. С. 452-454.
6 См.: Шаповал В.Н. Сравнительное конституционное право. К.: ИД «Княгиня Ольга», 2007. С. 294-297.
В палате общин Британского парламента с 1975 г. установлена обязательная регистрация интересов депутатов об иных материальных выго-
7
дах, которые могут повлиять на принятие ими решений в парламенте .
В отдельных странах вопросы запретов проработаны довольно детально. Так, в США в 1989 г. принят Закон об этической реформе. Его нормы запрещают бывшим членам Конгресса и лицам, занимающим в нем выборные должности, пытаться влиять на любое должностное лицо Конгресса или палаты, в которой бывший член Конгресса состоял (в течение 1 года после завершения своего выборного срока) (разд. I). Парламентариям запрещено просить или принимать какие-либо ценности от лиц, на чьи интересы существенно влияет исполнение или неисполнение официальных обязанностей должностного лица, а также в обмен на оказываемое на него влияние при принятии какого-либо официального акта (разд. III). Личные подарки, которые депутаты палаты представителей вправе принять в течение календарного года, ограничены 75 долл. США (разд. УШ). Сенаторам, их супругам, иждивенцам запрещено принимать подарки на общую сумму свыше 100 долл. США в год от любого физического или юридического лица (в том числе иностранного), имеющего прямую заинтересованность в законопроекте, рассматриваемом в Конгрессе; 300 долл. США - в год от физического или юридического лица, если только в исключительном случае Специальный комитет по этике не предоставил право в виде изъятия из этой нормы Закона (разд. IX). Все эти нормы распространяются также на сотрудников аппарата Конгресса8.
Проведенный обзор основных норм отдельных зарубежных стран показывает, что несовместимость является устоявшимся конституционно-правовым институтом и обычно отнесена к должностям, имеющим по существу политико-правовой характер.
В период советского государственного строительства принцип несовместимости в основных нормах не поддерживался. Напротив, депутаты осуществляли свои полномочия, не порывая с производственной или служебной деятельностью. Однако на время сессий Совета, а также для осуществления депутатских полномочий в других случаях, предусмотренных законом, депутат освобождался от выполнения производственных или служебных обязанностей с сохранением среднего заработка по месту по-
7 Крылова Н.С. Британский парламентаризм // Очерки парламентского права. Зарубежный опыт / под ред. Б.Н. Топорнина. М., 1993. С. 12; др.
8 См.: URL:http://www.mles.senate.gov/puЫic/indexxfm?p=RulesOfSenateHome (дата обр.: 25.01.2014).
стоянной работы, возмещением расходов, связанных с депутатской дея-
9
тельностью .
В переходный период (1993-1995) некоторые депутаты первого созыва являлись одновременно членами Правительства РФ, а депутаты Совета Федерации осуществляли свои функции на непостоянной основе. По свидетельству участников подготовки действующей Конституции РФ такие положения были внесены дополнительно, после завершения работы конституционного совещания. По окончании переходного периода Основной закон решительно отверг практику «нескольких мандатов» для депутатов Государственной Думы, тогда как в Совете Федерации, напротив, до 2000 г. заседали главы законодательных и исполнительных органов субъектов Федерации10.
Конституция Российской Федерации 1993 г. впервые закрепила на федеральном уровне парламентскую несовместимость (ст. 97): одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы, не может иметь мандат депутата иного представительного органа государственной власти и местного самоуправления. Кроме того, депутаты нижней палаты работают на профессиональной постоянной основе, не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой.
Как видно, для членов верхней палаты парламента Основной закон устанавливает иной, более узкий список запретов. Однако довольно широкий перечень рассматриваемых ограничений и запретов содержится в Федеральном законе от 8 мая 1994 г. № З-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (далее - Закон № 3-ФЗ). Всего данный Закон содержит 10 комплексов (видов) рассматриваемых цензов, обусловленных спецификой статуса парламентария.
При этом положениями Основной нормы, Закона № З-ФЗ предусмотрено одно исключение: право совмещения депутатского мандата с преподавательской, научной и иной творческой деятельностью (при ис-
9 См.: Ст. 104 Конституции (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик, принятой Верховным Советом СССР 7 октября 1977 года // Свод законов СССР. 1990. Т. 3. С. 14.
10 См.: Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В.В. Лазарева. 4-е изд., доп. и перераб. М.: Юрайт, 2009. С. 621-623; Конституционное совещание: стенограммы, материалы, документы / под ред. С.А. Филатова, В.С. Черномырдина, С.М. Шахрая. М.: Юрид. лит., 1996. Т. 20. С. 66.
128
ключении ее финансирования из средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором или российским законодательством).
Выборное федеральное законодательство предоставляет лицу, избранному в Федеральное собрание право выбора: получить мандат либо заниматься иной деятельностью, не совместимой со статусом парламентария.
Так, зарегистрированный кандидат, избранный депутатом Государственной думы, обязан в пятидневный срок со дня получения извещения представить в избирательную комиссию копию приказа (иного документа) об освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом депутата нижней палаты, либо копию документа, удостоверяющего, что им в трехдневный срок со дня получения извещения было подано заявление об освобождении от таких обязанностей. В противном случае его мандат считается вакантным и передается Центральной избирательной комиссией Российской Федерации другому зарегистрированному кандидату из того же федерального списка кандидатов в порядке, предусмотренном федеральным законом. При этом такой мандат не может быть передан зарегистрированному кандидату, избранному депутатом Государственной думы, который также не выполнил указанное требование11.
Кандидат для наделения полномочиями члена Совета Федерации обязан представить соответственно в законодательный орган государственной власти субъекта РФ или высшему должностному лицу субъекта РФ заявление с обязательством в случае наделения полномочиями члена Совета Федерации прекратить деятельность, несовместимую с будущим статусом. Член Совета Федерации в трехдневный срок со дня наделения его полномочиями направляет в Совет Федерации и орган государственной власти субъекта Федерации, принявший указанное решение, копии заявления об освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом члена верхней палаты парламента12. Вместе с тем последствия игнорирования указанного механизма законодателем не урегулированы. В связи с этим каждая палата парламента обязана в кротчайший срок проверить отсутствие условий, препятствующих обладанию парламентским мандатом.
11 См.: Ст. 92 Федерального закона от 22 февраля 2014 года № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Рос. газета. 2014. 26 февр.
12 См.: Ст. 5, 7 Федерального закона от 3 декабря 2012 года № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2012. № 50 (ч. IV). Ст. 6952; 2013. № 14. Ст. 1638; № 19. Ст. 2329; № 27. Ст. 3439.
129
Генезис развития института несовместимости показывает, что с усложнением общественно-политических, социально-экономических и других отношений, повышением требовательности к парламентариям, возрастанием их роли в разделении властей в период с 2007 по 2013 г. в законодательстве о статусе федеральных парламентариев введены дополнительные либо скорректированы существовавшие условия ограничений и запретов.
Следует присоединиться к мнению профессора Н.И. Матузова о том, что «у многих сложилось убеждение, что достаточно принять хорошие, мудрые законы, как все сложнейшие и острейшие проблемы общества будут решены... Уповать только на «скоростное» правотворчество - значит питать юридические иллюзии.»13. Поэтому лишь совокупное действие политических, социальных, экономических, культурных, организационных мер, воплощенных в законах смогут дать желаемый эффект.
В данном случае необходимо вести речь об эффективности и прямом действии в системе действующего правового регулирования ограничений и запретов. Рассуждая о путях повышения эффективности конституционных норм, А.В. Семёнов отмечает, что практика реализации основных принципов разделения властей и разграничения предметов ведения и полномочий свидетельствует о сложностях правоприменения. Эффективность норм предполагает высокую степень оперативности функционирующих систем и достижение ими положительного эффекта. Сами по себе правовые нормы не имеют ценности в отрыве от целей, способов их достижения, содержания и результата работы по применению права14.
В подтверждение данных утверждений профессор А.И. Лукьянов верно замечает, что предпринимателю или крупному олигарху вовсе не обязательно самому быть депутатом парламента. Гораздо удобнее иметь в представительном органе депутатов, чиновников, лоббирующих интересы его фирм или корпораций, проводить свои интересы, оставаясь в тени15.
Лишь в последнее время, с введением в ч. 2 ст. 6 Закона № 3-ФЗ подпункта «к», связанного с запретом парламентариям открывать и иметь счета, хранить денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами России, владеть и пользоваться иностранны-
13 Цит. по: Матузов Н.И. Правовой идеализм как специфическая форма деформации общественного сознания // Вестн. Саратовск. гос. юрид. акад. 2013. № 4. С. 23.
14 См.: Семёнов А.В. Проблема эффективности норм конституционного права // Вестн. Саратовск. гос. юрид. акад. 2013. № 4. С. 187-188.
15 См.: Лукьянов А.И. Парламентаризм в России (вопросы истории, теории и практики): курс лекций. М.: Норма, 2010. С. 212-213.
130
ми финансовыми инструментами можно констатировать, что рассматриваемые запреты действуют на практике для всех без исключения. Так, в 2013 г. сложили с себя полномочия представителей регионов в Совете Федерации Н.М. Ольшанский, В.Б. Малкин, А.Ю. Молчанов, А.Г. Гурьев и др. Указанные лица по версии авторитетного журнала «Forbes» входят в рейтинг 200 богатейших бизнесменов России16.
Несомненно, что парламентарии должны быть ограждены от влияния разнообразных экономических групп и интересов. Профессор В.Т. Кабышев правомерно отмечает, что политические партии превратились в придаток государственного аппарата, либо в корпоративные кланы, цели которых не всегда совпадают с интересами широких слоев населения. Конституционные основы могут нарушаться, ограничиваться, деволюцио-нироваться при самой демократической конституции или находиться в зачаточном состоянии. Правовые нормы федерального уровня устанавливают рамки, границы дозволенного, определяют конституционность действий всех участников властеотношений как органов публичной власти, так и других субъектов конституционно-политического процесса, закрепляют формы реализации институтов демократии. Народ должен стать основным субъектом конституционных политических отношений, контролируя в действительности все институты власти17.
Установленные законодателем ограничения и запреты достаточно гармонично вписываются в современную концепцию демократической правовой государственности, поскольку никто не должен стоять над законом. Государственные органы, их должностные лица связаны правом и конституционным строем, действуют на принципах законности. Соблюдать нормы законов - конституционная обязанность каждого18. Выявляющиеся факты их нарушений следует тщательно проверять и предавать общественной гласности.
Инициативность закрепления указанных цензов в статусном Законе осуществлялась по принципу постфактум (лат. post factum - после сделанного), а не на перспективу. Анализ практики внесения изменений в ст. 6 Закона № З-ФЗ показывает, что в двух случаях субъектом права законода-
См.: URL:http://www.forbes.ru/news/239845-miИiarder-andrei-gurev-sdal-mandat-senatora (дата обр.: 17.01.2014).
17 См.: Кабышев В.Т. С Конституцией по жизни // Избр. науч. тр. М.: Формула права, 2013. С. 236, 237, 299-300.
18 См.: Колесников Е.В. Становление демократического правового государства в Российской Федерации и принцип верховенства закона // Вестн. Саратовск. гос. юрид. акад. 2013. № 4. С. 92-93.
тельной инициативы выступало Правительство РФ, в первом - Президент РФ и только в 2-х - депутаты Государственной думы. Однако содержащиеся в указанной статье Закона формулировки запретов и ограничений далеки от юридической техники, неоднозначны. По этим и иным причинам в российской практике имеются единичные случаи выявления фактов несоблюдения установленных ограничений и запретов либо они умалчиваются.
Например, формально депутату не запрещено приобретать акции организаций различной формы собственности, получать по ним дивиденды, так как право собственности гарантируется Основным законом, в данном случае не ограничивается. Однако принадлежащие ему ценные бумаги, доли участия в уставных капиталах организаций он обязан передать в доверительное управление в случае, если владение ими может привести к конфликту интересов. Законодатель не раскрывает формулировку «конфликт интересов». Вопрос, соответствует ли она дефиниции, содержащейся в ст. 10 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»19, в которой идет речь о конфликте интересов на государственной и муниципальной службе, остается открытым.
В связи с этим профессор Е.А. Лукьянова обоснованно рассуждает о том, что если формально допустить, что вхождение депутата «в состав органа управления хозяйствующего общества или иной коммерческой организации» несовместимо с мандатом, то надо немедленно распускать Думу и назначать новые выборы, поскольку любой владелец хотя бы одной акции (доли) в соответствии с положениями Гражданского кодекса автоматическим является участником высшего органа управления коммерческой организации. Из материалов деклараций парламентариев следует, что таких большинство20.
Конституционный суд РФ в решении по известному делу 2013 г. в связи с запросом группы депутатов Государственной думы справедливо подчеркнул, что в современных условиях рассматриваемый запрет приобретает особую актуальность в связи с острой необходимостью предотвратить сращивание политической власти и бизнеса как питательную почву для коррупции и других злоупотреблений депутатскими полномочиями, подрывающих принципы юридического равенства и верховенства права и в конечном счете представляющих угрозу конституционному строю Рос-
19 См.: СЗРФ. 2008. № 52 (ч. I). Ст. 6228.
20 См.: Лукьянова Е.А. Депутатские риски (некоторые вопросы современной трансформации статуса депутата парламента) // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 9. С. 35-38.
сии в целом. Вводя законом ограничения того или иного права в соответствии с конституционно одобряемыми целями, государство должно использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные этими целями меры (средства)21.
Таким образом, условия осуществления парламентариями своих полномочий, статусные ограничения и запреты нуждаются в совершенствовании. Законодателю необходимо конкретнее определить случаи возникновения конфликта интересов, урегулировать вопросы получения парламентариями пожертвований, подарков от частных лиц и организаций, решить вопросы участия парламентариев в адвокатской, экспертной деятельности, модернизировать имеющиеся в ст. 6 Закона № 3-ФЗ неоднозначные формулировки. По каждому факту нарушений запретов целесообразно проводить проверки, результаты которых обнародовать.
21 См.: Постановление Конституционного суда РФ от 27 дек. 2012 г. № 34-П по делу о проверке конституционности положений п. «в» ч. 1 и ч. 5 ст. 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы // Вестн. Конституционного суда РФ. 2013. № 3.
133
