CC BY
181
2. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО; КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУДЕБНЫЙ ПРОЦЕСС; МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.02)
2.1. ПРОБЛЕМЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
ПАРЛАМЕНТАРИЕВ
Любушкин Василий Анатольевич, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры теории и истории государства и права
Место работы: Национальный исследовательский Мордовский государственный университет
Чудайкин Антон Вячеславович, юридический факультет
Место учебы: Национальный исследовательский Мордовский государственный университет
Аннотация: в статье исследованы проблемы реализации института юридической ответственности парламентариев. Проведен анализ проблем применения юридической ответственности к парламентариям в России и зарубежных государствах.
Модель: в данной статье используются диалектический, исторический, формально-юридический, логический, сравнительно-правовой и другие методы познания.
Выводы: реализация юридической ответственности в отношении парламентариев определяется особым порядком применения процессуальных мер, а также элементами их правового статуса как неответственность, неприкосновенность, взаимоотношения с избирателями, ограничениями и запретами, которые обусловлены разными национальными, политическими, экономическими и иными факторами. Анализируя российский и зарубежный опыт отмечается, что в России требуется создание не только соответствующих норм права регулирующих применение различных видов ответственности, но и действенного механизма применения таких мер без исключения ко всем представителям парламентской власти.
Оригинальность/ценность: Статья может представлять интерес для государственных и муниципальных структур, участвующих в устройстве и функционировании представительных органов. Также она может быть полезна всем, кто занимается проблемами применения юридической ответственности к парламентариям.
Ключевые слова: ответственность, юридическая ответственность, парламентарий, парламент, конституционно-правовая ответственность, политическая ответственность, уголовная ответственность, административная ответственность, дисциплинарная ответственность.
PROBLEMS OF LEGAL RESPONSIBILITY OF PARLIAMENTARIANS
Lyubushkin Vasily A., candidate of law, associate professor, associate professor of the department of theory and history of state and law
Place of employment: National Research Mordovia State University
Chudaikin Anton V., the faculty of law
Study place: National Research Mordovia State University
Abstract: in article problems of realization of institute of legal responsibility of parliamentarians are investigated. The analysis of problems of use of legal responsibility to parliamentarians in Russia and the foreign states is carried out.
Model: in this article uses dialectical, historical, formal-legal, logical, comparative-legal and other methods of cognition.
Conclusions: realization of legal responsibility concerning parliamentarians is defined by a special order of application of procedural measures and also elements of their legal status as not responsibility, inviolability, relationship with voters, restrictions and the bans which are caused by different national, political, economic and other factors. Analyzing the Russian and foreign experience it is noted that in Russia creation not only the relevant standards of the right of the different types of responsibility, but also the effective mechanism of application of such measures regulating application without exception to all representatives of the parliamentary power is required.
Любушкин В. А., Чудайкин А. В.
ПРОБЛЕМЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ПАРЛАМЕНТАРИЕВ
The originality/ the value: The article may be of interest to state and municipal structures involved in the structure and functioning of representative bodies. It can also be useful to anyone who deals with the application of legal responsibility to parliamentarians.
Keywords: responsibility, legal responsibility, parliamentarian, Parliament, constitutional and legal responsibility, political responsibility, criminal responsibility, administrative responsibility, disciplinary.
Изучая вопросы правового статуса парламентариев в Российской Федерации, необходимо особо выделить проблемы юридической ответственности. Использование юридической ответственности в отношении парламентариев выступает гарантией обеспечения законности и правопорядка в парламенте (палатах парламента) и за его пределами, и является гарантией повышения эффективности работы депутатского корпуса. Целью исследования является определение проблем реализации юридической ответственности, которые характерны для парламентариев, и обозначить пути их решения. Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
- проанализировать позиции ученых о проблемах ответственности;
- разграничить виды ответственности и показать их применение к парламентариям;
- провести анализ существующих проблем применения юридической ответственности к парламентариям в России и зарубежных государствах.
Важнейшим элементом в содержании властного полномочия является долженствование, то есть обязанность носителя полномочия реализовать заложенную в нем возможность. Неисполнение этой обязанности влечет за собой ответственность. В теории права юридическая ответственность понимается как «исполнение правонарушителем обязанностей на основе государственного принуждения, правовое отношение, возникающее между государством и личностью, на которую возлагается обязанность претерпеть неблагоприятные последствия и лишения за совершенное правонарушение» [6, с. 148].
Традиционно различают конституционную, уголовную, административную, гражданскую и дисциплинарную юридические ответственности. В России за коррупционные правонарушения предусмотрены взыскания, влекущие лишение депутатского мандата. Мера конституционно-правовой ответственности в форме досрочного прекращения депутатских полномочий (лишение депутатского мандата) используется либо в связке с иными видами юридической и политической ответственности, либо без таковой. Применять, в определенных законом случаях, к парламентариям уголовно-процессуальных мер или мер уголовного наказания, либо мер административного взыскания, налагаемых в судебном порядке, следует только после соответствующего акта парламента, лишающего парламентария иммунитета, либо при лишении депутата его мандата. Административная ответственность, налагаемая в упрощенном порядке, формально предусмотрена, но на практике взыскания в исключительных случаях находят свое отражение, поскольку такие преступления имеют латентный характер [3, с. 17].
Вероятно, наступление конституционной ответственности возможно только после политической ответственности. Так, например, правовой статус депутата зависит от характера его взаимоотношений с избирателями. В теории определены отличия между формами отношений депутата с его электоратом. Так, отличие проявляется в противопоставлении свободного и императивного мандатов. Создание ответственности
императивного мандата проявляется в нежелании избирателей поддерживать депутата на очередных выборах и в досрочном прекращении полномочий (отзыве) парламентария, который не оправдал оказанного ему доверия. Таким образом, после претерпевания парламентариями политической ответственности в форме недоверия электората следует вид конституционной ответственности - отзыв депутатского мандата.
Одной из важных проблем является проблема реализации публично-правового института юридической ответственности парламентариев. И одним из более двойственных моментов в данном случае выступает наличие парламентского иммунитета. Этот иммунитет связан с юридической ответственностью, соответственно наличие его может либо освобождать от привлечения к ответственности, либо предусматривает определенные гарантии при нарушении соответствующих обязанностей и установлении мер ответственности.
Правовые параметры неприкосновенности депутатов в российском законодательстве устанавливаются в рамках уголовного и административного законодательства, которые рассматриваются в судебном порядке. При анализе соответствующих отраслевых норм можно определить, что члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ к видам юридической ответственности привлекаются на особых основаниях. Положение парламентариев практически не допускает возможность привлечения их к административной и гражданско-правовой юридической ответственности. Например, реализация запрета на досмотр разрешает членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы свободно проходить таможенный досмотр, а также другие определенные законом виды досмотров, хотя по логике закона такой запрет подлежит исполнению в отношении уголовного и административного преследования в качестве одной из мер предупреждения необоснованной реализации следственных действия в отношении показанных категорий субъектов [4, с. 260].
Налицо объективное неразрешимое противоречие, связанное с процессом реализации права на иммунитет и юридической ответственностью. Это противоречие определено самим фактом законодательно определенного права на иммунитет конкретных лиц и принципом неотвратимости юридической ответственности. По мнению ряда авторов, «неотвратимость ответственности отмечает ее обязательное (без какого-либо исключения) использование за каждое правонарушение в отношении каждого правонарушителя». Двойственность в соотношении реализации права на иммунитет и юридической ответственности определена также сущностью правового государства и господства права [7, с. 36].
Дискуссионным является вопрос о том, можно ли в отношении парламентариев применять дисциплинарную ответственность. Представляется, также малопонятны основания и порядок привлечения парламентариев к конституционно-правовой ответственности. В законодательстве РФ, лишь фрагментарно охватывающем отдельные меры конституционно-правового
воздействия, не только отсутствуют особые нормы о конституционно-правовой ответственности, но даже не применяется надлежащая терминология. Неполнотой освещения этого вопроса страдает и доктринальное толкование, которое истолкование вопросов юридической ответственности парламентариев в главном отсылает к воспроизведению норм Федерального закона от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ, регламентирующих парламентский иммунитет.
В числе доктринальных работ, которые посвящены исследуемой проблеме можно назвать работу Е. А. Григорьевой «Комментарий к Федеральному закону от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»» [5, с. 121]. В этом комментарии применительно к ст. 19 истолковывается потенциал привлечения парламентариев к иным видам юридической ответственности, на которые не распространяется иммунитет, в частности, гражданско-правовой, а также в ряде случаев административной, которая реализуется во внесудебном порядке. Надлежит согласиться со словами Е. А. Григорьевой о том, что «... практическое осуществление положений ст. 19 указывает о ее расширительном толковании, когда не допускается использование мер каждого из видов ответственности. Кажется, что такое расширение неприкосновенности основано самими членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы в качестве добавочных неправовых гарантий в рамках их взаимодействия со средствами массовой информации и для пропагандирования особенного статуса указанных субъектов.».
«. Независимо от того есть ли прямое законодательное предписание, недопустимо в отношении парламентариев использование мер дисциплинарной ответственности. Есть обусловленные меры воздействия в рамках ответственности парламентариев по регламенту. Ошибочность отнесения подобных мер к дисциплинарной ответственности обосновывается тем, что санкции в отношении парламентариев имеют сугубо регламентарную природу. Депутаты Государственной Думы или члены Совета Федерации не находятся в рамках соподчиненности, в устанавливаемыми нормами трудового или административного права, которые свойственны для дисциплинарной ответственности. Указанный вид ответственности следует рассматривать в рамках конституционно-правовой ответственности. Однако законодательно этот вид юридической ответственности не получил своего официального закрепления. Конституционная ответственность членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, а также депутатов законодательных (представительных) органов субъектов федерации следует определять, как парламентскую ответственность, т.е. как разновидность конституционно-правовой ответственности, обладающей определенной спецификой и предметной сферой. Российской системе права требуется правовой институт парламентской ответственности, который будет способствовать упорядочению правоотношений, являющихся в указанной сфере, а также разрешит более отчетливо определить границы парламентского иммунитета.» [8, с. 132].
Если обратиться к зарубежной практике по рассматриваемой проблеме, то там традиционно сформировалось, что правовой статус парламентариев высших органов власти обеспечен неприкосновенностью, иными
словами, депутатским иммунитетом, хотя в разных государствах объем такого иммунитета разный. В подавляющем большинстве зарубежных государств при получении депутатского мандата, свобода парламентариев не подлежит ограничению или лишению в какой бы то ни было форме без согласия надлежащей палаты, за исключением случаев задержания на месте совершения противоправного деяния. Во Франции разрешение не требуется и в случае окончательного судебного осуждения. В Германии и Баварии разрешение не требуется и в течение следующего дня после совершения деяния. В ряде случаев предусматривается потенциал приостановления каждого ограничения свободы по требованию соответствующей палаты (Польша, Германия, Бавария). В Республике Казахстан запрещено и использование мер административного взыскания, налагаемого в судебном порядке. Парламентский иммунитет может ограничиваться во времени. В Японии и Баварии неприкосновенность ограничена временем наличия парламентариев на сессии. В США и Франции еще и временем следования их в палату и возвращением из нее. В Польше, Италии, Испании и Германии иммунитет распространяется на весь срок полномочий [1, с. 212].
В случае гражданско-правового деликта, как правило, меры ответственности применяются без особых правил, однако в ряде стран, например, в Германии, без согласия палаты парламента к парламентарию не может быть предъявлен гражданский иск. В случае дисциплинарных проступков палатами используются дисциплинарные взыскания.
Личная неответственность парламентария за высказанные мнения и голосования при выполнении своих функций традиционна для подавляющего большинства государств, в том числе и по истечении срока депутатских полномочий. В конституциях США и Германии предусматривается, что только в надлежащей палате он может быть привлечен к допросу и ответственности.
Так же лишение депутатского мандата возможно в случаях нарушения мер ограничений и запретов, определенных законом для публичных служащих, в частности для парламентариев всех уровней. К примеру, можно проанализировать принцип несовместимости депутатского мандата. Так в подавляющем большинстве государств парламентариям запрещается совмещать депутатский мандат с иной оплачиваемой должностью в органах власти, государственных корпорациях, финансовых учреждениях, предприятиях и других организациях (Венгрия, США, Польша, Бразилия, Греция, Испания, Казахстан, Кыргызстан). При этом традиционно исключением является занятие преподавательской, научной или другой творческой деятельностью. Однако, например, в Греции избранные депутаты не могут осуществлять функции, связанные с их преподавательской деятельностью. Вообще в Греции рассматриваемые отношения имеют ужесточенный характер [2, с. 30].
Следует отметить, что в парламентских республиках, как правило, конституцией предусматривается совмещение должностей в Парламенте и Правительстве. Запрещается заниматься и какой-либо предпринимательской деятельностью, предусматривающей получение прибыли. Хотя в ряде государств предусматриваются разные исключения. В Японии традиционно сформировалось, что избранники народа занимают должность советников или другую оплачиваемую должность в какой-нибудь фирме. В Китае депутаты не
Любушкин В. А., Чудайкин А. В.
ПРОБЛЕМЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ПАРЛАМЕНТАРИЕВ
являются профессиональными парламентариями и совмещают производственную деятельность с работой в представительном органе. В Баварии также возможно совмещать трудоустройство. Досрочное прекращение полномочий вероятно и в случае выявления несоблюдения определенных законом возрастных, имущественных цензов, цензов оседлости, гражданства, дееспособности и иных ограничений. Преодоление депутатского иммунитета, лишение депутатского мандата, использование дисциплинарных взысканий возложено на парламент, его палаты, парламентские комитеты и комиссии. Каждая палата позволяет разрешать споры, связанные с установлением квалификации ее членов. Однако, для того чтобы использовать такие виды юридической ответственности нужно принятие резолюции об этом, определенным большинством голосов. Конституции государств по-разному устанавливают такое большинство, одни устанавливают квалифицированное большинство присутствующих членов (Япония), другие определяют квалифицированное большинство от общего числа членов, третьи придерживаются принятия решений простым либо абсолютным большинством. При этом, например, в Бразилии, в случае военного режима вероятно сохранение иммунитета, а для принятия решения о приостановлении его действия требуется увеличенное число голосов [9, с. 114].
Сопоставляя российский и зарубежный опыт юридической ответственности парламентариев можно отметить, что на сегодняшний день, в России к сожалению, система ответственности парламентариев не получила должной разработки и закрепления в законодательстве. Как в федеральном, региональном и муниципальном уровнях не создан единообразный механизм привлечения парламентариев к юридической ответственности. Большой проблемой здесь можно назвать недостаточность нормативно-правовых актов, которые регулируют вопросы ответственности парламентариев, и что естественно способствует нечеткости правореализационного механизма применения различных видов ответственности.
Анализируя сложившуюся практику исполнения своих обязанностей депутатами на всех уровнях публичного властвования в России можно отметить, что она пестрит множеством нарушений: не посещение пленарных заседаний парламентов, игнорирование работы в комитетах и комиссиях представительного органа, не участие во встречах с избирателями, игнорирование наказов избирателей и многое другое требует создания не только соответствующих норм права регулирующих применение различных видов ответственности, но и действенного механизма применения таких мер без исключения ко всем представителям парламентской власти.
Важность наличия действенного института ответственности представительной власти связана с тем, что представительство как качественная характеристика включает в себя не только право на свободные выборы, но и право контроля за деятельностью представительных органов и депутатов, а он невозможен без признания, а также законодательного закрепления ответственности депутатов.
Также, сегодня в нашем государстве происходит
переосмысление многими членами общества - избирателями положения тех лиц, которые занимают депутатские кресла и которые безответственно, во многих случаях с нарушениями действующего законодательства осуществляют свои депутатские полномочия. Здесь опять же необходимо четко определится законодателю с определением мер воздействия на нарушителей, поскольку все это в конечном счете может привести к утрате доверия избирателей и в целом снижению легитимности власти.
Таким образом, в парламентской практике, сформировались общие признаки устройства и функционирования парламентов. Вопросы лишения и ограничения свободы парламентариев в каком-либо объеме, а также применения к ним юридической ответственности традиционно включают в себя особый порядок использования процессуальных норм, а также такие элементы правового статуса как: неответственность, неприкосновенность, взаимоотношения с избирателями, ограничения и запреты. Накопленная практика говорит об отличиях в правовом регулировании применения юридической ответственности к парламентариям, обусловленных разными внутренними, внешними, политическими, экономическими, традиционными, национальными, географическими и иными причинами. Очевидно, сегодня необходимо используя, в том числе и зарубежный опыт, поднимать престиж власти, а для этого создавать четкий механизм привлечения парламентария любого уровня публичной власти к юридической ответственности.
Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 80,17%.
Список литературы:
1. Афанасьева О. В. Конституционное право зарубежных стран: учебник для академического бакалавриата / О. В. Афанасьева. - М.: Издательство Юрайт, 2017. - 337 с.
2. Бизяев В. А. Проблемы реализации юридической ответственности парламентариев в России и за рубежом / В.А. Бизяев // Актуальные проблемы правового, социального и политического развития России. - 2017. - № 1. - С. 29-33.
3. Варлен М.В. Статус парламентария в конституционном государстве / М.В. Варлен // Представительная власть - XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. - 2016. - № 7-8 (150-151). - С. 16-22.
4. Васильева О. И. Ответственность как элемент конституционно-правового статуса парламентария / О. И. Васильева // Гармонизация российской правовой системы в условиях международной интеграции Московский юридический форум. VI Международная научно-практическая конференция. - 2014. - №1. - С. 257-262.
5. Григорьева Е. А. Комментарий к Федеральному закону от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (2-е издание переработанное и дополненное)] / Е.А. Григорьева. -М.: Ай Пи Эр Медиа, 2014. - 243 с.
6. Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы / А.Р. Еремин. - Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 2003. - 280 с.
7. Киселева Н.В. Конституционное право: практикум / Н.В. Киселева. - М.: ЯрГУ, 2017. - 76 с.
8. Комарова В. В. Конституционное право России: учебник / В. В. Комарова. - М.: КНОРУС, 2017. - 280 с.
