CC BY
120УДК 347.6
ВОПРОСЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА НАД НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИМИ ДЕТЬМИ
Ахмедова З.А., Дагестанский государственный университет, г. Махачкала, Российская Федерация,
zam.akhmedova@yandex.ru
Статья посвящена анализу проблемных аспектов правового регулирования опеки и попечительства над несовершеннолетними детьми, оставшимися без попечения родителей. Законодательство об опеке и попечительстве находится на стадии формирования. Автор указывает наиболее существенные препятствия для более полного использования потенциала опеки и попечительства - отсутствие единого координирующего центра, позволяющего преодолевать межведомственные барьеры; отсутствие действенного общественного контроля над установлением опеки и обеспечением прав детей, находящихся под опекой (попечительством); сложности регулирования отношений при множественности опекунов (попечителей); вопросы совершенствования возмездной опеки; вопросы ужесточения ответственности опекунов (попечителей) и должностных лиц, обязанных заниматься защитой прав детей, оставшихся без попечения родителей. Автором сформулированы рекомендации по совершенствованию законодательства об опеке и попечительстве.
Ключевые слова: опека, попечительство, несовершеннолетний, законодательство, правовое регулирование.
UDK 347.6
ISSUES OF IMPROVEMENT OF CUSTODY AND GUARDIANSHIP OF MINOR CHILDREN Аkhmedova Z.A., Dagestan State University, Makhachkala, Russian Federation, zam.akhmedova@yandex.ru
The article is devoted to the analysis of problematic aspects of legal regulation of custody and guardianship of minor children, without parental care. Russian legislation on guardianship and guardianship is currently experiencing a period of reformation. The author believes that realizing the full potential of guardianship prevents complex outstanding issues include: the lack of a single coordinating center to overcome interdepartmental barriers; lack of effective public control over the guardianship and protection of the rights of children who are under guardianship (guardianship); the complexity of the regulation of relations at a multiplicity of guardians (Trustees); issues of improvement of compensated care; issues toughening the responsibility of guardians (Trustees) and officers who are obligated to protect the rights of children without parental care.. The author makes recommendations for improving the legislation on guardianship and guardianship.
Key words: custody, guardianship, juvenile, law, legal regulation.
Среди всеобщих проблем современности особо обозначилась проблема защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, проблема социального сиротства и падения престижа семьи. Значительную роль в разрешении указанных проблем призваны играть органы опеки и попечительства. Так, по данным 2014 г. органами опеки и попечительства выявлено более 61,6 тысяч детей, оставшихся без попечения родителей, под опеку (попечительство) передано 56,3 тысяч детей, что составляет 88% от числа устроенных детей.
История зарождения и развития правового регулирования попечительства в России насчитывает не одно столетие. Причем, как в начале XX века, так и в настоящее время высказывались суждения, что вопросы призрения детей не могут быть отнесены к какой-либо конкретной отрасли права, носят комплексный характер [1, 2].
По вопросам опеки и попечительства как самой распространенной формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, было принято немало нормативно-правовых документов, как на федеральном, так и на региональном уровне. Как справедливо отмечается в литературе, принадлежность указанных актов к разным отраслям права и разным уровням правового регулирования изначально создавали определенные трудности в их применении [3, 4]. Систематизацию норм об опеке и попечительстве обеспечил Федеральный закон от 24 апреля 2008 года № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» [5], который впервые закрепил основные принципы деятельности опеки и попечительства, определил основные задачи опеки и попечительства, разграничил компетенцию Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления.
В соответствии с Федеральным законом № 48 опека представляет собой форму устройства малолетних граждан (не достигших возраста 14 лет несовершеннолетних граждан) и граждан, признанных судом недееспособными, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (опекуны) являются законными представителями подопечных и совершают от их имени и в их интересах все юридически значимые действия. В свою очередь попечительством признается форма устройства несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет и граждан, ограниченных судом в дееспособности, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (попечители) обязаны оказывать несовершеннолетним подопечным содействие в осуществлении их прав и исполнении их обязанностей, охранять несовершеннолетних подопечных от злоупотреблений со стороны третьих лиц, а также давать согласие совершеннолетним подопечным на совершение им сделок и иных действий в соответствии ос ст. 30 ГК РФ.
Основополагающие положения института опеки и попечительства закреплены в ст. 5 Федеральным законом № 48. Деятельность по опеке и попечительству осуществляется на основе свободного принятия гражданином обязанностей по опеке (попечительству) и свободном отказе от исполнения указанных обязанностей. Однако государство обязано обеспечить надежный контроль за деятельностью по опеке и попечительству. Фундаментально назначение данного института заключается в обеспечении защиты прав и законных интересов подопечных.
Тем не менее, семь лет, прошедшие с момента принятия Федерального закона «Об опеке и попечительстве» показывают, что существующие механизмы обеспечения защиты прав несовершеннолетних, утративших родительское попечение, недостаточно результативны, получили распространение жестокое обращение с детьми и различные формы насилия в отношении несовершеннолетних со стороны лиц, замещающих родителей, имеют место случаи незаконной выплаты опекунских пособий, известны и другие правонарушения, совершаемые не без участия сотрудников учреждений опеки и попечительства.
Национальная стратегия действий в интересах детей на 2012-2017 гг. [6] среди первоочередных задач по улучшению положения детей в России называет формирование законодательной базы для реформирования организации работы органов опеки и попечительства по защите прав детей.
Низкая инициативность органов опеки и попечительства обусловлена тем, что вопросами защиты прав детей занимается большое количество организаций: учреждения здравоохранения, образования, социальные службы, суды, прокуратура, правоохранительные органы. Нет единого коорди-
нирующего центра, позволяющего преодолевать межведомственные барьеры. Органы опеки и попечительства в последние годы находились в поисках своего правового статуса, определении подчиненности и компетенции.
В научной литературе отмечается, что в российском законодательстве определены роль ведомств и их компетенция, но, к сожалению, подробно механизмы их взаимодействия и виды ответственности за ненадлежащее выполнение возложенных на них функций по защите прав детей подробно не прописаны [7]. Не во всех регионах приняты административные регламенты по установлению опеки (попечительства) над несовершеннолетними. Не действует правовой механизм общественного контроля за установлением опеки и обеспечением прав детей, находящихся под опекой (попечительством). В исполнительных органах субъектов РФ необходимо создать отдельные структурные подразделения, которые были бы наделены всеми необходимыми полномочиями, как это сделано, например, в Иркутской области [8].
Пунктом 7 статьи 10 Федерального закона «Об опеке и попечительстве» впервые введена возможность установления совместной опеки (попечительства). Основания для назначения нескольких опекунов (попечителей) законом не определяются, указывается лишь на то, что органы опеки и попечительства при этом должны исходить из интересов лица, нуждающегося в установлении над ним опеки (попечительства).
Необходимо законодательно установить конкретные исключительные основания установления совместной опеки (попечительства). Таким основанием может быть устройство ребенка в приемную или патронатную семью или иные исключительные ситуации.
В пункте 9 статьи 10 указанного закона следует изменить диспозитивный подход к регулированию отношений при множественности опекунов (попечителей) и отразить необходимость распределения обязанностей опекунов (попечителей), не касающихся представительства и защиты прав подопечных, если опекуны (попечители) не являются супругами.
Ряд законотворческих инициатив последних лет был направлен на возложение функций опекуна (попечителя) на специально созданные некоммерческие организации, в которых ребенок не обязательно будет находиться. Сегодня в соответствии с п. 4 ст. 6 ФЗ № 48 «Об опеке и попечительстве» некоммерческие организации могут осуществлять полномочия по выявлению лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки (попечительства), а также по подбору и подготовке граждан, выразивших желание стать опекунами, попечителями, либо принять детей в семью на воспитание в иных формах. Указанные юридические лица так и не смогли организовать эту работу надлежа-
щим образом. При таком положении дел возлагать на них или другие юридические лица такие функции, как обеспечение каждодневного ухода, обучение и воспитание. Опека (попечительство) - это форма семейного воспитания детей. Поэтому функции опекуна (попечителя) должны выполнять только физические лица. Привлечение же к исполнению обязанностей опекуна (попечителя) организаций, в которых находятся дети, необходимо, как это и предусмотрено действующим законодательством (п. 5 ст. 11 ФЗ № 48). В целях обеспечения всесторонней реализации прав и интересов подопечных, следует допустить совместное исполнение функций опекуна (попечителя) организациями, куда помещены под надзор несовершеннолетние и гражданами, выразившими желание стать опекунами и попечителями.
Заслуживает внимания предложение в случаях, когда нет лиц, желающих принять детей под опеку, допустить назначение опекунами малолетних их старших братьев или сестер, достигших 16 лет, если разница в возрасте между опекунами и попечителями составляет не менее 5 лет [8]. Российское законодательство наделяет шестнадцатилетних граждан достаточно широкими полномочиями. При наличии определенных обстоятельств они могут вступать в трудовые правоотношения, заключать брак, самостоятельно воспитывать своего ребенка. Следовательно, предоставление шестнадцатилетним гражданам права быть опекунами будет логически последовательным расширением их правомочий. Однако для осуществления опеки над малолетними им необходима полная дееспособность, поэтому в ГК РФ следует предусмотреть случай назначения опекуном как еще одно основание эмансипации.
Пункт 5 статьи 10 ФЗ № 48 закрепляет преимущественное право бабушек, дедушек, совершеннолетних братьев и сестер несовершеннолетнего лица быть его опекунами. Это право следовало бы закрепить также за отчимом (мачехой), а также братьями и сестрами его родителей, что способствовало бы сохранению привычных социальных связей ребенка, если это не противоречит законным интересам ребенка.
Современное законодательство об опеке и попечительстве впервые предусматривает возможность учета мнения родителей при установлении опеки. С учетом принципа добровольности исполнения обязанностей по опеке и попечительстве, в п. 5 ст. 13 ФЗ № 48 следует предусмотреть возможность гражданина отказаться от исполнения функций опекуна или попечителя. Представляется, что перечень способов удостоверения подписи родителя в заявлении о предполагаемых опекунах и попечителях (п. 4 ст. 13 ФЗ № 48), необоснованно широк. Достаточно, если подпись родителя будет удостоверена руководителем органа опеки и попечительства либо в нотариальном порядке, либо удостоверена организацией, в которой родитель рабо-
тает, администрацией учреждения социальной защиты населения, в котором родитель находится, медицинской организации, в которой родитель находится на излечении, а также командиром (начальником) соответствующих воинских части, соединения, учреждения, военной профессиональной образовательной организации или военной образовательной организации высшего образования, если заявление подает военнослужащий, работник этих воинских части, соединения, учреждения, военной профессиональной образовательной организации или военной образовательной организации высшего образования. Подпись родителя, находящегося в местах лишения свободы, удостоверяется начальником соответствующего места лишения свободы.
Пункт 2 статьи 29 ФЗ № 48, устанавливающий основания прекращения опеки над детьми несовершеннолетних родителей, следует скорректировать с учетом того, что родители с шестнадцатилетнего возраста самостоятельно могут исполнять родительские права.
Требует внимания и вопрос установления возмездной опеки (здесь речь не идет о приемной семье). Согласно п. 2 ст. 16 ФЗ № 48 орган опеки и попечительства, исходя из интересов подопечного, вправе заключить с опекуном или попечителем договор об осуществлении опеки или попечительства на возмездных условиях. Вознаграждение опекуну или попечителю может выплачиваться за счет доходов от имущества подопечного, средств третьих лиц, а также средств бюджета субъекта Российской Федерации. Предельный размер вознаграждения за счет доходов от имущества подопечного установлен Правительством РФ и не может превышать 5 % дохода от имущества подопечного за отчетный период [9].
Случаи и порядок выплаты вознаграждения опекунам или попечителям за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации должны устанавливаться законами субъектов Российской Федерации. На сегодняшний день такие нормативно-правовые документы приняты в 56 регионах. Размер вознаграждения варьирует от 5750 рублей в Ямало-Ненецком автономном округе до 1000 рублей на ребенка в Омской области. Но на практике случаи предоставления опеки встречаются редко. Поэтому представляется необходимым изыскать возможность финансирования выплаты вознаграждения опекунам из федерального бюджета. Заслуживает внимание точка зрения [10], что в законах субъектов Российской Федерации должны быть закреплены основания и условия, при которых заключение возмездных договоров опеки невозможны.
В ходе прокурорских поверок в ряде районов и городов Республики Дагестан выявлены случаи незаконной выплаты опекунских пособий, несвоевременного реагирования органов опеки и по-
печительства на полученную информацию о детях, оставшихся без попечения родителей [11].
Следовало бы в Уголовный кодекс РФ и Кодекс об административных правонарушениях внести изменения с целью ужесточения ответственности за незаконные действия по усыновле-
нию детей, передаче их под опеку (попечительство).
Видится также целесообразным дача соответствующих разъяснений о рассмотрении споров, связанных с осуществлением опеки и попечительства над детьми Пленумом Верховного Суда РФ.
Литература
1. Ошанин М.А. О призрении покинутых детей [Электронный ресурс]. URL: http://rl-online.ru/articles/3-03/169.html (дата обращения: 09.08.2015).
2. Ткаченко Т.В. Правоотношения опеки и попечительства над несовершеннолетними // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. Ростов-на Дону, 2012.
3. Михеева Л.Ю. Опеке и попечительству - государственную поддержку // Закон и право. 2011. № 12. С. 9-14.
4. Ускова Ю.В. Некоторые аспекты и проблемы установления опеки (попечительства) в российском законодательстве // Научный журнал КубГАУ. 2014. № 100 (06).
5. Об опеке и попечительстве: федер. закон Рос. Федерации от 24 апр. 2008 г. № 48-ФЗ: в ред. от 22 дек. 2014 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
6. Национальная стратегия действий в интересах детей на 2012-2017 годы. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
7. Алиева З.А. Проблемы законодательной защиты прав ребенка в современной России // Юридический вестник ДГУ. 2013. № 1. С. 55.
8. Жеребцова Е.А. Пробел в законодательстве об опеке и попечительстве // Законность. 2014. № 1. С. 64-65.
9. Министерство социального развития, опеки и попечительства Иркутской области [Электронный ресурс]. URL: http://www.irkobl.ru/sites/society/ (дата обращения: 09.08.2015).
10. Татаринцева Е. А. Договор об осуществлении опеки и попечительства как основание возникновения правоотношений по воспитанию ребенка в семье // Семейное и жилищное право. 2015. № 3. С. 22.
11. Нарушения прав детей-сирот вскрыла прокуратура Дагестана [Электронный ресурс]. URL: http://www.regnum.ru/news/accidents/1087436 (дата обращения: 09.08.2015).
References
1. Oshanin M.A. O prizrenii pokinutykh detei [Elektronnyi resurs]. URL: http://rl-online.ru/articles/3-03/169.html (data obrashcheniya: 09.08.2015).
2. Tkachenko T.V. Pravootnosheniya opeki i popechitel'stva nad nesovershennoletnimi // Nauka i obrazovanie: khozyaistvo i ekonomika; predprinimatel'stvo; pravo i upravlenie. Rostov-na Donu, 2012.
3. Mikheeva L. Yu. Opeke i popechitel'stvu - gosudarstvennuyu podderzhku // Zakon i pravo. 2011. № 12.
S. 9-14.
4. Uskova Yu.V. Nekotorye aspekty i problemy ustanovleniya opeki (popechitel'stva) v rossiiskom zakonodatel'stve // Nauchnyi zhurnal KubGAU. 2014. № 100 (06).
5. Ob opeke i popechitel'stve: feder. zakon Ros. Federatsii ot 24 apr. 2008 g. № 48-FZ: v red. ot 22 dek. 2014 g. Dostup iz sprav.-pravovoi sistemy «Konsul'tantPlyus».
6. Natsional'naya strategiya deistvii v interesakh detei na 2012-2017 gody. Dostup iz sprav.-pravovoi sistemy «Konsul'tantPlyus».
7. Alieva Z.A. Problemy zakonodatel'noi zashchity prav rebenka v sovremennoi Rossii // Yuridicheskii vestnik DGU. 2013. № 1. S. 55.
8. Zherebtsova E.A. Probel v zakonodatel'stve ob opeke i popechitel'stve // Zakonnost'. 2014. № 1. S. 6465.
9. Ministerstvo sotsial'nogo razvitiya, opeki i popechitel'stva Irkutskoi oblasti [Elektronnyi resurs]. URL: http://www.irkobl.ru/sites/society/ (data obrashcheniya: 09.08.2015).
10. Tatarintseva E.A. Dogovor ob osushchestvlenii opeki i popechitel'stva kak osnovanie vozniknoveniya pravootnoshenii po vospitaniyu rebenka v sem'e // Semeinoe i zhilishchnoe pravo. 2015. № 3. S. 22.
11. Narusheniya prav deteisirot vskryla prokuratura Dagestana [Elektronnyi resurs]. URL: http://www.regnum.ru/news/accidents/1087436 (data obrashcheniya: 09.08.2015).
Поступила в редакцию 20 сентября 2015 г.
Received 20 September, 2015
