Действие фз «Об опеке и попечительстве» в системе норм семейного, гражданского и жилищного законодательства Текст научной статьи по специальности «Право»

ПРОБЛЕМЫ ГРАЖДАНСКОГО, ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОГО, ФИНАНСОВОГО И КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА

УДК 347.6

Тарасова А.Е.

Доцент Северо-Кавказской академии государственной службы, к.ю.н, Зубарева О.Г.

Доцент Северо-Кавказской академии государственной службы, к.ю.н.

ДЕЙСТВИЕ ФЗ «ОБ ОПЕКЕ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВЕ» В СИСТЕМЕ НОРМ СЕМЕЙНОГО, ГРАЖДАНСКОГО И ЖИЛИЩНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Авторами исследуются дискуссионные вопросы практики применения норм Семейного кодекса РФ, Гражданского кодекса РФ, Жилищного кодекса РФ, ФЗ РФ № 159-ФЗ от 21.12.1996 «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» в свете принятия ФЗ «Об опеке и попечительстве».

В статье рассматриваются конкретные проблемы новой региональной модели института опеки и попечительства, выявляются пробелы нового ФЗ № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» и противоречия его норм положениям Семейного, Гражданского и Жилищного кодексов РФ, предлагаются пути устранения рассмотренных в работе недостатков правого регулирования.

The authors analyze controversial issues of application practice of rules of Family Code of the Russian Federation, Civil Code of the Russian, Housing Code of the Russian Federation, Federal Law of the Russian Federation No. 159-FL dared 21.12.1996 "About additional guarantees of social support of orphaned children and children deprived ofparental care" in the light of adoption of Federal Law "About Guardianship and Custody".

In the article specific issues of new regional model of guardianship and custody institute are studied, gaps of new Federal Law No. 48-FL "About Guardianship and Custody" and contradictions of its rules to the provisions of Family, Civil and Housing Code of the Russian Federation are revealed, correction ways of legal regulation disadvantages reviewed in the work are offered.

Ключевые слова: региональная модель органов опеки и попечительства; механизм реализации прав несовершеннолетних, недееспособных, ограниченно дееспособных граждан; пользование имуществом подопечного; договор об осуществлении опеки и попечительства; доходы от имущества подопечного; вознаграждение опекуна (попечителя); задачи органов опеки и попечительства; преимущественное право быть опекунами или попечителями; предварительная опека (попечительство); акт органа опеки и попечительства о назначении опекуна или попечителя; надзор за деятельностью опекунов и попечителей.

Key words: regional model of guardianship and custody institute; rights' realization mechanism of minor, disabled and impaired citizens; property use of the person under care; contract about realization of guardianship and custody; incomings from the property of the person under care; trustee (guardian) fee; tasks of guardianship and custody bodies; priority right to be a trustee or a guardian; preliminary guardianship (custody); guardianship and custody body's act about appointment of a trustee or a guardian; activity control of trustees or guardians.

Исходя из ценности для общества каждого отдельного индивидуума, независимо от его возраста, поведения, материального благосостояния и иных его характеристик, ряд ученых давно пришел к выводу, что вслед за укреплением семьи перед государством стоит задача всемерной поддержки опеки (попечительства) [1, с. 105]. В этой форме индивидуального устройства граждан находят встречное удовлетворение два интереса — интерес частного лица в самосохранении и интерес общественный, публичный, состоящий в сохранении

жизни, здоровья, интеллектуального потенциала данной личности, а также состоящий в обеспечении безопасности общества в целом, устранении детской безнадзорности, нищенства, алкоголизма, наркомании, снижении уровня преступности. С учетом того, что правовое регулирование опеки и попечительства осуществлялось разрозненно нормами различных отраслей и не составляло единого правового института, необходимость принятия закона об опеке и попечительстве назрела давно. При этом новый закон должен был носить

комплексный, межинституциональный характер и четко вписываться в систему норм семейного, гражданского и жилищного законодательства.

Органы опеки и попечительства (далее ООиП) включены в механизм реализации гражданских, семейных, жилищных, социальных прав несовершеннолетних, ограниченно дееспособных и недееспособных граждан. В связи с этим проблемы организации и деятельности органов опеки и попечительства имеют федеральное, а не местное (на уровне органов местного самоуправления) значение.

Однако только с 1 января 2008 г. полномочия по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству переданы от органов местного самоуправления органам государственной власти субъектов РФ [2]. В то же время качественные изменения в этой области ставятся под сомнение. В Альтернативном докладе российских НПО по правам ребенка критически был оценен ФЗ № 122-ФЗ О внесении изменений... [3], главная новелла которого заключается в том, что осуществление практических мер в области защиты прав детей (то есть мер по реализации Конвенции о правах ребенка) перестает быть обязательством государства, Российской Федерации, и передается на усмотрение властей каждого из субъектов РФ без каких-либо обязательных для субъектов РФ федеральных государственных стандартов [4]. Таким образом, произведена децентрализация ответственности за защиту прав детей в РФ. И эта тенденция закреплена ФЗ № 258-ФЗ о внесении изменений [5], в соответствии с которым органам власти субъектов РФ переданы функции ООиП. И, казалось бы, данный закон повысил значение проблем обеспечения прав детей с местного на региональный уровень. Однако если рассматривать оба закона (ФЗ № 122-ФЗ о внесении изменений и ФЗ № 258-ФЗ о внесении изменений) в совокупности, то очевидно, что РФ полностью исключена из механизма защиты и обеспечения прав детей. Решение проблем детства сконцентрировано в компетенции органов власти субъектов РФ с вытекающими отсюда правовыми и финансовыми последствиями.

Часть 4 ст. 3 ФЗ № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» [6] (далее ФЗ № 48-ФЗ) указывает, что структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ (органов опеки и попечительства) определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (постановлением губернатора).

Ст. 4 Областного закона Ростовской области «Об организации опеки и попечительства в Ростовской области» № 830 от 26.12.2007 [7] определяет

структуру указанных органов следующим образом:

1) в отношении несовершеннолетних — орган исполнительной власти Ростовской области, осуществляющий функции управления в сфере образования; 2) в отношении совершеннолетних лиц, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными — орган исполнительной власти Ростовской области, осуществляющий функции управления в сфере здравоохранения; 3) в отношении совершеннолетних дееспособных лиц, которые по состоянию здоровья не могут самостоятельно осуществлять и защищать свои права и исполнять обязанности — орган исполнительной власти Ростовской области, осуществляющий функции управления в сфере социальной защиты населения.

Сегодня на практике специалисты по опеке располагаются во все тех же территориальных отделах образования при администрациях района [8]. В ФЗ №-48-ФЗ не определен количественный норматив специалистов. Отсутствует он и в Областном законе Ростовской области № 830-ЗС. Всего в г. Ростове-на-Дону, по данным РИК, насчитывается 178 111 детей [9]. Из них, в Ворошиловском районе проживают 33868 детей, на них работают 3 специалиста; в Железнодорожном районе на 16155 детей — 2 специалиста; в Кировском районе на 14200 человек — 2 специалиста; в Ленинском районе на 12310 человек — 2 специалиста; в Октябрьском районе на 21742 человека — 2 специалиста; в Первомайском районе-на 22883 человека — 3 специалиста; в Пролетарском районе на 24500 человек — 2 специалиста; в Советском районе на 32400 человек — 3 специалиста.

Орган опеки и попечительства работает по защите прав всех несовершеннолетних района. Если посмотреть перечень обязанностей, возлагаемых на данные органы ст. 6 Областного закона № 830-ЗС, то становится очевидным невозможность не только качественного их исполнения, но и физического освоения количества обязанностей одним специалистом района. Так, в г. Ростове-на-Дону на 10000 детского населения в среднем приходится 1 специалист, а в г. Москве один специалист работает с 2 тысячами детского населения [10]. Поэтому, по нашему мнению, целесообразно на федеральном уровне определить одинаковое количество специалистов на определенную численность детского населения.

Не решенными на практике остаются вопросы, обозначенные ч. 4 ст. 6 ФЗ № 48-ФЗ. Данная часть определяет, что полномочия органов опеки и попечительства по выявлению лиц, нуждающихся

в установлении над ними опеки или попечительства, по подбору и подготовке граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах, могут осуществлять образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или иные организации, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Но случаи и порядок предоставления таких полномочий должны устанавливаться Правительством РФ. Сегодня такое постановление отсутствует, хотя закон принят в апреле 2008 г. и действует уже полгода.

Следующее положение законодательства об опеке и попечительстве, которое остается не вполне реализованным, заключается в определении задач органов опеки и попечительства. В статье 7 ФЗ № 48-ФЗ указываются основные задачи органов опеки и попечительства, но при этом оговаривается, что дополнительные задачи могут быть сформулированы законами субъектов РФ. В Ростовской области дополнительных задач не поставлено. При этом возникает вполне обоснованный вопрос о возможности постановки различных задач перед органами опеки и попечительствами с учетом того, что цели и механизм деятельности ООиП должны быть едиными, поскольку связаны с реализацией гражданских, семейных, жилищных прав несовершеннолетних, ограниченно дееспособных и недееспособных граждан, т. е. тех категорий лиц, которые нуждаются в особой поддержке и помощи со стороны государства и права.

Однако перевод органов опеки и попечительства с местного уровня на региональный — мера техническая и качественно не изменяет ситуации в данной сфере. Несмотря на принятие комплексного ФЗ «Об опеке и попечительстве», вопросы организации и деятельности ООиП по-прежнему определяются в региональном законодательстве об опеке и попечительстве, в Семейном кодексе РФ (далее СК РФ) и Гражданском кодексе РФ (ГК РФ). При этом положения названных законов не во всем согласованы.

Во-первых, ФЗ «Об опеке и попечительстве» нацелен на регулирование исключительно отношений, возникающих в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства над недееспособными или не полностью дееспособными гражданами (ст. 1). Поэтому его нормы могут применяться к отношениям с участием несовершеннолетних, имеющих попечение своих роди-

телей, только избирательно в тех пределах, которые установлены ст. 37 ГК РФ. А определены эти пределы очень неконкретно. При этом оба федеральных закона — Гражданский кодекс и ФЗ «Об опеке и попечительстве» — отсылают друг к другу.

Во-вторых, несмотря на принятие Федерального закона «Об опеке и попечительстве», сохраняется региональная модель ООиП, так как в каждом регионе, как и прежде, остается свой механизм работы ООиП. В соответствии с ч. 3 ст. 3 ФЗ № 48-ФЗ отношения по осуществлению опеки и попечительства над несовершеннолетними гражданами регулируются законами субъектов РФ по вопросам, не урегулированным непосредственно федеральным законом об опеке и попечительстве.

Кроме того, передача функций ООиП органам власти субъектов РФ не означает формирования единого государственного органа по осуществлению функций опеки и попечительства, действующего по единым правилам. Попытка унифицировать законодательство регионов по опеке и попечительству была предпринята Министерством образования и науки РФ, разработавшим Рекомендации по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних в субъекте РФ [11]. Однако эти рекомендации носят очень общий характер, не содержат конкретных предписаний по созданию единого механизма деятельности ООиП при реализации несовершеннолетними своих прав (семейных, гражданских, жилищных). К рекомендациям прилагается модель Закона субъекта РФ «Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних в субъекте РФ». В соответствии с этой моделью в субъектах РФ уже приняты соответствующие региональные законы [12]. Основной предмет регулирования модельного закона состоит в определении общих полномочий органов власти субъектов по опеке и попечительству и взаимодействия региональных и местных органов власти в вопросах опеки и попечительства. Такое развитие правового регулирования выявляет сугубо административный подход к реформированию ООиП, который не в полной мере учитывает, что ООиП являются составной частью механизма реализации семейных, гражданских, жилищных и других прав несовершеннолетних и иных граждан, нуждающихся в особой правовой и социальной защите.

Новые законы (ФЗ № 122-ФЗ, ФЗ № 258-ФЗ, ФЗ № 48-ФЗ) упрочивают тенденцию ухода государства — РФ, от непосредственного решения проблем детей, как имеющих, так и не имеющих ро-

дительского попечения. Если федеральные законы № 122-ФЗ и 258-ФЗ закрепили реализацию всех государственных гарантий в отношении детей в качестве функций и обязанностей регионов, то Закон об опеке и попечительстве пошел по пути освобождения от этих функций и обязанностей даже субъектов РФ, ограничив в том числе их расходные обязательства. Так, защита и обеспечение прав детей осуществляется преимущественно за счет их родителей. Реализация прав детей, оставшихся без попечения родителей, будет осуществляться теперь за счет самих детей, а не преимущественно за счет государства. Новый закон об опеке и попечительстве предусматривает возможность выплаты вознаграждения опекунам и попечителям за счет доходов от имущества детей, предоставления его в пользование опекунам (попечителям) в интересах последних (ст. 16). В этом смысле следует отметить противоречие Закона об опеке и попечительстве положениям ФЗ РФ «О дополнительных гарантиях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» [13]. Последний закон предусматривает полное государственное обеспечение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (ст. 1), независимо от формы их устройства — специализированная организация, опекун (попечитель), приемная семья и др. При этом в Закон № 159-ФЗ не было внесено никаких изменений в связи с принятием Закона об опеке и попечительстве, что свидетельствует об отсутствии системности в вопросах регулирования правоотношений с участием несовершеннолетних, обеспечения гарантий их прав.

Сама по себе модель выплаты вознаграждения опекуну (попечителю) за счет имущества подопечного является достаточно спорной, так как противоречит общему назначению института опеки и попечительства, а также освобождает государство от обязанности обеспечивать защиту прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей, предусмотренной ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (ст. 1) [14], Семейным кодексом РФ (ст. 121). Так, согласно ст. 121 СК РФ защита прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей, возлагается на органы опеки и попечительства, имеющие статус органов государственной власти. Государственные органы власти не могут получать вознаграждение от беспомощных, подопечных лиц за осуществление защиты их прав и интересов, даже если непосредственно для этого ООиП привлекают опекунов (попечителей), приемных родителей и т. п. Признавая возможность получения государственным учрежде-

нием, на попечении которого находится ребенок, вознаграждения от этого ребенка за счет имущества несовершеннолетнего, законодатель нарушает право равенства граждан, находящихся в одинаковой ситуации — без попечения родителей, на равнозначную защиту их прав и интересов. Кроме того, в ФЗ РФ «Об опеке и попечительстве» заложена основа перехода от государственного обеспечения защиты прав и интересов подопечных к системе оказания услуг в этой области за счет имущества самих беспомощных, недееспособных, не полностью дееспособных, ограниченно дееспособных граждан. Следствием этого может стать дифференцированный подход государства к качеству оказания соответствующих «услуг» по опеке и попечительству. Подобный подход представляется радикальным для системы опеки и попечительства, поскольку последовательно сокращает расходы и обязанности государства по непосредственной защите детей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации. Более того, такая модель опеки и попечительства более приближается к институтам доверительного управления имуществом или возмездному оказанию услуг.

Любопытной выглядит норма части 2 ст. 16 ФЗ № 48-ФЗ об источниках средств, направляемых на оплату вознаграждения опекунам (попечителям). Вполне понятно, что имущество подопечного может давать доход, который пойдет на вознаграждение опекуну (попечителю). Ясно, что в случае заключения договора о приемной семье, либо в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ, либо по договору о патронатной семье, вознаграждение опекунам (попечителям) выплачивается за счет средств бюджета субъекта РФ. Но полной загадкой выглядит источник — средства третьих лиц. С учетом того, что это новелла закона, столь небрежное упоминание законодателя о возможном привлечении средств загадочных третьих лиц, выглядит практически интригой. Кто эти третьи лица? Где должны аккумулироваться эти средства? На чьем счете? И в чьих интересах будет осуществляться подобная опека/попечительство, оплачиваемая некими третьими лицами?

В соответствии с частью 3 ст. 16 ФЗ № 48-ФЗ по просьбе опекуна или попечителя, добросовестно исполняющего свои обязанности, орган опеки и попечительства вместо выплаты вознаграждения вправе разрешить им безвозмездно пользоваться имуществом подопечного в своих интересах. Данное положение вступает в прямое противоречие со ст. 26 ГК РФ, ст. 60 СК РФ и обходит законодательный запрет, установленный в п. 3. ст. 37 ГК РФ.

Так, несовершеннолетний в возрасте от 14 до 18 лет совершает сделки своими действиями, волеизъявление ребенка является главным и необходимым. В ФЗ № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» при решении вопроса об использовании имущества несовершеннолетнего, являющегося собственником, соглашение об использовании заключается между ООиП и попечителем. Возникает вопрос, на основании чего орган опеки и попечительства уполномочен распоряжаться имуществом несовершеннолетнего в возрасте от 14 до 18 лет, не привлекая при этом к совершению юридических действий самого ребенка — собственника? Нормой ч. 3 ст. 16 ФЗ № 48-ФЗ несовершеннолетний в возрасте от 14 до 18 лет произвольно лишается возможности осуществлять правомочия собственника, даже согласия ребенка не требуется на предоставление его имущества в пользование иному лицу. На первый план здесь поставлены интересы государства, освободившего себя от обязанности нести расходы по содержанию ребенка, оставшегося без попечения родителей, поскольку возмещаются такие расходы не государством, а ребенком, без его на то воли. При этом имущество несовершеннолетнего будет использоваться не в интересах ребенка, а в интересах его попечителя и на условиях, установленных не самим собственником — несовершеннолетним, а ООиП, без участия в решении данного вопроса ребенка. Таким образом, попечитель сможет в своих интересах безвозмездно использовать нежилой фонд ребенка, занимаясь там какой-либо экономической деятельностью в своих интересах, вместо того, чтобы эффективно управлять имуществом ребенка, например, сдавая его в аренду на выгодных для несовершеннолетнего условиях. Изложенный в ФЗ «Об опеке и попечительству» вариант предоставления в пользование имущества подопечных ущемляет права несовершеннолетних, противоречит их интересам, а также положениям действующего ГК РФ.

Поскольку предоставление имущества подопечного в пользование опекуну/попечителю является одной из форм выплаты вознаграждения, то возможность безвозмездного использования имущества подопечного опекуном (попечителем) может появиться у него уже в процессе осуществления им полномочий. Следовательно, возможность замены одной формы оплаты на другую должна быть отражена в тексте изменений к договору об осуществлении опеки или попечительства, о чем необходимо ясно указать в законе.

Считаем, что безвозмездное пользование имуществом несовершеннолетних может быть раз-

решено только с учетом соблюдения общих положений о их дееспособности (ст. 26, 28 ГК РФ), положений семейного законодательства (ст. 60 СК РФ), которые требуют волеизъявления самого несовершеннолетнего (согласия малолетнего, совершения сделки несовершеннолетним, достигшим 14 лет), а также в отношении определенных объектов — например, жилого помещения ребенка, на которое опекун (попечитель) может приобрести право пользования на определенный срок для совместного проживания с ребенком, что обусловлено выполнением опекуном (попечителем) своих обязанностей в отношении ребенка.

В связи с этим представляется неудачной редакция ч. 4 ст. 16 ФЗ № 48-ФЗ о предоставлении в безвозмездное пользование опекуну/попечителю жилого помещения подопечного.

Исходя из толкования частей 3 и 4 ст. 16 ФЗ № 48-ФЗ безвозмездное пользование опекуном (попечителем) жилым помещением, принадлежащим подопечному, разрешено только в случае удаленности места жительства опекуна (попечителя) от места жительства подопечного или при других исключительных обстоятельств. Кроме того, безвозмездное пользование жилым помещением возможно только в случае заключения договора об осуществлении опеки (попечительства) на возмездных условиях, так как часть 4 ФЗ № 48-ФЗ содержит отсылочную норму к части 3 ФЗ № 48-ФЗ, предусматривающей порядок и условия выплаты вознаграждения.

С учетом того, что данная норма является новеллой, она порождает ряд вопросов. Во-первых, законодателю необходимо было обозначить перечень исключительных обстоятельств, дающих право на безвозмездное пользование жилым помещением подопечного, а также указать критерии удаленности места жительства, дабы не допустить неоднозначность толкования. Во-вторых, если место жительство опекуна (попечителя) не удалено от места жительства подопечного либо орган опеки (попечительства) считает, что указанные им обстоятельства не относятся к разряду исключительных, значит ли это, что опекун (попечитель) должен нести бремя оплаты за пользование жилым помещением своего подопечного? В-третьих, если договор об осуществлении опеки (попечительства) на возмездных условиях не был заключен, т. е. опекун/попечитель исполняет свои обязанности безвозмездно, вправе ли опекун (попечитель) при наличии указанных обстоятельств пользоваться жилым помещением подопечного бесплатно? Поставленные вопросы требуют скорейшего законодательного регулирования.

Необходимо отметить ряд положительных и отрицательных моментов нового ФЗ «Об опеке и попечительстве» в части назначения опекунов и попечителей, их прав, обязанностей и ответственности.

Следует принять постановление Правительства РФ для решения вопроса о перечне документов и сроках их представления для получения разрешения стать опекуном или попечителем (ч. 2 ст. 10 ФЗ № 48-ФЗ).

Позитивным, на наш взгляд, выглядит решение законодателя о введении преимущественного права быть опекунами или попечителями. Данное право установлено частью 5 ст. 10 ФЗ № 48-ФЗ для бабушек, дедушек, родителей, супругов, совершеннолетних детей, совершеннолетних внуков, братьев и сестер совершеннолетних подопечных, а также для бабушек и дедушек, совершеннолетних братьев и сестер несовершеннолетних подопечных перед всеми другими лицами. За последние годы данный подход сформировался на практике и применялся органами опеки и попечительства в Ростовской области, но без законодательного установления.

Считаем целесообразным в ч. 7 ст. 10 ФЗ № 48-ФЗ определить круг интересов лица, нуждающегося в установлении над ним опеки или попечительства, исходя из которых, орган опеки и попечительства может назначить ему нескольких опекунов или попечителей. С учетом того, что данное положение является новеллой, необходимо, чтобы практика пошла по пути единообразного толкования закона.

ФЗ № 48-ФЗ четко определил одинаково важное значение согласия обоих законных представителей подопечного при решении вопросов, касающихся реализации и защиты прав несовершеннолетних, ограниченно дееспособных и недееспособных граждан. В соответствии с ч. 8 ст. 10 ФЗ РФ «Об опеке и попечительстве» № 48-ФЗ при назначении нескольких опекунов или попечителей (например, при устройстве ребенка в семью) представительство и защита прав и законных интересов подопечного осуществляется одновременно всеми опекунами или попечителями. В случае если ведение дел подопечного поручается опекунами или попечителями одному из них, это лицо должно иметь доверенности от остальных опекунов или попечителей.

Сегодня на практике сформировалось правило, согласно которому при назначении опекуна или попечителя братьям и сестрам данные функции выполняет одно лицо. Из положений нормы части 10 ст. 10 ФЗ № 48-ФЗ вытекает, что круг таких случаев может быть расширен самим органом

опеки и попечительства, исходя из интересов подопечных. Представляется целесообразным включить в указанную норму перечень таких случаев с целью избежать двусмысленности толкования данной нормы.

Новеллой является предусмотренная ст. 12 ФЗ № 48-ФЗ возможность установления предварительной опеки (попечительства). При этом условиями установления такой опеки (попечительства) закон называет предоставление лицом, испрашивающим установления временной опеки (попечительства), документа, удостоверяющего личность, а также обследование органом опеки (попечительства) условий его жизни. Часть 2 ст. 12 ФЗ № 48-ФЗ устанавливает, что проведение предварительной проверки сведений о личности опекуна (попечителя) не требуется.

С одной стороны, положительный эффект от введения в российское гражданское и семейное законодательство института предварительной опеки и попечительства очевиден: в любом случае ребенка, при непосредственной угрозе его жизни и здоровью, необходимо как можно скорее отобрать у родителей (одного из них) или у других лиц, на попечении которых он находится. Своевременное вмешательство и помощь могут в определенных случаях спасти не только жизнь ребенка, но и сохранить его психическое и эмоциональное здоровье. Временно назначенные опекун или попечитель обладают всеми правами и обязанностями опекуна или попечителя, за исключением права распоряжаться имуществом подопечного от его имени (давать согласие на совершение подопечным сделок по распоряжению своим имуществом).

С другой стороны, по логике законодателя постороннее лицо может при наличии паспорта требовать установления опеки (попечительства), в том числе над несовершеннолетним, а орган опеки (попечительства) не имеет права получить от него даже документы, подтверждающие его дееспособность. В связи с этим нельзя исключать ситуацию, при которой таким временным опекуном (попечителем) может оказаться психически нездоровое лицо либо сексуальный маньяк со всеми вытекающими последствиями для того же несовершеннолетнего. Совершенно очевидно, что предварительная опека (попечительство) с указанным документальным сопровождением может быть только со стороны родственников, о чем должно быть указанно в законе. В связи с этим порядок установления предварительной опеки (попечительства) представляется не только несовершенным, но и небезопасным для подопечных граждан.

Согласно ст. 11 ФЗ № 48-ФЗ назначение опекуна или попечителя происходит с его согласия или по его заявлению. Если для заявления предусмотрена письменная форма, а о согласии не сказано ничего, значит ли это, что согласие может быть дано в устной форме? Необходимо закрепить обязательную письменную форму согласия, чтобы не допустить возможных злоупотреблений. Часть 2 ст. 11 ФЗ № 48-ФЗ предусматривает также, что при наличии заслуживающих внимания обстоятельств опекун или попечитель может быть назначен органом опеки и попечительства по месту его жительства. Что понимать под заслуживающими внимание обстоятельствами? Практике известны случаи, когда родственники забирают детей, оставшихся без попечения родителей, из другого города, привозят их в г. Ростов-на-Дону и просят об установлении над ними опеки или попечительства. Какие критерии и для кого, для опекуна (попечителя) или опекаемого (подопечного), должны быть положены в основу заслуживающих внимание обстоятельств? Данное положение требует законодательного уточнения.

Статья 13 ФЗ № 48-ФЗ посвящена назначению опекунов или попечителей в отношении несовершеннолетних граждан по заявлению их родителей, а также по заявлению самих несовершеннолетних граждан. В части 5 сказано о возможности отказа органом опеки и попечительства в назначении указанного лица только в случае, если такое назначение противоречит гражданскому или семейному законодательству либо интересам ребенка. Нужно заметить, что перечень оснований к отказу прописан настолько неясно, что любые споры по этому вопросу придется решать в суде, а вся нагрузка по доказыванию незаконного отказа органов опеки и попечительства ляжет на заинтересованных лиц, подающих иск.

В части 7 ст. 11 ФЗ № 48-ФЗ, говорится о возможности оспаривания заинтересованными лицами акта органа опеки и попечительства, как о назначении, так и об отказе в назначении опекуна или попечителя в судебном порядке. Однако ни в ГК РФ, ни в СК РФ нет оснований для отказа в назначении опекуна/попечителя, не закреплена процедура принятия решения об отказе в назначении опекуна/попечителя. При этом такая процедура не предусмотрена и в самом ФЗ № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве». До принятия ФЗ № 48-ФЗ решение об отказе в назначении опекуна/попечителя принималось на стадии подготовки документов для назначения опекуна и попечителя с учетом тех требований, которые предъявляет

к опекуну/попечителю ГК РФ (ст. 35) и СК РФ (ст. 146). Таким образом, никакого отдельного акта об отказе в назначении опекуна/попечителя быть не должно. Несмотря на отсутствие процедуры вынесения такого акта и оснований для отказа в назначении опекуна/попечителя, названных именно таким образом, ФЗ № 48-ФЗ еще и предусматривает возможность оспаривания заинтересованными лицами акта ООиП об отказе в назначении опекуна/попечителя. ГК РФ в этом вопросе остался без изменений, согласно п. 1 ст. 35 ГК РФ оспорено в суде может быть только решение ООиП о назначении опекуна/попечителя, но не решение об отказе в назначении, поскольку такое решение отдельно не выносится. В этой связи следует подчеркнуть, что положения ФЗ № 48-ФЗ не учитывают нормы ГК РФ и СК РФ, апробированные практикой их применений, что свидетельствует о бессистемности и несогласованности нового закона.

Поскольку институт опеки и попечительства является в большей степени публичным институтом, направленным на защиту и реализацию целого комплекса прав особых категорий граждан, требования к опекунам и попечителям, а также основания к отказу в назначении опекунов/попечителей (либо предъявляемые к ним требования) должны быть четко прописаны в законе, при этом в необходимом согласовании с ГК РФ и СК РФ, а положения ГК РФ и СК РФ приведены в систему с ФЗ № 48-ФЗ. В противном случае ФЗ № 48-ФЗ «Об опеке и попечительства» будет представлять собой рамочный акт, постоянно отсылающий к тем или иным нормам отраслевого законодательства или подзаконным актам, и допускающий оценочное толкование. На сегодняшний день ФЗ № 48-ФЗ в рассматриваемом вопросе не только дублирует положения ГК РФ и СК РФ, но и вносит противоречащие указанным актам положения, которые просто вводят в тупик правоприменительные органы, вынужденные задумываться о необходимости принятия не только акта о назначении опекуна/попечителя, но и актов об отказе в назначении опекунов/попечителей по всем остальным кандидатурам. Отмеченная коллизия должна быть законодательно разрешена.

Как следует из части 6 ст. 10 ФЗ № 48-ФЗ, основанием возникновения отношений между опекуном (попечителем) и подопечным является акт органа опеки и попечительства о назначении опекуна или попечителя. Например, в г. Ростове-на-Дону таким актом является постановление Главы администрации района, а в Ростовской области таким актом выступает уже распоряжение Главы администрации района области. Такое разночте-

ние крайне нежелательно, тем более что данный акт выполняет двуединую задачу — он учреждает опеку (попечительство) над лицом и одновременно назначает опекуна (попечителя). Считаем целесообразным установить единую форму и содержание документа.

Часть 4 ст. 15 ФЗ № 48-ФЗ указывает, что в целях учета индивидуальных особенностей личности подопечного орган опеки и попечительства в акте

0 назначении опекуна или попечителя либо в договоре об осуществлении опеки или попечительства можно установить обязательные требования к осуществлению прав и исполнению обязанностей опекуна или попечителя, в том числе такие требования, которые определяют конкретные условия воспитания несовершеннолетнего подопечного. Закон не определяет круга индивидуальных особенностей опекаемого (подопечного), дающих право на установление обязательных индивидуальных требований. Мы предполагаем, что эти индивидуальные особенности могут быть связаны со здоровьем, склонностями и увлечениями опекаемого (подопечного) либо с отклонениями негативного характера в поведении. Но целесообразно ли данные индивидуальные особенности включать в содержание акта о назначении опекуна (попечителя). Хотя вопрос о содержании акта о назначении опекуна (попечителя) в законе не регламентируется (часть 6 ст. 11), на практике он носит больше административный характер, чем содержательный. Содержательную сторону взаимоотношений сторон должен раскрывать договор об осуществлении опеки или попечительства (ст. 14).

В то же время из содержания частей

1 и 2 ст. 14 ФЗ № 48-ФЗ неясно, должен ли орган опеки и попечительства заключать договор об осуществлении опеки (попечительства) в случае осуществления опеки (попечительства) только на возмездных условиях или же допускается заключение договора и в случае безвозмездного осуществления опеки (попечительства).

Кроме того, при возмездном осуществлении опеки (попечительства) тоже может возникнуть спорная ситуация. При сравнительном анализе положений частей 2 статьи 14 и 16 ФЗ № 48-ФЗ ясно видна их противоречивость. Из текста части 2 ст. 14 вытекает, что орган опеки (попечительства) обязан заключить договор об осуществлении опеки или попечительства на возмездных условиях. Из текста части 2 ст. 16 ФЗ № 48-ФЗ следует противоположное правило о праве органа опеки (попечительства) на заключение договора на возмездных условиях. При таких противоречиях прямо вытекающих

из закона, вряд ли стоит ждать единообразия в правоприменительной практике.

Существуют проблемы в регулировании ответственности опекунов и попечителей, а также органов опеки и попечительства.

В ФЗ № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» установлено, что опекуны и попечители отвечают за вред, причиненный по их вине личности или имуществу подопечного, в соответствии с предусмотренными гражданским законодательством правилами об ответственности за причинение вреда (п. 2 ст. 26).

Следует различать ответственность, предусмотренную в ст. 26 ФЗ № 48-ФЗ, которую несут опекуны (попечители), и ответственность органов опеки и попечительства (ст. 28 ФЗ № 48-ФЗ). Несовершенство положений об ответственности указанных лиц и органов власти заключается в следующем.

Порядок управления имуществом подопечного в законе сформулирован таким образом (ст. ст. 19—23), что ООиП при решении вопроса о предоставлении разрешения на сделки с имуществом подопечного должны руководствоваться исключительно оценочными критериями, поэтому определить виновность ООиП и привлечь их к ответственности будет чрезвычайно сложно. Более того, сам законодатель использует приемы юридической техники, затрудняющие привлечение ООиП к ответственности за предоставление/непредоставление разрешений на сделки с имуществом подопечных. Так, согласно п. 3 ст. 21 ФЗ № 48-ФЗ ООиП обязан решить вопрос о предоставлении (отказе в предоставлении) своего разрешения на сделку в течение определенного срока после подачи опекуном (попечителем) в ООиП заявления о получении разрешения. Таким образом, если опекун (попечитель) не обратится в ООиП с подобным заявлением, ООиП не может быть привлечен к ответственности. Еще одним примером служит ст. 292 ГК РФ в редакции ФЗ от 30 декабря 2004 г. № 213-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации» [16], в соответствии с которой отчуждение жилого помещения, в котором проживают находящиеся под опекой или попечительством члены семьи собственника данного жилого помещения либо оставшиеся без родительского попечения несовершеннолетние члены семьи собственника (о чем известно органу опеки и попечительства), если при этом затрагиваются права или охраняемые законом интересы указанных лиц, допускается с согласия органа опеки и попечительства. Таким образом, если ООиП не известно о том, что в каком-то жи-

лом помещении проживает ребенок, оставшийся без попечения родителей, и данное помещение собираются отчуждать, ООиП освобождается от ответственности за отсутствие контроля за совершаемой сделкой в отношении такого помещения [15]. Подобный законодательный прием выявляет несовершенство не только механизма контроля со стороны ООиП, ныне государственных органов, за сделками с имуществом несовершеннолетних (недееспособных, ограниченно дееспособных граждан), но и существенные недостатки в работе ООиП в целом, пробелы в ответственности данных органов. Ведь согласно СК РФ именно на ООиП возложена обязанность по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей, от исполнения которых ООиП освобождены быть не могут, в то время как ГК РФ допускает такую возможность. Ответственность ООиП должна определяться по правилам ст. 1069 ГК РФ как ответственность за вред, причиненный государственными органами, а также их должностными лицами, но по основаниям, не зависимым от вины [16]. При этом ответственность ООиП должна охватывать их действия (бездействие) в отношении всех несовершеннолетних граждан, а не только оставшихся без попечения родителей (как это сделано в ФЗ № 48-ФЗ). Также необходимо конкретно сформулировать правила контроля ООиП за сделками с имуществом несовершеннолетних (подопечных).

Статья 24 ФЗ № 48-ФЗ носит название: «Надзор за деятельностью опекунов и попечителей». Введенная ФЗ РФ № 49-ФЗ [17] новая статья 148-1 СК РФ в пункте 8 упоминает о надзоре за деятельностью опекунов (попечителей). Ныне утратившая силу ст. 147 СК РФ предусматривала контроль со стороны органов опеки (попечительства) за условиями содержания, воспитания и образования детей, находящихся в воспитательных учреждениях. Формы такого контроля законом ранее не были прямо определены и на практике выражались в посещении работниками органа опеки и попечительства воспитательных учреждений в ознакомительных целях, обследовании условий жизни и быта воспитанников, разрешении жалоб и заявлений, составлении в необходимых случаях актов, направлении запросов о предоставлении сведений о деятельности учреждения и т. п. Сегодня контроль предусмотрен ст. 27 ФЗ № 48-ФЗ, но не за деятельностью опекунов (попечителей), а за деятельностью органов опеки и попечительства. Существует ли качественная разница между надзором и контролем?

Согласно Толковому словарю русского языка С.И. Ожегова контроль означает проверку, а также

постоянное наблюдение в целях проверки или надзора [18, с. 195].

Сущность контроля, как верно указывает В. П. Беляев, выражается в том, что субъект управления осуществляет учет и проверку того, как управляемый объект выполняет его требования и предписания [19, с. 212].

Под понятием надзора как правового института следует понимать урегулированную нормами права деятельность субъектов осуществления надзора по реализации комплекса мер различного назначения [20, с. 26].

Другими словами, нами не выявлено качественной разницы между понятиями «контроль» и «надзор», и остается неясным, какой смысл вкладывал законодатель, заменяя понятия?

При этом сами вопросы контроля за деятельностью ООиП внутри системы ООиП, сформированной уже на региональном уровне, остаются не достаточно урегулированными. Согласно ст. 27 ФЗ № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» контроль за деятельностью органов опеки и попечительства осуществляют уполномоченные законодательством РФ и законами субъектов РФ органы и должностные лица. Таким образом, установлена система двойного контроля: федерального и регионального уровней. В то время как эффективнее было бы создание универсальной системы ООиП и единого контроля за их деятельностью — федерального.

ФЗ РФ № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» [21] (далее ФЗ № 48-ФЗ), вступивший в действие с 1 сентября 2008 года, был призван стать специальным нормативным актом, объединившим в единую систему нормы отраслевого законодательства, регулирующего институт опеки и попечительства в механизме реализации гражданских, семейных, жилищных, социальных и иных прав несовершеннолетних детей, ограниченно дееспособных и недееспособных граждан. Представляется, что как акт по дате принятия более поздний, чем Гражданский кодекс РФ (далее ГК РФ), Семейный кодекс РФ (далее СК РФ), Жилищный кодекс РФ (далее ЖК РФ), и более специальный по предмету регулирования, ФЗ «Об опеке и попечительстве» должен был стать не рамочным законом об организации и деятельности ООиП, а актом, подробно регламентирующим процедуру деятельности ООиП, восполняющим пробелы отраслевого законодательства в вопросах реализации и защиты прав не полностью дееспособных, недееспособных и ограниченно дееспособных граждан. ФЗ «Об опеке и попечительстве» должен был сое-

динить достижения уже действующих на момент его принятия регуляторов (СК РФ, ГК РФ, ЖК РФ, подзаконных актов), систематизировать и усовершенствовать их. Однако анализ положений рассматриваемого специального закона не позволяет сделать вывод о том, что все удалось.

Бесспорно, принятие ФЗ «Об опеке и попечительстве» большой шаг вперед на пути создания единого вспомогательного, но важного механизма обеспечения и защиты прав особо нуждающихся в этой защите граждан — несовершеннолетних детей, прежде всего оставшихся без попечения родителей, ограниченно дееспособных и недееспособных граждан. Однако этот механизм нуждается в совершенствовании и приведении его в состояние системности со всем законодательным массивом в области гражданских, семейных, жилищных и иных отношений.

В первую очередь следует отметить отсутствие единства в терминологии нормативных актов, регулирующих одну или смежную области отношений.

ФЗ РФ «Об опеке и попечительстве» № 48-ФЗ (ч. 5 ст. 2) вводит термин «не полностью дееспособный гражданин», которым определяет несовершеннолетних граждан (за исключением приобретших полную дееспособность) и граждан, ограниченных судом в дееспособности по основаниям, предусмотренным ст. 30 ГК РФ. Представляется, что такое определение дееспособности отдельных категорий граждан является неточным. Из редакции закона видно, что неполная дееспособность делится на дееспособность несовершеннолетних и ограниченную дееспособность, при этом дееспособность несовершеннолетних не определена терминологически. Таким образом, неполная дееспособность закреплена как родовое понятие, а дееспособность несовершеннолетних и ограниченных в дееспособности граждан — как понятия видовые. С этим нельзя согласиться, так как неполная и ограниченная дееспособность это не разновидности одного и того же, а разные категории понятий и разновидности дееспособности.

Термин ограничение дееспособности встречается в ст. 30 ГК РФ и относится к дееспособности, которая уже наступила в полном объеме. По общему правилу, институт ограничения дееспособности закреплен в Кодексе в отношении дееспособности взрослого, совершеннолетнего гражданина. Смысл ограничения сводится к тому, что в целом дееспособность за гражданином сохраняется в полном объеме, однако совершение определенных действий ставится в некоторые рамки, границы. Таким образом, ограничить можно только то, что уже су-

ществует, имеется в наличии. Подобный механизм ограничения используется в отношении «наличной», т. е. уже достигнутой несовершеннолетним в возрасте от 14 до 18 лет, дееспособности (п. 4 ст. 26 ГК РФ) и распространяется также на отдельный элемент дееспособности. Так, при наличии определенных оснований в судебном порядке несовершеннолетнего можно ограничить или лишить права самостоятельно распоряжаться своим заработком, стипендией или иными доходами. Следует отметить, что и в указанном случае ограничение распространяется на дееспособность, которой лицо уже обладает в момент ограничения. Изложенное позволяет выделить следующие признаки ограничения дееспособности. Так, ограничение дееспособности:

— имеет место в отношении достигнутого к моменту ограничения объему дееспособности, т. е. наличной дееспособности;

— может быть совершено только по основаниям, предусмотренным законом, и исключительно в судебном порядке;

— инициируется кругом лиц, прямо предусмотренных законом;

— отменяется в случае отпадения оснований, по которым дееспособность была ограничена, т. е. действует правило об обратной силе ограничения и восстановлении дееспособности.

Соответственно, только дееспособность, отвечающая указанным признакам, может быть названа ограниченной.

Представляется, что в отношении дееспособности несовершеннолетних наиболее подходящим будет термин «неполная» или «частичная» дееспособность. Именно подобная терминология означает, что дееспособность имеется лишь в определенном объеме, в части от целого и стремится к тому, чтобы стать целым, т. е. достичь своего полного содержания, объема. Слово «полный» означает «содержащий в себе столько, сколько может вместить» [22]. Напротив, «неполный» или «частичный» означает «имеющий лишь часть своего содержания (не все). При этом термин «неполная дееспособность» следует отличать от термина «ограниченная дееспособность» и использовать для характеристики как дееспособности малолетних, так и дееспособности несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет, учитывая, что дееспособность несовершеннолетних последней возрастной группы более содержательна по сравнению с дееспособностью малолетних.

Представляется, что ФЗ № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» не учитывает терминологию и признаки дееспособности, закрепленные в ГК

РФ. Неполной дееспособностью наделены несовершеннолетние граждане в возрасте до 18 лет (за исключением случаев приобретения дееспособности до достижения указанного возраста в установленных законом случаях); ограниченной дееспособностью обладают лица, которых в порядке ст. 30 ГК РФ суд ограничил в дееспособности по основаниям, связанным со злоупотреблением спиртными напитками или наркотическими средствами и осложнением тем самым материального положения своей семьи; недееспособными гражданами являются граждане, которые в силу психического расстройства признаны судом неспособными понимать значения своих действий или руководить ими. Указанная градация и определение видов дееспособности должны единообразно пониматься во всех нормативных актах, обеспечивающих механизм участия указанных лиц в семейных, гражданских, жилищных, социальных и иных правоотношениях.

Регрессивным является положение нового ФЗ РФ «Об опеке и попечительстве», закрепляющее право детей, оставшихся без попечения родителей, обжаловать действия или бездействие опекунов или попечителей только в орган опеки и попечительства (п. 3 ст. 24). Представляется, что это ограничивает право на защиту, а также противоречит СК РФ, так как согласно СК РФ дети, достигшие 14 лет, вправе самостоятельно обращаться в суд за защитой своих прав.

Учитывая развитие системы ювенальной юстиции в РФ в соответствии с европейскими стандартами защиты прав граждан, в том числе несовершеннолетних, право на обращение в суд должно быть закреплено за всеми детьми, независимо от возраста, а непосредственно сама защита их интересов после обращения в суд должна быть обеспечена законными представителями и специально уполномоченным государственным органом, независимо от наличия противоречия между действиями законных представителей и интересами ребенка.

Сфера действия ФЗ № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» ограничена только отношениями, возникающими в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства над недееспособными или не полностью дееспособными гражданами (ст. 1). В то же время в законе содержатся нормы, регламентирующие порядок управления опекунами и попечителями имуществом своих подопечных, и согласно п. 3 ст. 60 СК РФ в ее совместном применении с п. 2 ст. 37 ГК РФ этот порядок распространяется на несовершеннолетних граждан, в том числе имеющих полно-

ценное родительское попечение. В самом же ФЗ РФ № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» ничего не говорится о его действии на отношения по поводу управления имуществом несовершеннолетних граждан, имеющих родительское попечение.

Расположение ссылки на ст. 37 ГК РФ в норме п. 3 статьи 60 СК РФ, ее отсутствие в ГК РФ (в статье 26), отсутствие в ФЗ № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» положения об общем контроле ООиП за сделками любых несовершеннолетних граждан приводит и будет приводить к неправильному представлению о распространении действия норм ст. 37 ГК РФ и ст. ст. 16, 19-21, 23, 28 ФЗ № 48-ФЗ, а именно к игнорированию разрешения ООиП для сделок, осуществляемых детьми с согласия родителей, или родителями от имени своих малолетних детей. Такой прием законодательной техники нельзя считать удачным. Учитывая, что предмет семейного права составляют имущественные отношения между членами семьи, а отношения по распоряжению имуществом ребенка имеют место между несовершеннолетним и третьими лицами (не родителем и ребенком) и составляют предмет права гражданского, регулирование таких отношений должно в полной мере отражаться в нормах ГК РФ и специального закона, регулирующего порядок управления имуществом несовершеннолетних граждан и ответственность лиц за нарушение данного порядка.

В рассматриваемом вопросе относительно контроля ООиП за сделками с участием несовершеннолетних, необходимо уточнение ФЗ № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» в части его применения к регулированию отношений с теми несовершеннолетними гражданами, над которыми не установлены опека или попечительство. Ибо буквальное толкование ст. 37 ГК РФ и положений ФЗ № 48-ФЗ позволяет говорить о возможности применения к сделкам с участием несовершеннолетних, имеющих попечение родителей, только статей 18-23 закона и только в зависимости от того, что вкладывать в смысл «управление имуществом». Например, спорным является применение ч. 5 ст. 18 закона в части управления имуществом ребенка его родителями с получением родителями выгоды для себя за счет этого имущества. Положения других глав закона, например, об ответственности органов опеки и попечительства, не включенные в главу закона о правовом режиме имущества подопечных, также могут не применяться на практике из-за отсутствия прямого указания в законе.

Спорным является положение ч. 3 ст. 3 ФЗ № 48-ФЗ, допускающее возможность регулиро-

вания деятельности ООиП на уровне субъектов РФ в части, не урегулированной законом об опеке и попечительстве. В связи с тем, что разрешение практически всех вопросов, возникающих при опеке и попечительстве, связано с осуществлением субъективных гражданских прав подопечных (права собственности, права на жилище, права на выбор места жительства и пр.), нормы, регулирующие такие отношения в соответствии со статьей 71 Конституции РФ, не могут быть закреплены в законодательстве субъектов РФ [23]. Поэтому положение ФЗ № 48-ФЗ, допускающее возможность регулирования деятельности ООиП на уровне субъектов РФ в части, не урегулированной законом об опеке и попечительстве, не соответствует Конституции РФ.

Положения ст. 21 ФЗ РФ № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» об управлении имуществом несовершеннолетних являются такими же общими, как аналогичные положения ст. 37 ГК РФ. В соответствии с ФЗ РФ № 48-ФЗ предварительное разрешение ООиП, помимо одинаковых случаев, закрепленных и в ст. 37 ГК РФ, и в ст. 21 ФЗ № 48-ФЗ, требуется во всех иных случаях, если действия опекуна или попечителя могут повлечь за собой уменьшение стоимости имущества подопечного. Перечень этих действий закреплен в ФЗ № 48-ФЗ как примерный и включает в себя прежде всего процессуальные действия опекунов и попечителей (отказ от иска, заключение мирового соглашения). Однако данный перечень может быть дополнен любыми иными действиями, поэтому носит оценочный характер и не добавляет определенности в вопросе о том, когда же разрешение ООиП является обязательным. Между тем назначение специального закона, в роли которого выступает ФЗ РФ № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве», состоит в конкретизировании общих правил, содержащихся в ГК РФ, устранении пробелов в правовом регулировании, а не дублировании одним нормативным актом другого.

Согласно ФЗ № 48-ФЗ особо выделены некоторые сделки, которые можно совершать только при определенных условиях. Среди них внесение денежных средств в кредитные организации (ч. 3 ст. 19), заключение кредитных договоров и договоров займа (ч. 4 ст. 19), предоставление имущества, принадлежащего подопечному, в залог (ч. 5 ст. 19), предоставление имущества в пользование (ч. 5 ст. 19), осуществление сделок по распоряжению недвижимым имуществом, принадлежащим подопечному, таких как договор ренты, мены, иных сделок, влекущих отчуждение имущества, т. е. переход права собственности на него от несовершеннолетнего

к третьему лицу (ст. 20). В остальном правила совершения сделок с имуществом подопечных практически совпадают с положениями ГК РФ (ч. 1 ст. 21 ФЗ № 48-ФЗ). Но, несмотря на наличие незначительного числа специальных положений по управлению имуществом подопечных, закон заметно противоречит ГК РФ, что нельзя рассматривать как положения lex specials.

Согласно ч. 3 ст. 19 ФЗ № 48-ФЗ попечитель вправе давать согласие на внесение денежных средств подопечного только в кредитные организации, не менее половины акций (долей) которых принадлежат РФ. По ГК РФ (пп. 3 п. 2 ст. 26) вносить вклады в кредитные учреждения и распоряжаться ими несовершеннолетний, достигший 14 лет, вправе самостоятельно, без согласия попечителя.

Имущество подопечного согласно ч. 5 ст. 19 ФЗ № 48-ФЗ может быть предоставлено в пользование иным лицам на срок, не превышающий пять лет. На более длительный срок предоставление имущества подопечного в пользование допускается с предварительного разрешения ООиП. Из этой нормы можно сделать вывод, что для передачи имущества подопечного в пользование на срок до пяти лет разрешение ООиП не требуется. В то же время ст. 21 этого же закона и ст. 37 ГК РФ в качестве обязательного условия для любых сделок по передаче имущества подопечного в пользование устанавливают предварительное разрешение ООиП.

В ФЗ № 48-ФЗ определена письменная форма разрешения ООиП на сделку подопечного и срок, в течение которого ООиП должен предоставить разрешение или отказ в выдаче разрешения на сделку с имуществом подопечного. ООиП обязан принять решение в течение пятнадцати дней с даты подачи опекуном или попечителем заявления о предоставлении такого разрешения (ч. 3 ст. 21). Несмотря на принятие специального Федерального закона «Об опеке и попечительстве» в законодательстве нет терминологического единства относительно акта ООиП, посредством которого осуществляется контроль за некоторыми сделками подопечных. Так, в ст. 21 ФЗ № 48-ФЗ и ст. 37 ГК РФ речь идет о разрешении ООиП, а в ст. 292 ГК РФ — о согласии ООиП. Аналогичный термин «согласие» используется и в ЖК РФ (п. 4 ст. 72).

ФЗ РФ № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» не устанавливает единого порядка деятельности ООиП, так как действует вместе с ГК РФ, СК РФ, ЖК РФ, нормы которых между собой не до конца согласованы.

При этом следует отметить качественно новую систему управления имуществом подопечных,

заложенную в ФЗ РФ № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве», в отличие от ГК РФ и СК РФ. Эта система приближена к модели доверительного управления или возмездного оказания услуг. Так, опекун и попечитель обязаны заботиться о переданном ему имуществе подопечных как о своем собственном, не допускать уменьшения стоимости имущества подопечного и способствовать извлечению из него доходов. Исполнение опекуном и попечителем указанных обязанностей осуществляется за счет имущества подопечного (ч. 5 ст. 18 ФЗ № 48-ФЗ). Таким образом, в указанной норме скрыта еще одна возможность (помимо установленной в ч. 3 ст. 16 ФЗ «Об опеке и попечительстве») получения опекунами (попечителями) вознаграждения за исполнение своих обязанностей. В итоге применения названной нормы может получиться, что опекун (попечитель) не будет управлять имуществом несовершеннолетнего, не имея заинтересованности в получении выгоды для себя. Такое положение противоречит самому статусу опекунов и попечителей, на которых законом возложена обязанность осуществлять (содействовать в осуществлении) права и обязанности подопечных лиц, действовать в интересах последних, а не в своих собственных.

Далее, условия некоторых важных сделок, связанных с управлением собственностью подопечных граждан, сформулированы таким образом, чтобы была законная возможность за счет такого управления имуществом подопечных содержать их, обеспечивать и воспитывать. Особенно такое положение опасно для детей, находящихся под опекой (попечительством). Так, опекун вправе заключать от имени малолетнего (а попечитель давать согласие на заключение) кредитный договор и договор займа, если это требуется в целях содержания подопечного или обеспечения его жилым помещением (ч. 4 ст. 19 ФЗ «Об опеке и попечительстве»). Допускается предоставление имущества подопечного в залог, обеспечивающий ипотечный кредит (ч. 5 ст. 19 ФЗ «Об опеке и попечительстве»). К выгоде подопечного закон разрешает совершать договор ренты (ч. 2 ст. 20 ФЗ «Об опеке и попечительстве). На все указанные сделки требуется предварительное разрешение ООиП (ст. ст. 19, 20 ФЗ «Об опеке и попечительстве»).

Допустимость заключения договора ренты от имени малолетнего или предоставление несовершеннолетнему в возрасте от 14 лет согласия на заключение такого договора сразу же порождает сомнение в эффективности избранной для несовершеннолетнего, оставшегося без попечения родителей, формы устройства (специализированная орга-

низация, опека/попечительство, приемная семья и др.). Представляется, что рента — это альтернативная форма по отношению к названным формам устройства ребенка, призванная решать определенную социальную проблему получателя ренты (его содержание). В отношении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, такая форма получения содержания должна быть полностью исключена, учитывая, что имущество, предназначенное под выплату ренты, выбывает из собственности ребенка. Иная позиция означает уход РФ и субъектов РФ от тех социальных гарантий, которыми должны быть обеспечены дети, не имеющие попечения родителей.

Заключение договоров займа также видится в качестве кабальной формы получения содержания на ребенка. По прекращении опеки или попечительства обязательства по займам могут остаться на довольно продолжительное время, ответственность за исполнение которых с 14 лет уже лежит на самих несовершеннолетних. Займы не должны являться источниками средств, необходимых для содержания несовершеннолетних, так как ФЗ № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» предусмотрено полное государственное обеспечение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Детей, имеющих попечение родителей, обязаны содержать и обеспечивать всеми материальным, в том числе жильем (ст. 80 СК РФ, п. 4 ст. 31 ЖК РФ), и нематериальными благами их родители.

Представляется, что отмеченные положения ФЗ № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» приняты без учета гарантий прав детей, установленных в ГК РФ, СК РФ, ЖК РФ, и ущемляют права несовершеннолетних, создают опасность уменьшения имущественной базы детей, оставшихся без попечения родителей, когда к наступлению совершеннолетия дети окажутся без своего имущества, потраченного на их содержание опекунами (попечителями), заручившимися разрешениями ООиП. При этом имеется реальная опасность сговора ООиП с опекунами и попечителями, которые будут управлять имуществом несовершеннолетних в своих интересах, учитывая, что легальные возможности для этого устанавливаются ФЗ № 48-ФЗ (ч. 3 ст. 16, ч. 5 ст. 18). Кроме того, такой источник вознаграждения опекунов и попечителей, как средства из бюджетов субъектов РФ, поставлен на самое последнее место (ч. 2 ст. 16 ФЗ «Об опеке и попечительстве»).

Несовершенны и меры об охране имущества подопечных, которые также закреплены в специ-

альном законе № 48-ФЗ. Опекун (попечитель) должен принять имущество подопечного по описи, которая составляется ООиП в присутствии опекуна или попечителя, других представителей, перечисленных в ч. 2 ст. 18 названного закона, а в присутствии несовершеннолетнего собственника, достигшего 14 лет, — при желании последнего. Опись составляется в двух экземплярах, по одному для ООиП и для опекуна (попечителя). Экземпляр описи собственнику (несовершеннолетнему) не вручается. Такое положение противоречит ст. 26 ГК РФ, закрепляющей механизм участия несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет в гражданских отношениях. Ребенок, достигший 14-летнего возраста, является уже достаточно взрослым, участвует в гражданском обороте сам от своего имени, совершая юридические действия и сделки (одни абсолютно самостоятельно, другие с согласия содействующих лиц). Таким образом, опись имущества ребенка, передаваемого в управление попечителю, должна составляться при обязательном участии собственника этого имущества — несовершеннолетнего с предоставлением экземпляра описи ребенку.

В ФЗ № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» установлен запрет на отчуждение жилого дома, квартиры, части жилого дома или квартиры, принадлежащих подопечному, за исключением, если такое отчуждение необходимо при перемене места жительства подопечного. Отчуждение жилого помещения при смене места жительства подопечного допускается только с предварительного разрешения ООиП (п. 4 ч. 1 ст. 20). Закон не требует от ООиП при принятии ими решения устанавливать наличие у подопечного или получение им другого жилого помещения, равноценного обеспечения его имущественных прав при совершении такой сделки.

Однако подобный подход законодателя не является безупречным и не гарантирует от нарушения прав подопечных. Поскольку в Постановлении Конституционного Суда РФ № 7-П от 14.04.2008 г., в п. 4.2 отмечено, что Закон РФ «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ» не связывает право на регистрацию по месту жительства с определенным имущественным правом на конкретное жилое строение [24], выбор подопечным (его законным представителем) иного места жительства может быть не связан с возникновением у подопечного имущественного права на иное жилое помещение.

Часть 2 ст. 9 ФЗ № 48-ФЗ вменяет в обязанность органу опеки и попечительства при перемене места

жительства подопечного направить его дело по новому месту жительства в течение трех дней со дня получения от опекуна или попечителя извещения о перемене места жительства подопечного.

Рассмотрим целесообразность включения данного пункта в закон на практическом примере. В Ростовской области ребенок, оставшийся без попечения родителей, принимается на учет и снимается с учета постановлением главы администрации района (орган местного самоуправления). Согласно ст. 4.3 регламента Администрации Ростовской области [25] срок подготовки проектов постановлений Главы администрации района — 30 рабочих дней, а срочных — 5 рабочих дней. Согласно ст.ст. 8, 10 ФЗ № 59-ФЗ от 02.05.2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» [26] письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение трех дней, в течение семи дней подлежит направлению в соответствующий орган для ответа. Таким образом, ч. 2 ст. 9 ФЗ № 48-ФЗ практически не применима.

В ФЗ № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» в качестве меры защиты права подопечного на жилое помещение в случае его незаконного отчуждения без предварительного разрешения органа опеки и попечительства предложено расторжение такого договора об отчуждении принадлежащего подопечному жилого помещения в порядке, установленном гражданским законодательством, по требованию ООиП, за исключением случая, если такой договор заключен к выгоде подопечного. При этом должен быть осуществлен возврат подопечному жилого помещения (ч. 3 ст. 20, ч. 4 ст. 21).

Такую норму вряд ли можно считать действенным способом защиты прав подопечного. Ведь расторгнуть можно только тот договор, который еще не исполнен сторонами, т. е. когда жилое помещение, принадлежащее подопечному, еще не перешло в собственность другой стороны договора. Согласно ст. 408 ГК РФ обязательство прекращается его надлежащим исполнением. В связи с этим возникает вопрос, можно ли считать исполнение со стороны подопечного надлежащим, если при совершении сделки по отчуждению жилого помещения на действия подопечного не было получено разрешение ООиП? При этом следует обратить внимание на последствия расторжения договора. Безусловно, общим правилом является то, что при расторжении договора стороны не вправе требовать возвращения исполненного ими до момента расторжения договора (п. 4 ст. 453 ГК РФ), если иное не предусмотрено законом или соглашением сторон. Можно лишь предположить, что способ защиты, предусмотрен-

ный ч. 4 ст. 21 ФЗ № 48-ФЗ, был определен в законе как исключение из общего правила (ч. 4 ст. 453 ГК РФ), позволяющее по исполненному договору об отчуждении жилого помещения подопечного без разрешения ООиП требовать возврата подопечному этого жилого помещения? Однако это не так.

К сожалению, приходится констатировать, что рассматриваемая мера не согласуется с положениями гражданского законодательства РФ, различающими такие понятия, как исполнение, расторжение и недействительность договора. Нормы ч. 3 ст. 20 и ч. 4 ст. 21 ФЗ № 48-ФЗ также не согласуются с Постановлением Конституционного суда РФ № 6-П [27]. Как отмечалось еще в Заключении по проекту Федерального закона № 184675-4 «Об опеке и попечительстве» сам по себе факт расторжения договора об отчуждении недвижимого имущества не означает перехода права собственности к первоначальному собственнику. Поскольку в этом случае действие договора прекращается на будущее время, речь может идти об истребовании имущества. При этом в соответствии с положениями п. 1 ст. 302 ГК РФ у добросовестного приобретателя истребовать указанное имущество практически невозможно. Поэтому, по мнению экспертов, речь должна была идти о признании такой сделки ничтожной с применением последствий недействительности ничтожной сделки (статьи 168 и 180 ГК РФ) [28].

Безусловно, несоблюдение императивно установленного требования о получении на определенные сделки с имуществом подопечных граждан разрешения ООиП должно приводить к ничтожности сделки, как не соответствующей закону. Ничтожная сделка не может быть расторгнута, так как она не влечет никаких юридических последствий, кроме тех, которые связаны с ее недействительностью (то есть реституционные последствия (п. 1 ст. 167 ГК РФ), а никак не последствия о расторжении договора, предусмотренные ст. 453 ГК РФ.

Таким образом, восстановить право на жилое помещение, которое отчуждено без разрешения ООиП и перешло в собственность иного лица, путем возврата имущества, как меры расторжения договора, невозможно. Необходимо в этом случае применять последствия ничтожности сделки и обязательно учитывать фигуру добросовестного приобретателя.

И хотя в ФЗ № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» была предпринята попытка восстановления права собственности несовершеннолетнего на жилое помещение путем его возврата в качестве

последствия расторжения договора, а не реституции или истребования имущества из чужого незаконного владения, такое решение проблемы представляется юридически неверным. Правильным явилось бы закрепление в законе положения о том, что сделки по отчуждению жилых помещений подопечных, совершаемые без разрешения ООиП или с разрешения ООиП, но с нарушением прав или законных интересов подопечных, являются ничтожными и влекут последствия ничтожности сделки, которые распространяются и на добросовестного приобретателя.

Законодатель отдельно регламентирует правила получения разрешения ООиП на заключение подопечным или от его имени кредитного договора (ч. 4 ст. 19, ст. 21 ФЗ № 48-ФЗ). При этом ФЗ № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» заключение кредитного договора с участием подопечного допускается в исключительном случае в целях обеспечения его жилым помещением. В этой связи необходимо отметить, что ипотечные кредиты вообще недопустимы для несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей, так как согласно ст. 57 ЖК РФ и ст. 8 ФЗ № 159-ФЗ дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, должны быть во внеочередном порядке обеспечены жильем по договору социального найма при наличии оснований нуждаемости в жилых помещениях. Решение жилищной проблемы детей, оставшихся без попечения родителей, посредством ипотечного кредита является прямым лишением ребенка тех федеральных гарантий, которые для него определены в ФЗ № 159-ФЗ и ЖК РФ — внеочередное предоставление жилого помещения по договору социального найма, являющегося бессрочным. Более того, для вступающего во взрослый мир ребенка, лишенного попечения родителей и оказавшегося в трудной жизненной ситуации, ипотечная форма решения жилищной проблемы является не посильным бременем. Возможность заключения несовершеннолетним, оставшимся без попечения родителей, ипотечного кредита должна быть исключена, поскольку ухудшает положение ребенка.

Имеются также противоречия между ФЗ № 49-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с принятием ФЗ РФ «Об опеке и попечительстве» [29], положениями ЖК РФ и ФЗ № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей».

Право на внеочередное предоставление жилого помещения по договору социального найма должно быть обеспечено лицам, указанным в ст. 8

ФЗ № 159-ФЗ и пп. 2 п. 2 ст. 57 ЖК РФ, не только в случае отсутствия закрепленного за ними жилого помещения (которыми граждане пользовались до направления в специализированные учреждения и т. п.), но и в иных случаях нуждаемости в жилых помещениях, предусмотренных нормами жилищного законодательства (непригодность жилого помещения для постоянного проживания, наличие общей площади жилого помещения на одного члена семьи менее учетной нормы и т. п.). В этой связи следует отметить несоответствие Жилищному кодексу РФ (ст. 51, 57) и ФЗ № 159-ФЗ положения п. 1 ст. 155.3 ФЗ РФ № 49-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с принятием ФЗ РФ «Об опеке и попечительстве», согласно которому дети, оставшиеся без попечения родителей и находящиеся в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, имеют право на получение жилого помещения, если жилое помещение у них отсутствует. В таком виде норма ст. 155.3 ФЗ № 49-ФЗ не должна применяться, поскольку она ущемляет права указанных категорий детей на обеспечение их жилыми помещениями в тех случаях, когда имеются иные основания нуждаемости в жилом помещении.

Необходимо унифицировать применение ст. 37 ГК РФ, представляющей собой институт контроля за сделками, влекущими уменьшение имущества подопечных (несовершеннолетних, ограниченно дееспособных и недееспособных граждан). В настоящее время данная статья в отношении одних сделок применяется как общая, в отношении других — как специальная, что не может считаться правильным (подход к применению ст. 37 ГК в гражданских, жилищных и имущественных семейных отношениях должен быть единым). ФЗ № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» непоследователен также в вопросе необходимости контроля ООиП за сделками подопечных. Так, в ст. 21 закона перечислен общий перечень сделок (аналогичный ст. 37 ГК РФ), для которых требуется разрешение ООиП, а в ст. 16, 19, 20, 21, 23 закона перечислены отдельные сделки, для которых обязательно разрешение ООиП. В связи с этим не ясно, положения каких из статей являются приоритетными — ст. 21 или ст. 16, 19, 20, 21, 23 ФЗ № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве».

Еще одной проблемой, требующей соответствующего решения, является определение правовых последствий несоблюдения положения п. 2 ст. 37 ГК РФ, ст. 21 ФЗ РФ № 48-ФЗ об обязательном получении на сделки подопечных разрешения ООиП.

Получение разрешения ООиП — это обязательное, законом установленное условие действительности сделки, его несоблюдение, по общему правилу, должно приводить к ничтожности сделки, как противоречащей закону (ст. 168 ГК РФ). При этом должно обеспечиваться полное восстановление прав недееспособных, ограниченно дееспособных граждан и несовершеннолетних детей, так как все указанные лица объективно ограничены в своем волеизъявлении. Полноценное участие указанных граждан в различных правоотношениях (семейных, гражданских, жилищных) зависит от законных представителей и контроля ООиП. В то же время определенного указания о ничтожности сделки, на которую не получено разрешение (согласие ООиП), в законе (ни в ГК РФ, ни в ФЗ № 48-ФЗ) нет.

Считаем необходимым закрепление в законе (ГК РФ, ФЗ № 48-ФЗ) последствий несоблюдения ст. 37 ГК РФ и ст. 16, 19-21, 23 ФЗ № 48-ФЗ, а также совершения иных сделок в отношении имущества подопечных, в результате которых нарушаются права и законные интересы указанных лиц вследствие злоупотреблений, неправомерных действий или бездействия их законных представителей и ООиП. Данные последствия должны обеспечивать полное восстановление нарушенных прав подопечных.

В заключение выскажем мнение, о существовании сегодня особой задачи по принятию доработанных законов, содержащих согласованные не только внутри самого закона нормы, но и согласованные с нормами смежного законодательного массива. Решение этой задачи будет способствовать преодолению правового нигилизма, воспитанию уважения к его величеству Закону.

Литература

1. МихееваЛ.Ю. Опека и попечительство: Теория и практика. М., Волтерс Клувер. 2004.

2. ФЗ от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»//Российская газета. 2006. 31 декабря.

3. ФЗ от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов в Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»//Российская газета. 2004. 31 августа.

4. Альтернативный доклад российских НПО в Комитете ООН по правам ребенка, Комментарии к третьему государственному «Периодическому Докладу о реализации Российской Федерацией Конвенции о правах ребенка в 1998—2002 гг. », Сопроводительное письмо, 10 февраля 2005 г. //<www/umn.edu/humanrts/Russian/crc...>.

5. ФЗ от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»//Российская газета. 2006. 31 декабря.

6. Российская газета. 2008. 30 апреля.

7. Областной закон Ростовской области № 830-3C от 26.12.2007 г. //Наше время. 2007. 28 декабря.

8. По нашему мнению, такое делегирование полномочий противоречит императивному указанию п. 1 ст. 34 ГК РФ, а также ч. 1 ст. 6 ФЗ № 48-ФЗ. Такая позиция поддерживается Верховным Судом РФ, признавшим недействующим п. 24 ст. 2 Закона Новосибирской области от 15 декабря 2007 г. № 176—03 «О наделении органов местного самоуправления в Новосибирской области отдельными государственными полномочиями Новосибирской области по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству»//Определение Верховного суда РФ № 67-Г08-12 от 22.10.2008 г. //Консультант плюс.

9. Эти данные содержатся на сайте ombudsman@ donland.ru.

10. Из интервью руководителя Московского департамента семейной и молодежной политики ТА. Неверо-вой//Детский Дом. 2008. № 3.

11. Министерство образования и науки РФ 06.07.2007 г. «Рекомендации по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних в субъекте Российской Фе-дерации»//Письмо Минобрнауки РФ от 25 июня 2007 г. № АФ-226/06.

12. Закон Ростовской области от 26 декабря 2007 г № 830-ЗС «Об организации опеки и попечительства в Ростовской области»//Наше время. 2007. № 441-447;. Закон Краснодарского края от 29.12.2007 г. № 1370-КЗ «Об организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в Краснодарском крае»//СПС КонсультантПлюс; Закон Воронежской области от 5.12.2007 г. № 151-ОЗ «Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в Воронежской области»//СПС КонсультантПлюс; Закон Ярославской области от 9.11.2007 г. № 70 —З «Об организации и осуществлении деятельности по опеке и по-печительству»//СПС КонсультантПлюс.

13. ФЗ РФ № 159-ФЗ от 21.12.1996 г. //Российская газета. 1996. 27 декабря.

14. ФЗ от 30 декабря 2004 г. № 213-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации»//Российская газета. 2004. 31 декабря.

15. Если до недавнего времени контроль за соблюдением прав и интересов детей происходил на стадии государственной регистрации договоров купли-продажи жилых помещений в ФРС (п. 8 Инструкции о порядке государственной регистрации договоров купли-продажи и перехода права собственности на жилые помещения,

утвержденной Приказом Министерства юстиции РФ от 6.08.2001 г. № 233), то согласно Решению Верховного Суда РФ от 15.12.2008 г. № ГКПИ08-2069 указанный пункт Инструкции, требующий представления для государственной регистрации договора разрешения (согласия) ООиП, признан недействующим.

16. Издание не соответствующего законодательству акта органа опеки и попечительства, повлекшего причинение вреда подопечному (ст. 28 Закона), по мнению А.А. Кирилловых позволяет подопечному либо лицу, выполняющему функции опекуна (попечителя), предъявить иск к органу опеки и попечительства (должностному лицу органа) в суд в порядке статьи 1069 ГК РФ, устанавливающей ответственность за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления гражданину или юридическому лицу//Кирилловых А.А. Опека и попечительство под охраной закона//Законодательство и экономика. 2008. № 9.

17. ФЗ РФ № 49-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ в связи с принятием ФЗ «Об опеке и попечительстве» от 24.04.2008 г. //Российская газета. 2008. 30 апреля.

18. Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка. М., 2000.

19. БеляевВ.П. Контроль и надзор в Российском го-сударстве/Науч. ред. А.В. Малько. М., 2005.

20. Комментарий к ФЗ РФ № 48-ФЗ от 24.04.2008 «Об опеке и попечительстве»/Под ред. д. ю.н., проф., Ю.А.Дмитриева //КонсультантПлюс.

21. Российская газета. 2008. 30 апреля.

22. Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка, совмещенная редакция изданий Даля В.И. и Бодуэна И.А. де Куртенэ в современном написании. Т. 3.

23. Доклад о деятельности Уполномоченного по правам ребенка в 2003 году//<Ьйр:/^ейгс№й.ги/ЫЪг_ st_doc230304.htm>.

24. Постановление Конституционного Суда РФ № 7-П от 14.04.2008 г. «По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан» в связи с жалобами ряда граждан»//Россий-ская газета. 2008. 26 апреля.

25. Указ Главы Администрации (Губернатора) Ростовской области, № 7, 12.02.2007 г. //Справочная правовая система КонсультантПлюс.

26. Российская газета. 2006. 5 мая.

27. По делу о проверке конституционности положений пункта 1 и 2 статьи 167 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан О.М. Мариничевой, А.В. Немировской, З. А. Скляно-вой, Р.М. Скляновой и В.М. Ширяевой от 21 апреля 2003 г. № 6-П (далее по тексту - Постановление КС РФ № 6-П)//Российская газета, № 81, 26.04.2003.

28. Заключение по проекту Федерального закона № 184675-4 «Об опеке и попечительству», внесенному депутатами Государственной Думы Е.Ф. Лаховой, П.В. Крашенинниковым, В.В. Пановым, Л.В. Пепеляе-вой (повторно к первому чтеник^/^-^^геЪШ.сошикаП:.

29. Российская газета. 2008. 30 апреля.