CC BY
348
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
ОПЕКА И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВО: ВОПРОСЫ ОРГАНИЗАЦИИ
И.В. ДЖАБУА,
старший преподаватель кафедры гражданского права и процесса МосУ МВД России
E-mail: [email protected];
Е.А. КАЛИНА,
адъюнкт кафедры гражданского права и процесса МосУ МВД России
E-mail: [email protected];
Е.В. ЛАПШОВА,
соискатель кафедры гражданского права и процесса МосУ МВД России
E-mail: Evgesa-alex. [email protected] Научная специальность: 12.00.03 — гражданское право; предпринимательское право;
семейное право; международное частное право Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент О.Н. Лебединец;
кандидат юридических наук, профессор И.А. Еремичев; Рецензент: доктор юридических наук, профессор кафедры гражданского права АНХ
при Правительстве РФ, профессор М.В. Телюкина
Аннотация. Рассматриваются вопросы организации опеки и попечительства, а также механизм реализации законодательства об опеке и попечительстве. Анализируются положения Федерального закона «Об опеке и попечительстве», его положительные и проблемные моменты; определены пути совершенствования гражданского и семейного законодательства.
Ключевые слова: опека, попечительство, патронат, приемная семья, защита, ответственность, подопечные, договор об осуществлении опеки (попечительства), договор о передаче ребенка на воспитание в приемную семью, договор о патронатной семье.
GUARDIANSHIP AND GUARDIANSHIP: ORGANIZATION QUESTIONS
I. V. DZHABUA,
senior lecturer of the department of civil law and process of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia;
^A. KALINA,
post-graduate student of the department of civil law and process of the Moscow university of the Ministry of Internal A-fairs of Russia;
E. V. LAPShOVA,
competitor of a scientific degree at the department of civil law and process of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia
Annotation. This article is sanctified to important and actual now development of public relations to the questions of organization of guardianship and patronage, and also mechanisms of realization of legislation of Russian Federation about guardianship and patronage. In the article the analysis of the Federal Law provisions is given «About guardianship and patronage», his positive and problem moments; the ways of perfection of civil and domestic legislation are certain.
Keywords: guardianship, patronage, a foster home, protection, responsibility, wards, the contract on realization of guardianship (guardianship), the contract on transfer of the child on education in a foster home, the contract on home nursing.
В системе общественных отношений на любом этапе взаимодействия человека с человеком и человека с государством возникают определенные проблемы,
связанные с неспособностью отдельных категорий граждан самостоятельно и в полном объеме осуществлять и защищать свои права, а также нести обязанно-
сти. Эти проблемы требуют государственного вмешательства в форме разного рода социальной помощи и защиты1.
До вступления в силу Федерального закона «Об опеке и попечительстве» законодательством были определены лишь общие принципы организации опеки и попечительства, представленные в части первой ГК, в которой этим вопросам посвящены всего 11 статей (ст. 31—41), и СК (ст. 145—150 и др.). Положения об опеке, содержащиеся в СК, зачастую перекликались с нормами ГК и несколько развивали их содержание относительно брачно-семейных отношений.
Вступивший в законную силу 1 сентября 2008 г. Федерального закона «Об опеке и попечительстве», сформулировал основополагающие принципы государственного регулирования деятельности по опеке и попечительству. Его основными задачами являются, в частности, выявление лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, защита прав и законных интересов подопечных, обеспечение государственной поддержки и стимулирование такой деятельности. Только в 2006 г. было выявлено и учтено 127 096 детей, оставшихся без попечения родителей, из них устроены под опеку или попечительство — 68 710; устроены в приемную семью — 3589; устроены на усыновление — 5071; другие формы устройства, том числе патронат — 14162. По данным Минобр-науки России, в 2007 г. осиротевших детей было 123 тыс., причем имеются в виду только обнаруженные (выявленные) и учтенные дети3.
К числу новых положений Федерального закона «Об опеке и попечительстве», вносящих изменения в порядок организации опеки и попечительства, можно отнести следующие:
• введен упрощенный порядок назначения опеки в случае необходимости немедленного назначения опекуна или попечителя (предварительная опека);
• введена возможность установления временной опеки (например, на срок командировки родителей);
• введена возможность назначения опекуна и попечителя над несовершеннолетними по заявлению их родителей (с указанием конкретного лица) на период, когда по уважительным причинам они не могут исполнять свои родительские обязанности;
• предусмотрена возможность назначения нескольких опекунов или попечителей одному лицу;
• предоставление права единственному родителю
несовершеннолетнего ребенка определять ему опекуна или попечителя на случай своей смерти4.
В Федеральном законе «Об опеке и попечительстве» закреплено преимущественное право близких родственников стать опекунами (попечителями). Предусматривается возможность установления опеки (попечительства) по договору об осуществлении опеки (попечительства), заключаемому органом опеки и попечительства с опекуном (попечителем). Таким договором может быть предусмотрена выплата вознаграждения.
Подробно урегулированы вопросы охраны, управления и распоряжения имуществом подопечных, определен порядок и сроки выдачи органами опеки и попечительства разрешений на совершение сделок с имуществом подопечных. Установлена ответственность опекунов (попечителей) и органов опеки и попечительства за нарушение прав и законных интересов подопечных граждан.
Федеральный закон «Об опеке и попечительстве» применяется к правоотношениям, возникшим после вступления его в силу. Следовательно, договоры о передаче ребенка на воспитание в приемную семью и договоры о патронатной семье (патронате, патронатном воспитании), заключенные до 1 сентября 2008 г., сохраняют свою силу. Впрочем, по желанию приемных родителей или патронатных воспитателей договоры могут быть переоформлены. В свою очередь, организации, осуществляющие на день вступления в силу Закона деятельность по надзору за детьми, оставшимися без попечения родителей, сохраняют право заниматься этой деятельностью до установления Правительством РФ требований, которым должны отвечать условия пребывания детей в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
После внесения изменений в ст. 6 Федерального закона «Об опеке и попечительстве» органы местного самоуправления муниципальных образований (в том числе органы местного самоуправления поселений), на территориях которых отсутствуют органы по опеке и попечительству, образованные в соответствии с За-
1 Гулидов П. В. Объективные предпосылки изменения российского законодательства об опеке и попечительстве» // Журнал рос. права. 2006. № 6.
2 URL: http://www.usynovite.ru.
3 Нечаева А.М. О Федеральном законе «Об опеке и попечительстве» // Законы России: опыт, анализ, практика. 2009. № 7. С. 85—90.
4 Фетисова О.В. К вопросу о назначении опекуна (попечителя) по заявлению единственного родителя // Современное право. 2010. № 7. С. 64—68.
коном, иным законом субъекта Федерации могут наделяться полномочиями по опеке и попечительству. Органам местного самоуправления могут передаваться необходимые материальные и финансовые средства для их осуществления.
После вступления в силу Федерального закона «Об опеке и попечительстве» соответствующие изменения внесены, в частности, в ГК, СК, ЖК. Так, в новой редакции изложены нормы ГК, устанавливающие порядок распоряжения имуществом подопечного, а также порядок освобождения (отстранения) опекунов и попечителей от исполнения ими своих обязанностей. Кроме того, полномочия органа опеки и попечительства в отношении подопечного возлагаются на орган, который установил опеку или попечительство. Уточняются пределы, в которых опекун без согласия органа опеки и попечительства может расходовать средства подопечного; устанавливается возможность освобождения опекуна (попечителя) от исполнения им своих обязанностей по его просьбе; предусматривается изменение норм о патронаже над дееспособными гражданами.
СК дополнен положениями, согласно которым назначение опекуна ребенку, достигшему возраста 10 лет, осуществляется с его согласия; передача братьев и сестер под опеку или попечительство разным лицам не допускается, за исключением случаев, если такая передача отвечает интересам детей; дети, находящиеся под опекой или попечительством, имеют право на денежное содержание, которое выплачивается ежемесячно. Предусматривается возможность установления опеки (попечительства) над детьми по договору. Помимо договора о приемной семье, им могут быть договор о патронате и иные соглашения. СК дополнен новой главой, регламентирующей порядок устройства детей в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, определены права детей, находящихся в этих организациях, а также права и обязанности таких организаций. Контроль над условиями содержания детей в этих организациях осуществляют органы опеки и попечительства.
Принятые изменения в законодательные акты имеют большое правовое значение и дают возможность установить опеку или попечительство над детьми по договору, в том числе по договору о приемной семье, либо в случаях, предусмотренных законами субъектов Федерации, по договору о патронатной семье.
Однако несмотря на положительные моменты, Федеральный закон «Об опеке и попечительстве «не лишен отдельных недостатков. Спустя два года после введения его в действие можно констатировать, что в целом сложившаяся ситуация не претерпела существенных изменений, более того, многие новеллы Закона так и остались не востребованными на практике5. Так, основными задачами органов опеки и попечительства являются защита прав детей и профилактика социального сиротства, но эти направления деятельности органов опеки и попечительства остались за рамками Закона, который ограничен «отношениями, возникающими в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки или попечительства над недееспособными или не полностью дееспособными гражданами» (п. 1 ст. 1).
В существующем виде Федеральный закон «Об опеке и попечительстве» не окажет существенного влияния на сокращение количества детей, оставшихся без попечения родителей, поскольку игнорирует предупреждение социального сиротства. Именно в ограниченности предмета правового регулирования заключается основной недостаток Закона, поскольку в нем не учтена специфика назначения и осуществления опеки и попечительства над несовершеннолетними и недееспособными.
Большинство норм, содержащихся в Федеральном законе «Об опеке и попечительстве», может быть включено в отраслевое законодательство: регламентация имущественных правоотношений между опекунами и подопечными, основные положения о назначении, осуществлении и прекращении опеки и попечительства, патронаж — в ГК; опека над несовершеннолетними — в СК; опека над недееспособными лицами — в Закон РФ «О психиатрической помощи и гарантии прав граждан при ее оказании» и т.д.
Применение норм ст. 12 Федерального закона «Об опеке и попечительстве», разрешающих помещать несовершеннолетнего под опеку (попечительство) гражданина на срок от 1 до 2 месяцев без предварительной проверки сведений о личности опекуна, предоставления минимума необходимых сведений о нем и об условиях его жизни, может привести к тому, что подопечный окажется в опасной для его жизни и здоровья ситуации.
5 Там же.
В целях защиты прав и законных интересов лиц, передаваемых под опеку (попечительство), необходимо предусмотреть случаи, когда допускается временное назначение опекуна (попечителя), а также требования, предъявляемые к временно назначенному опекуну (попечителю), и его полномочия. В частности, возможность временного назначения опекунами (попечителями) нуждающихся в этом лиц только граждан, способных к выполнению обязанностей опекуна (попечителя), сведения о которых, проверенные в установленном порядке, уже имеются в органе опеки и попечительства, и дополнить ст. 12 Федерального закона «Об опеке и попечительстве положением о ведении органом опеки и попечительства учета таких граждан.
Согласно п. 1 ст. 14 Федерального закона «Об опеке и попечительстве» установление опеки или попечительства допускается по договору об осуществлении опеки или попечительства (в том числе по договору о приемной семье, либо в случаях, предусмотренных законами субъектов Федерации, по договору о патронат-ной семье (о патронате, о патронатном воспитании). Здесь сведена к минимуму идея профессиональной (патронатной) семьи, обеспечивающей фактическое семейное воспитание ребенка в условиях, когда:
• в договоре о патронатном воспитании четко определены права и обязанности семьи (патронатного воспитателя) и учреждения по опеке и попечительству, при этом доля прав и обязанностей по защите прав и законных интересов ребенка сохраняется за этим учреждением сопровождающей профессиональной службой, команда специалистов которой обязана «вести» ребенка согласно регулярно пересматриваемому «плану мероприятий» (это и называется разграничением законного представительства, патронатные родители при этом несут ответственность за жизнь и здоровье ребенка);
• патронатный воспитатель и учреждение по опеке и попечительству несут солидарную ответственность за ребенка;
• заключаемый учреждением и патронатным воспитателем договор является трудовым, поскольку работа патронатного воспитателя является надомным трудом.
Федеральный закон «Об опеке и попечительстве сводит патронат к «опеке по договору», хотя п. 1 ст. 2 однозначно гласит, что опека — форма устройства малолетних граждан, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (опекуны) являются законными представителями подопечных. Закон не
оставил возможности для разграничения законного представительства между сопровождающей службой и принимающими патронатными родителями, т.е. перечеркнул успешный региональный опыт применения патронатного воспитания.
Как справедливо отмечает А.М. Нечаева, «закон стал препятствием на пути устройства осиротевших детей в семью, заменяющую родительскую. Другими словами, он противоречит семейной политике современной России, в основу которой положена концепция более широкого, доступного устройства ребенка, лишившегося родительского попечения, в семью»6. Федеральный закон «Об опеке и попечительстве» противоречит требованиям международного права, в частности Конвенции ООН «О правах ребенка» (вступившей в силу для Российской Федерации с 15 сентября 1990 г.), отходит от рекомендаций ООН в части, требующей от России расширения способов устройства осиротевших детей в семью и, соответственно, сокращения количества детских учреждений, заменяющих семью.
В целях организации эффективной работы по защите прав и законных интересов лиц, нуждающихся в опеке (попечительстве), в том числе детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, еще не лишившихся родительского попечения, находящихся в обстановке, представляющей угрозу их жизни, здоровью или препятствующей их воспитанию, необходимо следующее:
• предусмотреть обязанность осуществления органом опеки и попечительства деятельности по защите прав и интересов не только детей, оставшихся без попечения родителей, но и детей, еще не лишившихся родительского попечения, находящихся в обстановке представляющей угрозу их жизни, здоровью или препятствующей их воспитанию, и установить порядок признания ребенка нуждающимся в помощи государства (государственной защите), урегулировав его актом Правительства РФ;
• уточнить порядок осуществления надзора за деятельностью опекунов (попечителей) и контроля над условиями жизни подопечных, установив в качестве обязательного условия требование о разработке и реализации органом опеки и попечительства плана мероприятий по защите прав и законных интересов
6 Нечаева А.М. Указ. соч.
-^jjjj^.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
подопечных. Порядок осуществления надзора и контроля представляется целесообразным урегулировать актом Правительства РФ.
Необходимо активно применять положительный зарубежный опыт правового регулирования опеки и попечительства. Так, 14 апреля 2010 г. в представительстве Европейского союза в России состоялся информационный семинар «Опыт реформирования системы опеки над недееспособными гражданами в странах Восточной и Центральной Европы», организованный Психиатрическим правозащитным центром
(Будапешт) совместно с региональной общественной организацией инвалидов с опытом реформ института недееспособности и опеки в странах бывшего советского блока. Российские участники акцентировали внимание на основных проблемах в этой сфере, главной из которых является введение института частичной (ограниченной) недееспособности. Кроме того, Россия готовится ратифицировать Конвенцию ООН о правах инвалидов, а для этих целей необходимо привести российское законодательство в соответствие с международными нормами.
ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ СТОРОН ДОГОВОРА ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ЕГО СТАБИЛЬНОСТИ
А.С. ЕГОРОВА,
соискатель кафедры гражданского права Российской правовой академии Минюста России Научная специальность: 12.00.03 — гражданское право; предпринимательское право;
семейное право; международное частное право E-mail: [email protected]
Научный руководитель: заведующий кафедрой гражданского права Российской правовой академии
Минюста России доктор юридических наук, профессор Е.В. Богданов; Рецензент: профессор кафедры гражданского права и процесса Московского университета МВД России, кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор Н.Д. Эриашвили
Аннотация. Обосновывается вывод, что стабильность договора обеспечивается правами и обязанностями контрагентов по его сохранению. Аргументируется положение, что стороны договора обязаны не совершать каких-либо действий, которые повлекли бы изменение и расторжение договора. Вместе с тем стороны договора управо-мочены требовать друг от друга не совершать соответствующих действий, угрожающих стабильности договора.
Ключевые слова: стабильность договора, изменение договора, расторжение договора, сохранение договора.
RIGHTS AND OBLIGATIONS OF CONTRACT PARTIES FOR SECURE OF THE STABILITY OF CONTRACT
A.S. EGOROVA,
post-graduate student of the Civil law Chair of the Russian Law Academy of the Ministry of Justice
Annotation. In this article is substantiated the conclusion that the stability of contract secures by rights and obligations of parties of contract of his keeping. Particularly, it is proved the point that parties of contract are obliged not to make actions, which can result alteration or termination of contract. However parties of contract enable to require from each other not to execute corresponding actions threatening the stability of contract.
Keywords: stability of contract, alteration of contract, termination of contract, keeping of contract.
