CC BY
23
ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО
М.П. Белинская
Белинская Мария Петровна — адъюнкт адъюнктуры (докторантуры)
Нижегородская академия МВД России
Влияние социально-экономической культуры на правотворчество в сфере казенного подряда в Российской империи в XVIII — начале XX века
Нарушение законодательства в сфере закупок на сегодняшний день остается одной из острых проблем в системе отечественного государственного управления. О сложной ситуации в этой сфере и необходимости принятия конкретных жестких мер в отношении нарушителей свидетельствует внесенный в Государственную Думу РФ 11 марта 2015 года законопроект «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части усиления борьбы с коррупционными преступлениями»1. В законопроекте предлагается ввести в действующий УК РФ новую статью 1641, тем самым криминализировать «хищение в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд». Согласно документу, в качестве субъектов преступления будут выступать должностные лица заказчика и подрядчика.
Для объективной оценки современного состояния дел в деятельности по противодействию коррупции в сфере государственных и муниципальных закупок автор предполагает провести некоторые параллели из исторического опыта борьбы с этим явлением в системе казенного подряда.
В начале XVIII века на этапе формирования института казенного подряда для его регулирования в равной степени использовались как гражданско-правовые нормы, так и административные методы организации подрядной деятельности.
Одним из первых в XVIII веке документальных источников официального предостережения от своевольных корыстных действий при казенном подряде явился Указ от 1700 года «О даче для перевозу полковых тяжестей подвод ямских и обывательских»2. В целом документ посредством гражданско-правовых норм устанавливал определенный порядок обеспечения государственного интереса в перевозке казенных припасов, но также содержал нормы охранительного характера так как особенностью уголовного законодательства Петровской эпохи являлась неопределенность при назначении наказания, а именно применяемого за конкретное противоправное деяние вида наказания и его размера, в вышеобозначенном нормативном правовом акте за сбор подводчиков «для своих корыстей и через очередь» предусматривалось неясное — «а есть ли кто так учинит, и им быть в наказание»3. В подтверждение усиленного внимания к вопросу о недопущении должностными лицами непосредственно или через третьих лиц занятия торговой деятельностью приведем Наказные статьи Нерченскому воеводе 1701 года4, где в пункте 28 не только «воеводе, будучи на службе Великого государя», но их «детям и племянникам и знакомцам и людям своим»5 запрещено торговать какими-либо товарами. Исходя из содержания документа запрет распространялся не только на высшее руководящее лицо в уезде, но и на приказных и подъячих, и при такой незаконной торговле товар изымался в пользу государства, а виновных ожидало «наказание, смотря по людям и по вине, кто чего доведется»6.
Но не все охранительные нормы в XVIII веке содержали неопределенные санкции. Так, в Наказе астраханскому воеводе 1700 года с целью предупреждения конфликта интересов в деятельности служилых людей, а именно стрельцов, получавших как денежное, так и хлебное жалование, под угрозой наказания запрещалось «у житниц и из дворов своих хлеба» продавать. В случае нарушения запрета «бить батогами нещадно, вместо кнута» следовало не только продавцов-стрельцов, но и покупателей этого хлеба. Повторная купля- продажа зерна являлась отягчающим обстоятельством и наказывалась битьем кнутом на козле и по торгам нещадно с последующей передачей виновного на поруки.
Нарушение установленного порядка заключения подрядов в первой четверти XVIII века нередко было спровоцировано бессистемностью нормативной базы. Реакция государства на очередное на-
1 Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/ main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=740713-6&02 (дата обращения: 11.06.2015).
2 ПСЗ 1. Т. 4. С. 21.
3 Там же. С. 22.
4 Там же. С. 95.
5 Там же. С. 113.
6 Там же.
Юридическая техника. 2016. М 10
ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО
рушение установленного порядка выражалась в издании дополнительного массива правовых актов с целью напоминания и предупреждения о применении мер государственного воздействия в случае совершения противоречащих нормам действий. Так, в 1701 году Указом «О писании подрядчикам контрактов с казною на гербовой бумаге»1 и в 1703 году боярским приговором2 устанавливалась одна и та же обязанность заключать казенные подряды только на основании поручных подрядных записей приказа крепостных дел.
В 1707 году в результате многочисленных фактов неисполнения установленных предписаний, приведших к снижению уровня доходов от указанной выше деятельности, были изданы указы «О писании всяких подрядных записей на разные поставки в армию у крепостных дел на гербовой бумаге»3 и «О писании контрактов о подрядах на гербовой бумаге у крепостных дел и о недержании рабочих людей без поручных записей»4. В документах не только фиксировались факты нарушений при заключении казенных подрядов, а именно из «приказов на многие дела выдают подрядчикам деньги без подрядных же записей», но и устанавливалась имущественная ответственность как поручителей за освидетельствование порук по подрядчикам «мимо крепостей письма крепостных дел», так и подрядчиков в случае заключения казенного договора без необходимой документации в размере 1/10 от стоимости подряда.
Развитие законодательства, установление новых форм договора и контроля за его исполнением препятствовали противоправным действиям в системе казенного подряда. В этой связи примечателен приговор Сената «О заключении с соляными подрядчиками контрактов по приложенному при сем формуляру»5. Прецеденты при перевозке казенных припасов, практика тяжб с подрядчиками в связи с с неисполнением контрактов дополняли действующее законодательство новыми нормами. Приведенный выше в качестве примера правовой акт является непосредственным тому свидетельством.
Каждый отдельный прецедент в деятельности по обеспечению государственных потребностей формировал обширную административную практику. Благодаря этому вырабатывался новый механизм осуществления тех или иных процедур. Так, основанием для установления запрета по вступлению в подряды, стоимость которых выше зафиксированной в выданном аттестате суммы, послужило обращение в Сенат Белгородского магистрата по фактам злоупотреблений, выразившихся в неисполнении подрядчиками взятых на себя обязательств. В результате этого принятое Сенатом решение от 1762 года «О недопускании купцов без аттестатов магистратских вступать в откупы и подряды»6 устанавливало своего рода «банк данных» о недобросовестных подрядчиках и вводило запрет на заключение с указанными лицами каких-либо контрактов.
Изданный в 1722 году регламент «О управлении адмиралтейства и верфи»7 стал основой для дальнейшего построения правового поля системы казенного подряда. Несмотря на достаточно высокий уровень юридической техники указанного регламента он содержал минимальное количество положений, направленных на противодействие злоупотреблениям при казенном подряде.
В документе к таким мерам можно причислить:
1. Требование иметь пробы поставляемой продукции как минимум в трех местах, а именно в коллегии, у Обер-комиссара от подряда и покупки и у подрядчика, сводило к минимуму вероятность различных нарушений при приеме товара заказчиком. Перед заключением подряда потенциальные исполнители обязаны были предоставить пробы материалов. При этом последние должны были находиться в коллегии у лица, на которого возложены функции по процессуальному сопровождению закупочной процедуры, а также у самих подрядчиков для предупреждения возможных конфликтов при приеме товара и оплате договора. При освидетельствовании предоставляемых потенциальными подрядчиками проб, а также при приеме поставленной в соответствии с договором о казенном подряде продукции согласно заявленных и опечатанных проб в коллегиях обязаны были присутствовать не менее 3 торговых людей, «искусных во всех материалах»8, назначенных Магистратом сроком на один год.
2. «В подряд ни кому не отдавать ни чего, пока оной подрядчик не освидетельствован будет в коллегии, можно ль ему в том подряде верить?»9 Выбор подрядчика осуществлялся публично: «где от коллегии их спрашивать будут; кто меньше возьмет, и кто меньшее число брать будет, тому в подряд отдать, ежели надежной подрядчик будет». При этом лицо, ответственное за государственный подряд в конкретном госучреждении (обер-комиссар от подряда и покупки) обязан был освидетельствовать «поруки по подрядчиках». В целях легитимности процедуры выбора исполнителей для казенного под-
1 ПСЗ 1. Т. 4. С. 183.
2 Там же. С. 214.
3 Там же. С. 388.
4 Там же. С. 390.
5 Там же. Т. 13. С. 699.
6 Там же. Т. 16. С. 89.
7 Там же. Т. 6. С. 525.
8 Там же. С. 530.
9 Там же. С. 527.
Белинская М.П. Влияние социально-экономической культуры на правотворчество...
657
ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО
ряда помимо обер-комиссара от подряда и покупки, освидетельствующих пробы купецких людей, а также самих подрядчиков необходимо было присутствие контролера. Последний осуществлял контроль за соблюдением установленных в правовых актах требований о казенных подрядах. На него также возлагалась обязанность по установлению платежеспособности как самого подрядчика, так и его поручителей, чтобы у последних «столько пожитков было, чтоб могли заплатить, ежели в чем должны будут»1.
3. Факт криминализации присвоения казенного имущества или его необоснованной траты и установления за это сурового наказания: «имеет быть повешен, или вырезав ноздри с наказанием сослан будет вечно на галеру»2 свидетельствует о высокой общественной опасности совершенного деяния.
4. Учреждение должности контролера в ведомстве, а также наделение его определенными полномочиями, о которых мы говорили ранее, активно способствовало недопущению злоупотреблений на всех этапах казенного подряда как со стороны исполнителей подряда, так и должностных лиц.
5. В некоторых случаях действовал особый порядок рассмотрения доносов на деятельность прокурора, казначея и контролера (напомним, что выявление недостатков в работе, пресечение должностных преступлений, а также уведомление о перечисленных фактах непосредственно входило в компетенцию фискалов). Все челобитные поступали в Сенат, где в присутствии всех его членов решался вопрос о виновности должностного лица.
6. Регламент запрещает должностным лицам, находящимся на службе при адмиралтейском ведомстве, в «торги и подряды, принадлежащие к Адмиралтейству, ни прямым, ни посторонним образом вступать, под штрафом указа 1714 года в 24 день декабря».
На этом роль регламента как правового регулятора отношений по противодействию злоупотреблениям в казенных подрядах исчерпана.
Специализированным органом, занимавшимся закупкой провианта и обмундирования для армии, был Генеральный Кригс-комиссариат3, в компетенцию которого обязательно входило предупреждение потенциальных нарушений законодательства о казенных подрядах как со стороны подрядчика, так и должностных лиц. К мерам, подтверждающим сказанные выше слова, следует отнести:
1. На комиссариат возлагалась обязанность по мониторингу всех губернских и провинциальных цен на провиант и мундирные вещи и заключению контрактов по рыночным ценам.
2. Превентивной мерой снижения уровня казенных убытков явилась обязанность по возмещению их должностными лицами, представляющими интересы заказчика и заключившими контракт, но в силу неисполнения подрядчиком своих обязанностей причинившими казне какой-либо ущерб. Последствия, выразившиеся в недобросовестном исполнении или невыполнении договора, нередко были спровоцированы халатностью при выборе подрядчиков, освидетельствовании поручителей, низком контроле за исполнением договора и т. п.
3. Ротация кадров, предусматренная для офицеров, назначенных ответственными за конкретными армейскими магазинами, оказывала благоприятное влияние. Общая продолжительность нахождения в этой должности равнялась двум годам. Не вызывает сомнения, что целью таких мер явилась вовсе не борьба с корыстными злоупотреблениями, а недопустимость снижения боевого потенциала армии, так как все привлекаемые для распорядительной деятельности в магазинах находились на официальной военной службе в полевых и гарнизонных полках.
4. Эффективной законодательно установленной, но редко выполнимой на практике мерой явилось предписание «мундирные и амуничные магазейны осматривать по вся месяцы, и весы и меры, по которым вещи принимаются и отдаются, свидетельствовать все ли те вещи приняты, против проб и в добром ли бережении имеются, и весы и меры справедливые ль»4.
5. С целью предупреждения конфликта интересов в деятельности чиновников для последних устанавливался запрет по занятию предпринимательской деятельностью. «Как вышним так и нижним чинам, будущим у Кригс-коммисариатских и провиантских дел и у магазейнов ни в какие торги и подряды принадлежащие коммисаритау ни прямым ни посторонним образом не вступать, и подрядчикам и продавцам никаких вещей для поставки в магазейны не продавать, опасаясь за то, жестокаго истязания и всеконечного разорения и ссылки»5.
Таким образом, слабым звеном в организации борьбы со злоупотреблениями в системе казенного подряда в XVIII веке являлось отсутствие единого правового документа, устанавливающего общий порядок занятия этой деятельностью. Противодействие осуществлялось на основании казуального правового регулирования. Издание отдельных актов, содержащих уголовно-правовые нормы, а также гражданско-правовых нормативных актов не обеспечивало эффективную борьбу с нега-
1 ПСЗ 1. Т. 6. С. 547.
2 Там же. Т. 16. С. 79.
3 Там же. Т. 8. С. 587.
4 Там же. С. 593.
5 Там же. С. 598.
658 -------------
Юридическая техника. 2016. М 10
ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО
тивным явлением. В результате исследования мы не обнаружили в правовых актах XVIII века, систематизирующих нормы уголовного права, специальных составов преступлений в системе казенного подряда. Так, в Артикуле воинском 1715 года, достаточно совершенном по уровню юридической техники для своего времени, нарушение порядка заключения казенного подряда, а равно причинение ущерба государству в результате этих действий не было криминализировано, что могло быть вызвано отсутствием в юридических актах четко установленного механизма осуществления закупочных процедур. В дальнейшем при принятии ряда нормативных актов, регламентирующих общий порядок функционирования института казенного подряда, остро ощущалась необходимость совершенствования правовой базы. Как известно, на протяжении XVIII века предпринимались попытки по систематизации и кодификации права. Но реализация этой идеи стала возможна только в первой половине XIX века и ознаменовалась принятием в 1845 году Уложения о наказаниях уголовных и исправительных (далее — Уложение).
Одним из факторов ускорения правотворческого процесса в первой половине XIX века следует признать сформировавшееся в общественном сознании восприятие негативного образа российского чиновника. «Каждое должностное преступление находит своеобразное отражение в общественном правосознании. Разрушительное действие его, помимо непосредственных результатов в сфере интересов государственных, общественных и частных, болезненно сказывается на чувстве законности народных масс: подрывая уважение к представителям власти и не только к тем, которые совершили преступление, но и к тем, которые допустили его совершение или не проявили достаточной энергии в преследовании виновнаго, должностное преступление, умаляя доверие к ним и к их деятельности, способно поколебать уважение к самому закону, веру в его силу ненарушимость»1.
В уголовном законе 1845 года нашли отражение ограничения и запреты для лиц, находившихся на службе, существовавшие ранее. По-прежнему сохранился полный запрет на участие чиновников в казенных подрядах и поставках как самостоятельно, так и через подставных лиц. Им также запрещалось выступать залогодателями и входить в различные долговые обязательства с подрядчиками при условии, что данные действия совершались «по месту служения их»2.
Отметим, что ряд потенциальных злоупотреблений был указан в Положении 1830 года «Об обязательствах, заключаемых с торгов между казною и частными людьми по подрядам, поставкам, по содержанию оброчных статей и продажам казенных движимых имуществ»3. Приемщикам запрещалось использовать свое должностное положение в корыстных целях и создавать подрядчикам препятствия при сдаче последними обозначенной в договоре продукции.
По мнению законодателя, деятельность приемщиков была сопряжена с рядом злоупотреблений таких как: «взятие денег вместо вещей», «прием по неосмотрительности вещей, несходных с образцами или не в определенном по договору качестве», «показание в квитанции и рапорте большаго количества против действительно принятого», «взятие от приемщиков в ссуду вещей, следующих по договору к поставке». Указанные действия, как правило, носили умышленный характер, а виновные обязаны были понести как личное наказание, так и возместить в кратном размере убытки, причиненные казне своими преступными действиями. Указанные преступные действия подлежали квалификации по статьям 537—540 Уложения. При умышленном преждевременном вскрытии полученных конвертов с предложениями от желавших заключить казенный подряд при проведении торгов посредством запечатанных объявлений действия виновного подлежали квалификации по статье 534 Уложения.
В нашем исследовании мы полностью разделяем мнение российского юриста Валериана Николаевича Ширяева о том, что «признание известного деяния наказуемым и установление самых границ наказуемости соответственно с нравственными и социальными требованиями, вытекающими из данного состояния культуры, конечно, еще далеко не разрешает задачи борьбы с этим преступным деянием. Карательные меры — только одно из средств борьбы с преступностью, и отнюдь не самое главное. Центр тяжести, несомненно, должен лежать в мерах предупредительных, направленных на устранение причин порождающих преступность... Нельзя думать, как предполагал иногда законодатель, что только одна ненасытная алчность порождает это зло. Не в личном корыстолюбии или не только в нем лежит корень зла»4. В качестве средств для борьбы с должностными преступлениями В.Н. Ширяев — автор уголовно-юридического исследования «Взяточничество и лиходательство в связи с общим учением о должностных преступлениях» — видит надлежащую постановку условий государственной службы, укрепление начала закономерности в области внутреннего управления, развитие чувства законности и верности долгу в самом населении.
1 Ширяев В.Н. Взяточничество и лиходательство в связи с общим учением о должностных преступлениях. Ярославль, 1916. С. 2.
2 ПСЗ 2. Т. 5. Ч. 2. С. 151.
3 Там же. С. 162.
4 Ширяев В.Н. Взяточничество и лиходательство в связи с общим учением о должностных преступлениях. Ярославль, 1916. С. 6.
Белинская М.П. Влияние социально-экономической культуры на правотворчество...
659
ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО
В начале XX века способствовать успешному отправлению уголовного правосудия, разграничивая границу воспрещенного и дозволенного, противодействию преступным посягательствам был призван новый уголовный закон. Сформированное в соответствии с «современными условиями государственного и общественного быта»1 уголовное Уложение 1903 года было призвано обеспечить охрану гражданского порядка и укрепление законности в широких массах.
Следует обратить внимание на отличительные признаки Уголовного уложения 1903 года от Уложения о наказаниях 1885 года издания. Уголовное уложение Николая II состояло из 37 глав. Разделение глав на отделения допускалось только в главе I, где были сформулированы общие положения уголовного закона. Особенная часть Уложения (главы II—XXXVII) не предусматривала какого-либо дробления глав на отдельные части. Отметим, что Уложение о наказаниях Александра III было достаточно четко структурировано. Законодатель разделил содержание на разделы, главы и отделения.
Особенностью уголовного Уложения начала XX века было изъятие в качестве самостоятельных обособленных глав отдельных видов уголовно наказуемых деяний, бывших в самых мелких структурных элементах — отделениях в Уложении о наказаниях конца XIX века. К таким, к примеру, можно причислить главу III «О государственной измене», главу XVII «О нарушении постановлений о личном найме». В Уложении 1885 года они входили в состав разделов «О преступлениях государственных» и «О преступлениях и проступках против общественного благоустройства и благочиния» соответственно.
В Уложении 1903 года признанные преступными деяния по службе государственной и общественной содержались в главе XXXVII. Уголовно наказуемыми деяниями в этой главе признавались умышленные действия, а также деяния, совершенные по неосторожности и, в ряде случаев, не приносящие непосредственного вреда государству, обществу или отдельному лицу. Но, несмотря на предусмотренные формы вины этот вид преступных деяний заключал в себе посягательства против порядка управления, а именно наиболее тяжкие виды нарушений служебных обязанностей лицами, наделенными специальными служебными полномочиями.
Таким образом, государство на протяжении более двух веков предпринимало попытки искоренить процветавшее в обществе негативное явление — дачу и получение подарков, взяток, оказание услуг чиновникам за совершение преступных деяний или действий, входивших в круг их служебных обязанностей, в пользу взяткодателя. Реакция государства на складывавшиеся и разлагавшие государственный аппарат общественные отношения соответствовала остроте формировавшейся социально-экономической обстановки и масштабам угрозы национальным, в том числе общественным интересам.
1 ПСЗ РИ 3 Т. 23. Отд. 1. С. 175.
660 ---------------
Юридическая техника. 2016. М 10
