CC BY
21
Белинская М.П. Правовое регулирование борьбы с должностными преступлениями в системе.
актов, судебный следователь не получил процессуальной самостоятельности и независимости, оставшись зависимым от административной власти.
6. Эффективному формированию кадров института судебных следователей препятствовала ведомственные разногласия между Министерством внутренних дел, Министерством юстиции.
Список литературы
1. Буйских, О. В. Судебная реформа в Вятской губернии (60-80-е годы XIX века) : дис. ... канд. ист. наук. - Киров: Вятский Государственный технический университет, 1999.
2. Волчкова, А. А. Институт судебных следователей в дореволюционной России (историко-правовой анализ) : дис. ... канд. юрид. наук. - Н. Новгород: Нижегородская академия МВД России, 2005.
3. Материалы, соченные для высочайше учрежденной Комиссии о преобразовании губернских и уездных учреждений. Отдел полицейский. Часть I. Материалы исторические и законодательные. Отделения 3, 4, и 5. - С.-Петербург: Типография Министерства внутренних дел и В.П. Головина, 1870.
4. ПСЗ. - Собр. 2. - Т. XXXVI. - № 35890.
5. ПСЗ. - Собр. 2. - Т. XXXVI. - № 35891.
6. ПСЗ. - Собр. 2. - Т. XXXVI. - № 35892.
7. РГИА. - Ф. 1149. - 1860. - Оп. 5. - Д. 41.
8. РГИА. - Ф. 1286. - Оп. 21. - Д. 1089.
9. РГИА. - Ф. 1405. - Оп. 52. - Д. 5910.
10. РГИА. - Ф. 1405. - Оп. 58. 1860. - Д. 5918.
11. РГИА. - Ф. 1405. - Оп. 58. 1860. - Д. 5926.
12. РГИА. - Ф. 1405. - Оп. 58. 1860. - Д. 5927.
13. РГИА. - Ф. 1405. - Оп. 58. 1860. - Д. 5928.
14. РГИА. - Ф. 1405. - Оп. 58. 1860. - Д. 5932.
15. РГИА. - Ф. 1405. - Оп. 62. - Д. 1751.
16. РГИА. - Ф. 1405. - Оп. 62. - Д. 1752.
17. Случевский, В. К. Учебник русского уголовного процесса. Введение. Часть I. Судоустройство / под ред. В.А. Томсинова. - М.: Зерцало. 2008.
18. Соловьева, Л. Л. Становление института судебных следователей в Российской империи во второй половине XIX века: на материалах Рязанской, Орловской, Воронежской и Тамбовской губерний : дис. ... канд. юрид. наук. - Владимир: ФГОУ ВПО «Владимирский юридический институт Федеральной службы исполнения наказаний» 2007.
19. Тот, Ю. В. Реформа уездной полиции в правительственной политике России в XIX веке. - СПб.: Образование-Культура, 2002.
20. Хоконова, М. Р. Институт предварительного расследования по уголовным делам в российском законодательстве дореформенного периода XIX в. (историко-правовое исследование) : дис. ... канд. юрид. наук. - Краснодар: Краснодарский университет МВД России, 2010.
УДК 34
М.П. Белинская*
Правовое регулирование борьбы с должностными преступлениями в системе казенного подряда в XVIII веке
В статье автор обобщает исторический опыт по противодействию должностным преступлениям в системе казенного подряда в XVIII в., акцентирует внимание на особенностях правового регулирования этой деятельности и проводит сравнение с современной работой в этом направлении.
Ключевые слова: казенный подряд, государственные закупки, должностные преступления, лихоимство, коррупция.
M.P. Belinskaya*. The legal regulation of struggle against malfeasances in system state contract in XVIII century. In the article the author generalizes historical experience on counteraction to malfeasances in system state contract in XVIII centuries, brings to a focus to features of legal regulation by this activity and spends comparison with modern work in this direction
Keywords: state contract, malfeasances, corruption.
Ежегодные послания Президента Российской Федерации декларируют приоритетные направления деятельности государства на перспективу и свидетельствуют о том, что объективная
* Белинская, Мария Петровна, адъюнкт адъюнктуры (докторантуры) Нижегородской академии МВД России. Адрес: Россия, 603600, г. Нижний Новгород, Анкудиновское шоссе, д. 3. Тел. 8-952-763-57-95. E-mail: run03@mail.ru.
* Belinskaya, Maria Petrovna, рostgraduate student of the Nizhniy Novgorod Academy of the Ministry of the internal affairs of Russia. Address: Russia, 603600, Nizhniy Novgorod, Ankudinovskoe shosse, 3. Ph.: 8-952-763-57-95. E-mail: run03@mail.ru.
© Белинская М.П., 2015
Теория и история государства и права
оценка состояния экономики и взаимосвязанных с ней государственных дел была и остается неотъемлемой частью управления на всем протяжении развития Российского государства.
Современную картину противоправных деяний в системе государственных закупок во всех красках сегодня мы можем наблюдать в средствах массовой информации, ежемесячных и годовых отчетах правоохранительных органов и отдельных заявлениях государственных деятелей. Свидетельством активной борьбы с коррупцией становятся «громкие» уголовные дела в сфере государственного заказа в Министерстве обороны РФ, ФСИН России.
О необходимости продолжения комплексной и системной работы по выявлению злоупотреблений при расходовании государственного бюджета неоднократно упоминает Президент РФ в своих выступлениях. В некоторых случаях, а именно, на расширенном заседании Коллегии Счетной Палаты РФ, В.В. Путин не только подверг критике деятельность некоторых субъектов: «Вопреки здравому смыслу и экономическим реалиям отдельные государственные и муниципальные структуры продолжают закупать товары по явно завышенной, неадекватной цене, отодвигают от контрактов отечественных производителей, используют госсредства для приобретения предметов роскоши» [1], но и обратил внимание Счетной Палаты на потенциальные коррупциогенные факторы в освоении бюджетных средств.
Нецелевое использование или хищение бюджетных средств в системе государственных закупок В.В. Путин определил «как прямой удар по национальной безопасности». Примечательно, что аналогичное мнение, выражающее адекватное восприятие потенциальной угрозы российской государственности, сложилось в системе управления ещё в ХУШ в. В Уставе воинском 1716 г. Петр I констатировал одну из причин недостаточно эффективного управления в отдельных государственных вопросах: «И понеже корень всему злу есть сребролюбие, ... ибо многие интересы государственные чрез сие зло потеряны бывают» [3, с. 216]. При анализе архивных документальных источников и правовых актов указанного периода нами было выявлено и изучено значительное количество документов, демонстрирующих нетерпимость императорского двора к проявлению корыстных злоупотреблений со стороны служилых людей. Должностные корыстные преступления пронизывали всю систему государственного управления, и сфера казенного подряда не была исключением.
Для всестороннего анализа исторического опыта по противодействию должностным корыстным преступлениям необходимо обратить внимание на правовое регулирование института казенного подряда в ХУШ в. Особенностью правового регулирования явилось отсутствие единого комплексного правового акта, регламентирующего процесс государственных закупок. До ХУШ в. говорить о четко сформированной системе казенного подряда не приходится. Русский царь имел лишь образное представление об идеальном механизме обеспечения государственных потребностей. Поэтому в первом, по сути, кодифицированном нормативном акте - Соборном уложении 1649 г. - мы не обнаружили ни одного упоминания о подряде в государственную казну тех или иных припасов.
В начале ХУШ в. уже присутствовали документальные свидетельства казуистического подхода законодателя при формировании нормативной базы, непосредственно касающейся казенного подряда. Регулированию подвергался не весь механизм обеспечения казённых нужд, а отдельные его стороны. Отсутствие системного подхода вынуждало законодателя по мере необходимости осуществлять индивидуальное правовое регулирование государственного заказа по вопросам порядка писания подрядных записей, выбора подрядчиков, приёма в казну продукции и т.п.
Регламент об управлении адмиралтейства и верфи [4, с. 525] 1722 г., а также Регламент Камер-коллегии [6, с. 483] 1731 г., содержащие регулятивные нормы, в целом достаточно полно отражали целостное восприятие законодателя по вопросам эффективного функционирования системы казенного подряда. Но, несмотря на появление этих документов, ситуация, связанная с вопиющими фактами злоупотреблений должностных лиц при заключении казенных подрядов, не изменилась. Из двух указанных выше актов меры охранительного характера содержались лишь в регламенте 1722 г. В целом правовое регулирование противодействия должностным корыстным злоупотреблениям заключалось в издании дополнительного правового массива по неоднократным однородным фактам нарушения казённого интереса.
При этом казённый интерес заключался не только в охранении казны от ее расхищения, но и в недопустимости совершения действий, ущемляющих права и законные интересы подрядчиков. Так, письменными свидетельствами указанной правотворческой деятельности могут служить следующие правовые акты: решение Сената 1712 г. «О приеме у подрядчиков провианта в городах С. Петербургской губернии без задержания» [2, с. 858], указ 1720 г. «О верном браковании пеньки» [4, с. 186], решение Сената 1740 г. «О нечинении Камер-конторе по таким делам, на которые имеются точные указы, никаких вымыслов и беззаконных волокит» [7, с. 31], решение Сената от 1752 г. «О публиковании из Главного магистрата во все города, чтоб поставщиков и подводчиков соли никто не задерживал и в приемке поставочной соли не утеснял, под опасением наказания» [8, с. 726], приговор Сената 1757 г. «О вспоможении и пособии подрядчикам и подводчикам при поставке ими Элтонской соли» [9, с. 736], решение Сената от 1768 г. «О запрещении коммисионерам, как провиантским, так и адмиралтейским, возвышать друг против друга цену на провиант; и о покупке онаго равными ценами, под опасением взыскания с учинившаго передачу» [11, с. 420] и др. Издание правовых норм, отвечающих требованиям формирующихся общественных отношений, являлось первостепенной задачей законодательных органов в XVIII веке. Законодательство о противодействии злоупотреблениям в системе казенного подряда включает в себя два блока: первый содержит общие нормы по борьбе со взяточничеством в системе государственного управления; второй концентрирует в себе нормы, направленные на искоренение любых корыстных преступлений в системе казенного подряда, совершенных как должностными лицами, так и подрядчиками. Рассмотрим эти блоки более подробно.
Белинская М.П. Правовое регулирование борьбы с должностными преступлениями в системе...
В качестве примера нормативных актов, формирующих первый блок, приведем указ от 1714 г. «О воспрещении взяток и посулов и о наказании за оное» [3, с. 135]. Еще в начале XVIII в. законодатель проанализировал все возможные формы дачи и получения взяток и документально зафиксировал их в качестве способов совершения указанных преступлений. Посредничество во взяточничестве также признавалось преступлением и каралось аналогично с получением посула, а именно: «Жестоко на теле наказан, шельмован, и из числа добрых людей извержен, или и смертию казнен» [3, с. 136].
Как уже было обозначено выше, недостатки в работе по систематизации законодательных актов нередко приводили к копированию первоначальных текстов через некоторый промежуток времени. При изучении правового массива первой четверти XVIII в. вызывает интерес датированный 1720 г. приговор Сената [4, с. 194], где дублировался полный текст указа 1714 г. «О наказании за взятки и лихоимство».
Так как вопросу о должностных преступлениях в системе казенного подряда уделялось достаточно пристальное внимание, с 1721 г. на основании указа «О невершении дел в коллегиях, о похищении казны, и о нечинении никому наказания без высочайшей конфирмации» [4, с. 368] устанавливался запрет на привлечение к ответственности виновных в хищении государственной казны без ознакомления с делом членов Сената и Великого государя.
К недопущению злоупотреблений при рассмотрении жалоб на действия и бездействие должностных лиц, в т.ч. в системе казенного подряда, призывал указ от 1740 г. «О подавании жалоб придворному рекетмейстеру на коллегии, канцелярии и Сенат о нескором решении дел» [7, с. 306]. Единственным средством пресечения умышленной волокиты в принятии и рассмотрении по существу челобитных в коллегиях и даже Сенате стала возможность предоставления этой жалобы, а также письменных претензий на действия по её рассмотрению должностными лицами лично на императорский двор.
Вступление Екатерины II в 1762 г. на российский престол ознаменовалось изданием документально оформленного призыва, хотя прямо и обращенного только к коррумпированному судейскому корпусу, но охватывающего все категории служащих. О степени обеспокоенности и нетерпимости дома Романовых относительно лихоимства чиновников можно судить из документа: «А ныне и делом самым увидели, до какой степени в государстве нашем лихоимство возросло, так что едва есть ли самое место правительства, в некотором бы Божественное сие действие, суд без заражения сей язвы отправлялося» [10, с. 22]. Документ не предусматривал какую-либо систему наказаний, а только призывал воздержаться от противоправных действий и содержал обещание строго судить лиц, действующих вопреки государевым указам.
Блок, содержащий узко специализированные правовые акты по вопросам противодействия только должностным преступлениям в сфере казенного подряда, на наш взгляд, является более значительным по объему в отличие от рассмотренного нами выше. В качестве доказательства отсутствия в начале XVIII в. системы должного учета и систематизации изданных правовых актов, а также демонстрации ситуации, характерной и для первого блока, по копированию текстов ранее изданных актов приведем приговор Сената 1720 г [4, с. 205], который освежил в памяти служащих указ 1713 г., и где предписывалось «на строение мундирное всякие покупки и государевых всяких товаров продажи и подряды чинить в приказах и в губерниях с великим радетельным осмотрением без всяких лукавых вымыслов и безпосульно... к подрядам призывать, объявляя всяких чинов людям не тайно, а самим судьям и приказным и иным подчиненным их, кому какие припасы или запасы приемом и раздачею подлежат, на свои или чужие имена, и людям их и крестьянам отнюдь не подряжаться» [4, с. 206].
В целях обнаружения и искоренения преступных элементов из государственного аппарата Великим государем в 1714 г. был издан указ, в котором содержалось требование всем лицам, которые состояли в прошлом или на момент издания документа в казенных подрядах сообщить Сенату о фактах недобросовестного исполнения государевыми служащими своей должностной инструкции, о фактах вымогательства взяток за осуществление действий, входящих в их служебные полномочия [3, с. 136].
Борьба со взяточничеством в сфере государственных закупок с каждым последующим годом активно набирала свои обороты. По решению Сената 1721 г. [4, с. 397] в случае, если подрядчик предоставлял доказательства о фактах сговора при заключении казенного договора, а также дачи и получения взяток должностными лицами с целью успешного продолжения закупочных процедур, последних ожидало наказание в виде взыскания с их движимого и недвижимого имущества штрафа, кратного размеру полученных и доказанных взяток. Кроме того, данные меры распространялись в случае смерти виновного лица на наследников его имущества.
Иной мерой по предупреждению конфликта интересов явилось решение о запрете отдельным должностным лицам участвовать лично или через посредников в казенных подрядах. Так, в частности, лицам, назначенным на учрежденные в 1714 г. должности фискала, было запрещено вступать в подряды и быть поручителями по подрядчикам на основании решения Сената от 27 июля 1716 г. [3, с. 475]. В соответствии с изданным в 1722 г. Регламентом о управлении адмиралтейства и верфи [4, с. 525], должностным лицам, находящимся на службе при адмиралтейском ведомстве запрещалось в «торги и подряды, принадлежащие к Адмиралтейству, ни прямым, ни посторонним образом вступать, под штрафом указа 1714 года». В качестве еще одного документального подтверждения такого рода мерам по противодействию коррупционным проявлениям следует назвать инструкцию генеральному кригс-комиссариату 1731 г. [6, с. 587], в которой устанавливалось ограничение по вступлению «как вышним, так и нижним чинам, будущим у Кригс-Коммисариатских и провиантских дел и у магазинов» [6, с. 598] в подряды, заказчиком которых являлся комиссариат. Аналогичные положения также находят отражение в современном законодательстве. В качестве примера приведем ст. 17 Федерального закона № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [13], а также ст. 12-12.5 Федерального
Теория и история государства и права
закона N° 273-Ф3 «О противодействии коррупции» [14]. В продолжение темы представляется уместным мнение автора книги «О скудости и богатстве» И.Т. Посошкова: «Буде кто коего чина нибудь от дворянства или и из приказных людей или церковные причетники ... похотят торговать, то надлежит им прежней свой чин отставить и записатца в купечество и промышлять уже прямым лицом, а не пролазом» [12, с. 121]. Таким образом, идеи отстранения государственных служащих от занятия предпринимательской деятельностью были и остаются актуальными на сегодняшний день.
Несколько иное мнение относительно возможности участия должностных лиц в подрядах формируется с 1725 г. после восшествия на престол Екатерины I. Согласно сенатскому решению [5, с. 509], лицам, замещавшим должности бургомистров и ратманов, разрешалось вступать в подряды, находящиеся не в магистратском ведении, т.е. только в тех случаях, когда подряды находились не в компетенции вступающего в них лица, тем самым возникновение конфликта интересов было невозможно.
О фактах коррупциогенности должностных лиц свидетельствуют многочисленные опубликованные во второй половине XVIII в. решения государственных органов. Показательным примером преступной деятельности при заключении казенного подряда явился опубликованный в 1763 г. указ «О преступлениях калужского провинциального воеводы Мясоедова с товарищи» [10, с. 304]. Согласно документу провинциальный воевода Мясоедов, вступив в преступный сговор с коллежским асессором Юровым, секретарем С. Тороповым и канцеляристом И. Пафнутьевым и договорившись с подрядчиком, заключили с последним контракт о поставке товара в казну по необоснованно завышенной цене. За указанные действия Мясоедовым было получено 500 рублей, Юровым - 300, С. Тороповым -150, И. Пафнутьевым - 50 рублей. Виновные в содеянном раскаялись, свою вину признали полностью, поэтому были освобождены от смертной казни, лишены всех чинов и сосланы в отдаленные города с возмещением полученных от подрядчика взяток. Характер противоправных действий не ограничивался только экономическими составами. Любые иные действия, совершенные в отношении подрядчиков также оказывались в центре внимания. Показательным в данном случае стало решение Сената от 1754 г. «О нечинении притеснений и обид соляным подрядчикам и от отдачи за сие поручика Тенгинского полка Басаргина под военный суд, для поступления с ним по законам» [9, с. 4]. Согласно документу, поручик А. Басаргин нанес потерпевшему подрядчику Г. Веденисову телесные повреждения и открыто похитил принадлежащее потерпевшему имущество. В результате следствия действия поручика были квалифицированы как грабеж в совокупности с нанесением побоев. Подобного рода происшествия, имеющие признаки общеуголовных составов, и непосредственно несвязанные с деятельностью в рамках системы казенного подряда, служили основанием для производства дополнительных правотворческих затрат, а именно принятием дополнительных как регулятивных, так и охранительных норм.
На основании вышеизложенного можно констатировать, что вопрос противодействия должностным корыстным преступлениям стоял в XVIII в. также остро, как и на современном этапе. Во-вторых, правовое регулирование формирующейся системы казенного подряда достигалось посредством издания как регулятивных, так и охранительных норм. Нередко данная нормотворческая деятельность носила казуальный характер. Многочисленные правовые акты не могли в достаточном объеме обеспечить нормальное функционирование всей системы. На протяжении XVIII в. не было издано комплексного нормативного акта, охватывающего весь спектр вопросов в системе казенного подряда. Такая попытка была предпринята в 1722 г. с принятием Регламента о управлении адмиралтейства и верфи. В-третьих, противодействие должностным злоупотреблениям осуществлялось в двух направлениях и соответственно формировалось двумя блоками законодательных актов. В первый были включены нормы, охраняющие систему государственного управления от взяточничества в целом, а второй блок концентрировал в себе положения по предупреждению корыстных злоупотреблений только в системе казенного подряда. Но, несмотря на все усилия законодателя, как было отмечено, только правовыми мерами устранить факты злоупотреблений должностных лиц при заключении казенного подряда было практически невозможно.
Список литературы
1. Заседание Коллегии Счетной Палаты. [Электронный ресурс] // Официальный сайт Президента Российской Федерации. - URL: http://kremlin.ru/news/47532 (дата обращения: 02.04.2015).
2. Полное собрание законов Российской империи, с 1649 года. - Т. 4. - СПб., 1830.
3. Полное собрание законов Российской империи, с 1649 года. - Т. 5. - СПб., 1830.
4. Полное собрание законов Российской империи, с 1649 года. - Т. 6. - СПб., 1830.
5. Полное собрание законов Российской империи, с 1649 года. - Т. 7. - СПб., 1830.
6. Полное собрание законов Российской империи, с 1649 года. - Т. 8. - СПб., 1830.
7. Полное собрание законов Российской империи, с 1649 года. - Т. 11. - СПб., 1830.
8. Полное собрание законов Российской империи, с 1649 года. - Т. 13. - СПб., 1830.
9. Полное собрание законов Российской империи, с 1649 года. - Т. 14. - СПб., 1830.
10. Полное собрание законов Российской империи, с 1649 года. - Т. 16. - СПб., 1830.
11. Полное собрание законов Российской империи, с 1649 года. - Т. 18. - СПб., 1830.
12. Посошков, И. Т. Книга о скудости и богатстве. Завещание отеческое. - М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2010. - 592 с.
13. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2004. - № 31. - Ст. 3215.
14. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // СЗ РФ. - 2008. - № 52. - Ч. 1. - Ст. 6228.
