CC BY
97
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
М.П. Белинская
Белинская Мария Петровна — адъюнкт адъюнктуры (докторантуры) Нижегородской академии МВД России
Стратегия развития отечественного законодательства в системе казенных подрядов в начале XVIII века
Поиск современных научных подходов к эффективному обеспечению экономической безопасности обращает внимание на исторический опыт, который целенаправленно складывался в России на протяжении нескольких веков. Анализ ряда правовых актов, принятых в первой четверти XVIII века, позволяет сделать обоснованный вывод о том, что уже наметилась поступательная стратегия развития отечественного законодательства в сфере регулирования казенных подрядов.
Издание 5 апреля 1722 года Регламента о управлении адмиралтейства и верфи1 (далее — Адмиралтейский регламент) ознаменовало создание единого правового акта, регулирующего поставки в казну провианта и различных предметов. Адресованность правового акта специализированному ведомству не означала его применение только в деятельности адмиралтейства. На основании Указа от 24 мая 1723 года «Озакпючении с подрядчиками договоров по Адмиралтейскому регламенту»2 все контракты о подрядах, заключенные в коллегиях и канцеляриях российского государства, должны были быть составлены в соответствии с Адмиралтейским регламентом. До 1722 года в Российской империи отсутствовал единый документ, регламентирующий деятельность по заключению контрактов на казенные подряды. До этого периода существовали лишь правовые указания по регулированию конкретных поставок в казну припасов или иного подряда.
Отдельное внимание следует уделить покупке в казну разного рода предметов и провианта: хлеба, соли, ревеня, пеньки, сукон и т. п. Потребность правового регулирования каждого конкретного вопроса вызывала излишнюю бюрократическую деятельность. Несмотря на полностью идентичный порядок привлечения подрядчиков к поставке в казну соли, аммуничных вещей, пеньки законодатель издает для каждого случая индивидуальный правовой акт: Указ от 1 января 1705 года «О продаже соли из казны и статьи о поставке оной подрядами»3, Указ 12 марта 1712 года «О заключении подрядов на поставку для войска амуничных вещей, оружейных снарядов и провианта»4, Указ от 4 ноября 1712 года года «О заготовлении и подряде пеньки по умеренным ценам для казенного торга»5. Таким образом, понашему мнению, издание Адмиралтейского регламента в 1722 году снимало вопросы, возникавшие при необходимости обеспечения казны с привлечением подрядчиков.
При детальном рассмотрении вопроса о правовом регулировании поставок конкретной продукции нами обнаруживается иная проблема в российской правотворческой и правоприменительной деятельности начала XVIII века. Необходимой предпосылкой для принятия регламента стала растянутая во времени регламентация одного и того же вида подрядной деятельности. Неудобство связывалось с отсутствием четкого правового удостоверения механизма оказания названных услуг. На протяжении нескольких лет наблюдался вакуум в правоприменительной практике. Так, например, интересен факт использования для перевозки казенного имущества ямских и обывательских подвод. В Указе от 25 апреля
1700 года6 предписано дать под полковые тяжести подводы, но порядок и условия оказания услуги по перевозке казенных запасов и штрафные санкции за недобросовестное исполнение взятых обязательств указаны только в боярском приговоре от 1 марта 1703 года7. Таким образом, прецеденты, связанные с невыполнением контрактов, которые не мог предвидеть законодатель, находят отражение в последующих правовых актах, а также в самом Адмиралтейском регламенте 1722 года.
Кроме того, наблюдается дублирование правовых положений в издаваемых документах, что также свидетельствует о недостатке в правотворческой деятельности того периода. Установления Указа
1701 года «О писании подрядчикам контрактов с казною на гербовой бумаге»8 фиксируются в Указе от 4 ноября 1712 года «О заготовлении и подряде пеньки по умеренным ценам для казенного торга»: «и в том подряде на них имать поручные записи с добрыми поруками, и те записи писать на гербовой,
1 См.: Полное собрание законов Российской империи, с 1649 года. СПб., 1830. Т. 6. С. 525.
2 Там же. Т. 7. С. 69.
3 Там же. Т. 4. С. 279.
4 Там же. С. 818.
5 Там же. С. 873.
6 Там же. С. 21.
7 Там же. С. 214.
8 Там же. С. 183.
Белинская М.П. Стратегия развития отечественного законодательства в системе...
141
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
а не на простой бумаге»1. Указание Сената «прибивать листы, а по торжкам и по перекресткам кликать бирючем, чтоб подрядчики, кто что похочет ставить подрядом в приказах и в канцеляриях являлись»2 нашло свое отражение в Указе от 3 июня 1714 года «О публиковании указами о подрядах и продажах»: «когда случится кого подрядить от главных даже и до последних подрядов, то чинить со объявлением публично указами»3, тем самым закрепив актуальный в деятельности по противодействию корыстным ным злоупотреблениям в системе казенных подрядов принцип гласности. Указанный принцип нашел отражение в адмиралтейском регламенте на первых его страницах: «написать билеты, в которых изобразить подряд и термин, с которого числа и по которое и место куды приходить... и оное прибить в удобных местах с барабанным боем, а для публикования в городах послать в Магистрат, чтоб оттоль послан указы в города и публиковали»4.
Но при этом было бы неправильно утверждать о недостаточном регулировании общих вопросов при заключении контрактов о казенном подряде до вступления в силу регламента. Отдельные положения, изданные на протяжении первой четверти XVIII века и касающиеся подрядов в казну, нашли отражение в основополагающем правовом документе. Качеству поставляемых в казну провианта и вещей уделялось большое внимание. Практически в каждом правовом предписании о заключении контракта с подрядчиками упоминалось о качественных характеристиках провианта или материалов, с последующим соблюдением этих требований при приеме продукции ответственными лицами. Так, например, в указаниях от 28 февраля 1713 года «О приеме провианта» предписано «провиант, муку и крупу принимать самые добрые и сухие, а не сыромолотные и не задхпые»5. Аналогичные положения увидим в регламенте — в обязанности обер-провиантмейстера входил прием предметов доброго качества, «а худого отнюдь не велеть принимать»6. В Адмиралтейский регламент вошли только те экономические и управленческие теории и идеи, которые на протяжении длительного времени прошли проверку на целесообразность, экономичность и в итоге оформились в качестве основополагающих принципов и непосредственно сам закупочный процесс.
Одной из основных причин, влекущих разорение государственной казны, являлось привлечение к подрядам недобросовестных предприимчивых граждан. Отдельные пункты регламента содержат особую озабоченность законодателя по этому вопросу. Так, глава VI регламента регулирует должностные права и обязанности обер-коммисара, в компетенцию которого входило приискание и отбор достойных подрядчиков. «Смотреть подрядчиков нет ли таких, которые прежде где подрядились и не поставили. и ежели явятся, то таких к подряду не допускать, пока исправят первый свой подряд»7.
Закреплению в документе необходимого условия — подписание контрактов о подряде только с «верными людьми» — послужили правовые предписания раннего периода. На основании указа от 18 августа 1714 года, утверждавшего порядок поставки провианта в армейские полки, требовалось «подрядчиков подряжать со свидетельством людей добрых и с надежными поруками»8. Основанием для учета недобросовестных подрядчиков, привлекаемых для обеспечения казны, явился Указ от 27 декабря 1714 года «О обязанности подрядчиков объявить правительствующему Сенату какие они подряды имеют или имели с казенными местами на поставку провианта и всяких товаров и припасов». Таким образом, руками самих подрядчиков формировалась актуальная для государственных заказчиков база о добросовестных и недобросовестных исполнителях казенных поставок. Но возвращаясь к вопросу о правотворческой деятельности, следует отметить опубликованное в июне указанного выше года аналогичное указание ответственным должностным лицам сообщать в Сенат о «тех подрядах. написав именно, кто имены что подрядится, по каким ценам»9. Целесообразность издания упомянутых выше указов подвергается ряду сомнений. Результатом данных указаний явился внушительный список подрядчиков и поставщиков государственного двора, но дальнейшее исполнение указов вызывало неоправданные дополнительные действия по сбору, учету и хранению представленных записей.
Издание в 1722 году упомянутого ранее Адмиралтейского регламента с установленным порядком выбора подрядчиков не исключало продолжение дублирования его отдельных положений в более поздних документах. К вопросу о добросовестности подрядчиков — опубликованный в 1724 году указ «О записи приходящих в Санкт-Петербург каменного дела подрядчиков в канцелярии строений» содержит аналогичные регламенту указания о проверке желающих подрядиться и последующем опове-
1 Полное собрание законов Российской империи, с 1649 года. СПб., 1830. Т. 4. С. 873.
2 Там же. С. 818.
3 Там же. Т. 5. С. 114.
4 Там же. С. 528.
5 Там же. С. 16.
6 Там же. Т. 6. С. 529.
7 Там же. С. 552.
8 Там же. Т. 5. С. 123.
9 Там же. С. 114.
Юридическая техника. 2015. № 9
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
щении об исполнении взятых обязательств: «а как по подряду или найму то строение сделает: то тому, у кого он делал объявить в той же канцелярии письменно исправен ли тот подрядчик по подряду в деле своем или не исправен»1.
Критиковать законодателя относительно недостатков в юридической технике, а именно об отсутствии в правовых документах начала XVIII века ссылочных и бланкетных норм, по нашему мнению, некорректно. Во-первых, такое разнообразие правовых актов способствовало скорейшему формированию единого правового механизма казенного подряда. Во-вторых, дублирование предписаний Адмиралтейского регламента в последующих документа было связано с изменением государственной, экономической политики России, появлением новых видов общественных отношений.
Как уже отмечалось выше, регламент о управлении адмиралтейства и верфи явился необходимым правовым актом, утвердившим институт казенного подряда в Российской империи. Анализ документа позволяет нам сделать вывод о том, что казенные подряды и поставки представляют собой взаимосвязанную систему, включающую следующие элементы:
— планирование казенного подряда;
— мониторинг государственных потребностей;
— определение целесообразности казенного подряда;
— осуществление казенного подряда;
— контроль за исполнением казенного подряда.
В России начала XVIII века плановый характер носили поставки и подряды в армию и флот. Планированию поставки в казну провианта на будущий год уделялось внимание во втором полугодии текущего календарного года. Об этом свидетельствуют Указ от 4 августа 1712 года «О сборе провианта с губерний и о поставке онаго чрез Смоленск в Ригу»2, Указ от 30 октября 1713 года «О подряде и покупке в Санкт-Петербурге провианта и о сборе в губерниях на оный денег»3. В соответствие с последним предписывалось «в Санкт-Петербург к 1714 году на армейские и гарнизонные полки и во флот провиант покупать и подряжать, а именно: на армейские и гарнизонные полки к наличному провианту муки ко 100 000 четвертям, круп ко 6,250 четвертям...». Аналогичное распоряжение опубликовано в Указе от 1 ноября 1717 года «О подряде провианта на 1708 год для поставки в санкт-петербургский магазейн, и о сборе в губерниях на сей предмет денег по рублю с двора» — «к предбудущему 1718 году на дачу армейских полков. подрядить господину полковнику Кошелеву: муки 32,000, круп 25,000 четвертей.»4. Таким образом, распространенным плановым периодом казенного подряда начала XVIII века являлся один календарный год.
При разработке плана казенного подряда определялся предмет подряда, объем поставляемой продукции, ее качественные характеристики, временной период.
В Адмиралтейском регламенте четко сформулированы сроки размещения информации о казенном подряде. «Время же публикации определяется, для лучшего исправления, которые материалы привозятся зимой: о тех публикацию и подряд чинить в июле, а которые летом о тех в ноябре»5. Заблаговременность опубликования плана казенного подряда полностью обеспечивает реализацию таких принципов закупочной деятельности, как гласность, эффективность, а также равенство всех подрядчиков при проведении казенного подряда.
Мониторинг государственных потребностей согласно регламенту осуществляется самостоятельно каждым ведомством. В адмиралтействе этой деятельностью занимался обер-коммисар от подряда и покупки. «Когда потребно будет какой подряд чинить, тогда должен он подрядчиков, по указу Коллегии. сыскивать в указное время»6.
Реализуя принцип экономичности, основным содержанием которого является цена, в обязанности обер- коммисара входил мониторинг рынка товаров и услуг — рыночных цен, территориальной распространенности продукции для наиболее эффективного использования казенных финансовых средств.
Отдельное внимание законодателя уделялось контролю за исполнением должностными лицами возложенных на них обязанностей по осуществлению казенного подряда, а также исполнением подрядчиками условий заключенного контракта. В целях реализации указания Петра I «дабы деньги не пропали»7, а также противодействия корыстным злоупотреблениям при заключении договора о казенном подряде на первоначальном этапе отбора и подписания контрактов с подрядчиками со стороны заказчика присутствовал не только обер-коммисар от подряда и покупки, но и контролер.
Вовлечение в осуществление подряда лица с особым правовым статусом явилось несомненным достоинством правового акта в направлении противодействия корыстным злоупотреблениям
1 Полное собрание законов Российской империи, с 1649 года. СПб., 1830. Т. 7. С. 385.
2 Там же. Т. 4. С. 855.
3 Там же. Т. 5. С. 65.
4 Там же. С. 516.
5 Там же. Т. 6. С. 528.
6 Там же. С. 551.
7 Там же. С. 528.
Белинская М.П. Стратегия развития отечественного законодательства в системе...
143
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
в системе казенного подряда. Появление этой должности прежде всего связано с необходимостью контроля за всем процессом подряда от заключения контракта до его полной оплаты. Контролер был призван предупредить уже имевшие место в системе казенного подряда посулы! и взятки — «должен при тех договорах быть и смотреть, чтоб те договоры отправлялись порядочно и справедливо»1. В целях обеспечения принципа равенства подрядчиков при заключении договора и предупреждения злоупотреблений со стороны ответственных должностных лиц контролер «повинен смотреть, дабы не была учинена никакая отмена одному перед другим в подряде, ежели его подряд не будет прибыльнее его величеству»2. Контроль за непосредственным исполнением казенного подряда возложен на обер-коммисара и контролера. При этом наблюдается некоторое дублирование контрольных функций, но при детальном рассмотрении становится очевидным, что целью деятельности контролера является предупреждение злоупотреблений на заключительных этапах исполнения договора. В качестве обязанности обер-коммисара как ответственного за сам процесс подряда должностного лица предписывалось «смотреть прилежно, чтоб подрядчики по подрядам своим... на указные сроки все поставили, и чтоб по договору деньги были заплачены дабы ни казне его величества, ни подрядчикам убытку не было»3.
В этом заключалась забота Петра I не только о сбережении казны, но и финансовом благополучии каждого подрядчика, промышленника. Большое место в укреплении Российского государства Петр I отводил развитию производительных сил. Понимая, какое значение для обеспечения самостоятельного экономического роста имеет развитие собственной промышленности, Петр I принимал меры, направленные на приоритетное приобретение продукции собственного российского производства. В Адмиралтейском регламенте он указал «смотреть в подрядах и в покупке материалов, ружья и амуниции, чтоб оное все было своего государства, кроме тех, которых в своем государстве сыскать не возможно»4. Поставка продукции в казну была выгодна промышленникам, так как государство оплачивало подряд по фиксированной цене, обеспечивавшей фабрикантам больше прибыли, чем они получали при продаже товаров на внутреннем или внешнем рынках.
Проведенный анализ законодательства позволяет нам сделать определенные выводы. Регламент об управлении адмиралтейства и верфи, изданный в 1722 году, вобрал в себя основные идеи и принципы государственной и экономической политики Петра I. Множественность правовых актов, затрагивающих вопросы поставок и подряда, не позволяли обеспечить комплексное регулирование всей системы казенного подряда в России. Обособление казенного подряда в отдельную самостоятельную форму обеспечения государства необходимой продукцией явилось предпосылкой формирования единого правового пространства для производства действий по планированию, осуществлению подряда и контролю за его исполнением.
1 Полное собрание законов Российской империи, с 1649 года. СПб., 1830. Т. 6. С. 546.
2 Там же. С. 547.
3 Там же. С. 553.
4 Там же. С. 528.
144
Юридическая техника. 2015. М 9
