CC BY
76
УДК 355.49 ББК 68.54
СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ МОРСКОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ (КОНЕЦ XVII - НАЧАЛО XIX ВВ.)
Аннотация. В статье анализируется развитие морского управления в России в период с конца XVII до начала XIX веков и раскрывается его становление в Российской империи.
Ключевые слова: морское управление, флот, Адмиралтейская коллегия, мундирная контора, Сенат.
Харьковский Евгений Леонидович,
кандидат юридических наук, доцент (г. Воронеж)
FORMATION AND DEVELOPMENT OF THE MARINE MANAGEMENT IN THE RUSSIAN EMPIRE (THE END OF XVII - BEGINNING OF XIX CENTURIES)
Kharkovsky E.L., bachelor of historical sciences, docent (Voronezh)
Abstract. The article examines the development of Maritime governance in Russia in the period from the end of the XVII to the beginning of XIX centuries, and reveals his formation in the Russian Empire.
Key words: ocean management, fleet, Admiralty Collegium, uniform office, the Senate.
Говорить о сколько-нибудь полноценной системе управления русским флотом в годы его создания Петром Великим не приходится: все распоряжения государя, относящиеся к данной деятельности, носили конкретно-персональный характер, были адресованы тем ответственным лицам, которые так или иначе разделяли его труды и заботы.
Первоначально все морское управление было сосредоточено в Воронеже. К созданию флота приступили по окончании первого азовского похода в 1695 г., когда убедились в невозможности овладеть Азовом без использования морских сил. Уже в начале 1696 г. разворачивается корабельное строительство: в селе Преображенском изготовлены составные части для 22 галер и 4 брандеров и перевезены в Воронеж, где собраны и спущены на воду; в это же время в Воронеже строятся корабли, струги, лодки
и плоты [1]. К работе в селе Преображенском привлечены преображенские и семеновские солдаты и плотники (последние - не только собранные с разных концов страны, но и иностранные мастера, преимущественно - из Голландии), в Воронеже - жители городов белгородского полка под руководством выписанных из-за границы мастеров [2].
Во время пребывания Петра в Воронеже последний сделался центром морского управления, которое называлось (по имени царского жилища) Государев шатер на Воронеже.
После взятия Азова в 1696 г. было решено иметь постоянный флот на Азовском море. Решение приводилось в исполнение также в Воронеже, при этом Петр издал соответствующие распоряжения, но сам отсутствовал, поскольку именно в это время он отправился в заграничное путешествие для изучения морских дел. Все дела по кораб-
лестроению сначала были сосредоточены в Поместном приказе, а затем переданы в декабре 1696 г. во Владимирский судный приказ. Заведовавший последним окольничий А.П. Протасьев сделался главным распорядителем по постройке судов в звании адмиралтейца [3]. Он же ведал делами Государева шатра на Воронеже. Обязанность его по составлению росписей, отводу лесов и наблюдению за постройкой была определена инструкцией, данной 26 декабря 1696 г.
Постройка нового флота легла особой повинностью на светских и духовных владельцев, имевших более 100 дворов, а также людей торговых, которые были разделены на кумпанства, обязанные выстроить и снарядить всеми необходимыми принадлежностями за собственный счет по одному кораблю [4]. Для заготовки строительных материалов были назначены леса к северу от Воронежа. Сама постройка судов производилась иностранными мастерами, распределенными по кумпанствам и содержавшимся за их счет. Наблюдение за строительством вначале было поручено особым стольникам, затем с 1698 г. по 1700 г. вице-адмиралу Крюйсу. Он же составил роспись всех предметов, необходимых для вооружения и снабжения судов, послужившую затем основанием русской морской терминологии.
Для службы на судах нового флота были приглашены из-за границы вице-адмирал Крюйс, шаутбенахт Роз, 5 капитанов, офицеров и других чинов - штурманов, подштурманов, боцманов, боцманматов и констапелей (174 человека) и матросов (354 человека). В 1698 г. учреждается Воинский морской приказ (с формулировкой «для заведывания военными чинами флота из иноземцев»), руководит им генерал и воинский комиссар Головин. В начале 1700 г. Протасьев отрешен от должности по обвинению в «своекорыстных действиях» и на его место назначен стольник Апраксин, также в звании адмиралтейца, но с более широким кругом полномочий (ему был подчинен весь Воронежский край вплоть до Азовского моря). В это же время часть Владимирского судного приказа, ответственная за кораблестроение и называвшаяся Приказом адмиралтейских дел, выделяется в самостоятельную структуру - Адмиралтейский приказ (место пребывания - Москва). Этот орган управления, кроме прямых обязанностей по постройке судов, заведовал также корабельными лесами воронежского края до 1702 г., когда эти леса поступили в казенный приказ, а потом в 1703 г. в приказ лесных дел; в ведении Адмиралтейского приказа состояли все корабельные мастера, мастеровые и русские матросы, а с 1703 г. и каторжные невольники (гребцы на галерах), кроме того, данному приказу были подчинены 25 городов воронежского края, которые были обязаны ежегодно выставлять определенное число людей для корабельного дела. Приказ также осуществлял судопроизводство и исполнение приговоров [5].
Следует специально подчеркнуть, что нормативно-правового регулирования деятельности Адмиралтейского приказа почти не существовало в привычном текстуальном виде: не было отдельного закона об управлении кораблестроительством, каждый приказ решал свой круг
вопросов, иногда обращаясь за помощью к государю, но в конечном итоге всегда важнее было не то, в каком документе записано то или иное полномочие, а то, в какой степени царь доверял лицу, которому было поручено ведение дел.
По смерти Головина в 1707 г. Апраксин получает звание адмирала и принимает в свое управление как флот, так и все дела морского ведомства. При этом его велено именовать адмиралом и президентом адмиралтейства, а с момента образования Азовской губернии из воронежского края в 1708 г. он получает звание губернатора Азовской губернии. Помощнику его в Воронеже (стольнику Колычеву) поручены были адмиралтейские дела, кораблестроение, мастерские и магазины, управление городами, приписанными к адмиралтейству, и войсками, в них расположенными. Апраксин осуществляет также руководство строящимся в Санкт-Петербурге балтийским флотом. С этого же времени управлению по морской части в Санкт-Петербурге стало присваиваться наименование адмиралтейской канцелярии (хотя ее правовой статус оставался неопределенным). В 1712 г. последовало распоряжение государя об учреждении Канцелярии воинского морского флота, в ведение которой был передан весь кадровый состав флота, а также жалованье и обмундирование, суд, исполнение наказаний и заведование аптекой и госпиталем [6].
С 1711 г. общий надзор за морским ведомством осуществляет учрежденный в этом же году Правительствующий Сенат - орган, первоначально создаваемый на случай отсутствия государя, но со временем превратившийся в постоянно действующий.
В 1715 г. Петр I создал Морской комиссариат и распределил обязанности между вице-адмиралом К.И. Крюй-сом и генерал-майором Г.П. Чернышевым. Первый заведовал судостроением, артиллерией, ластовыми (грузовыми) судами адмиралтейства, лесопильными предприятиями. Второму были подчинены весь личный состав флота, города, приписанные к адмиралтейству, госпитали, аптеки, он распоряжался провиантом, поставляемым из губерний, и всеми доходами.
Кроме того, была учреждена должность обер-комис-сара для заведования строениями морского ведомства, деньгами, предназначавшимися на подряды, на покупки для флота и верфей, на жалованье служащим и подрядный провиант.
С дальнейшим ростом флота в Санкт-Петербурге, помимо Канцелярии Воинского Морского Флота и Петербургской адмиралтейской канцелярии, были образованы провиантская, мундирная, экипажеская, обер-сарваерская (кораблестроительная) конторы, счетная и лесная канцелярии.
В декабре 1717 г. последовали два указа об учреждении коллегий и о назначении в них президентов и вице-президентов. Всего было учреждено 9 коллегий, в том числе адмиралтейская. Эти два указа носили вводный, подготовительный характер. Первым указом поручалось президентам заняться «сочинением своих коллегий» и до 1719 г. «в дела не вступаться», с 1719 г. управлять в коллегиях «старым манером», а с 1720 г. уже «новым порядком».
Коллегиальное устройство управления рассматривалось Петром как средство ограничения практически бесконтрольной личности власти на местах - в приказах и канцеляриях. Существенно важным для новой системы управления было то, что все основные решения принимались членами коллегий по общему согласию. Указом 1719 г. было установлено, чтобы президенты коллегий никаких дел и указов сами не делали и не подписывали, но чтобы в каждой коллегии все делалось «с совету и приговору всех ее членов или присутствовавших в ней» [7]. По убеждению Петра, коллегии должны были послужить к укреплению основ самодержавной власти, сняв с нее обвинения в произволе.
Вместе с коллегиями получает свою новую организацию и Сенат. Сделавшись учреждением постоянным, он сосредоточивает все дела, касающиеся высших государственных интересов, осуществляет надзор за правильностью действий коллегий. Сенату было предоставлено право назначения на должности и производства в чины во всем государстве, ему же принадлежала власть разрешать любые административные споры и конфликты, возникающие в коллегиях. Коллегии, в свою очередь, обрели статус, сходный с департаментами высшего исполнительного органа власти: получая сенатские указы, коллегии должны были немедленно рапортовать о получении и исполнении, они подавали в определенное время рапорты и счета по всем доходам и расходам, а без сенатского указа не могли осуществлять никаких расходов свыше предусмотренных штатным расписанием. Однако по-прежнему разграничение ведомств по степени власти (где заканчивались полномочия коллегий и начинались полномочия Сената) оставалось вне регламентации.
Адмиралтейская коллегия начала свою деятельность с 1718 г. Сначала она состояла из президента - графа адмирала Апраксина, вице-президента - вице-адмирала Крюй-са и асессоров - генерал-майора Чернышева и полковника Норова, с 1720 г. велено было присутствовать в ней еще одному шаутбенахту и одному капитан-командору; все делопроизводство возлагалось на обер-секретаря, при котором состояли помощниками секретарь и переводчик (необходимый, так как учреждение состояло в основном из иностранцев). В ведении коллегии находились следующие канцелярии и конторы: военно-морская (она же адмиралтейская), обер-сарвайерская, подрядная, провиантская, мундирная, счетная, лесная, а также правления дел: цехмейстерских, казначейских, цалмейстерских, контролерских и аудиторских. Все эти части одного ведомства должны были подавать доношения в коллегию о делах, которые сами не могли решить или исполнить, при этом требовалось, чтобы доношения эти подавались за подписью главных начальников указанных частей; кроме того, канцелярии и конторы должны были подавать в коллегию восьмидневные рапорты о всех исполненных и неисполненных делах [8].
В 1722 г. был утвержден регламент Адмиралтейской коллегии, устанавливающий, что коллегия осуществляет высшее управление «над людьми, строением и прочими делами, к адмиралтейству принадлежащими, во всем Рос-
сийском государстве». В регламенте подробно объяснялось, какого звания чины должны войти в состав как самой коллегии, так и портового управления и определены обязанности всех этих чинов. К составлению полного штата коллегия приступила в 1723 г., штат этот был представлен на утверждение в Сенат в 1724 г., но утвержден не был, хотя и был приведен в действие в 1725 г., поскольку основан был на высочайшем повелении императора и составлен в соответствии с этим повелением. Вслед за этим в марте 1725 г. указом правительствующего сената были определены общие правила о назначении содержания чинам коллегий, в том числе и адмиралтейской, размеры сумм на содержание канцелярских чинов в коллегиях и источники финансирования.
По состоянию на 1725 г. присутствие Адмиралтейской коллегии составляли: президент - генерал-адмирал, вице-президент и пять или семь советников из числа флагманов и капитан-командоров. Присутствию коллегии принадлежала вся исполнительная власть, иногда на заседаниях присутствовал император, отдавая распоряжения преимущественно в устной форме. Президентом коллегии оставался генерал-адмирал граф Апраксин, а после его смерти в 1728 г. должность оставалась незамещенной до 1733 г. Вице-президентом оставался вице-адмирал Крюйс, а по его смерти в 1727 г. был назначен вице-адмирал Петр Сиверс. Члены коллегии не являлись постоянными, а эпизодически назначались на определенное время, однако никакой регламентации сроков их службы установлено не было.
Можно с уверенностью утверждать, что морское управление в это время находилось в органической связи с флотом, составляя с ним одно целое. Когда флот посылался в море, то для командования им назначались члены коллегии, они же были обязаны присутствовать при каждом вооружении флота и непосредственно заботиться об укомплектовании судов командами, о снабжении их всем необходимым для плавания. По окончании кампании на членов коллегии ложилась обязанность по осмотру судов и людей в месте прибытия и принятию мер к исправлению судов и удовлетворению людей, если они не получили в полном объеме свое содержание [9].
Важно отметить, что для наблюдения за правильным и безостановочным течением дел в коллегии и ее конторах при ней состоял прокурор и независимо от этого полагался обер-фискал с тремя помощниками - фискалами, один из которых имел местом пребывания портовое управление в Кронштадте, другой - в Ревеле, а третий посылался в прочие порты.
В 1723 г. по предложению президента Адмиралтейской коллегии генерал-адмирала графа Апраксина было решено все части морского управления называть конторами, было образовано девять контор:
- кригс-комиссарская (заведовала личным составом флота и адмиралтейства, раздачей служащим жалования и обмундирования, госпиталями, обеспечивала служащих квартирными помещениями; подчинялась генерал кригс-комиссару);
- подрядная (подчинялась обер-комиссару от подряда и покупок; в обязанности входил вызов подрядчиков,
20
составление условий подрядных договоров, выдача денег за поставляемое имущество);
- провиантская (подчинялась обер-провиантмейсте-ру, руководившему приемкой, хранением и раздачей провианта на флоте; с 1726 г. покупка и подрядные отношения в области морской провизии были возложены на Адмиралтейскую коллегию);
- казначейская (осуществляла сбор средств на содержание морского ведомства, подчинялась казначею, который был ответственным за прием, хранение и отпуск денежных средств);
- цалмейстерская (подчинялась цалмейстеру, принимавшему от казначея и раздававшему жалованье служащим флота и адмиралтейства);
- артиллерийская (подчинялась обер-цейхмейстеру, заведовавшему всей артиллерийской частью флота и всеми артиллерийскими служителями);
- адмиралтейская (подчинялась директору адмиралтейской конторы и верфи, который заведовал всеми магазинами и верфями, людьми, при них состоящими, наблюдал за правильностью работ, а также за приходящими и отходящими торговыми судами);
- обер-сарваерская (подчинялась обер-сарваеру, заведовавшему приемом, хранением и расходом корабельных лесов и постройкой судов);
- контрольная (подчинялась контролеру, наблюдавшему за правильностью прихода и расхода всех материалов, точным и правильным исполнением подрядов, покупок и продаж).
В 1724 г. была создана мундирная контора (подчинялась особому штаб-офицеру), а в 1726 г. - вальдмейстерс-кая (подчинялась обер-вальдмейстеру, заведовала лесами, в том числе заповедными). Кроме того, существовала еще особая адмиралтейская контора в Москве, переименованная в 1722 г. из адмиралтейской канцелярии, остававшейся в Москве по перенесении главного морского управления в Санкт-Петербург. Эта контора исполняла все распоряжения Адмиралтейской коллегии как по хозяйственной части, так и в отношении прибывавших туда разных чинов морского ведомства, делала покупки и заключала договоры подряда различных вещей и материалов для адмиралтейства, принимала и доставляла в Санкт-Петербург деньги и провиант, собиравшиеся с провинций на содержание адмиралтейского ведомства, осуществляла надзор за находившимися в Москве хозяйственными заведениями морского ведомства.
Начальствующие лица в конторах, как и члены коллегии, были не постоянно действующими, но назначались временно, хотя сроки нигде не были закреплены нормативно. Все названные конторы были лишь учреждениями, посредством которых Адмиралтейская коллегия приводила в исполнение все свои распоряжения; без запротоко-
лированного решения коллегии в конторах не решалось ни одно дело.
Рассмотрев развитие морского управления в Российской империи в период, предшествовавший учреждению Морского министерства, можно сформулировать следующие выводы:
1) от территориальной организации с присущими ей неоднородными полномочиями высших руководителей морское управление со временем перешло к организации по отраслевому принципу;
2) на всем протяжении своего существования, вплоть до образования министерств, для морского управления характерны три взаимосвязанные тенденции: усложнение структуры, возрастание объема делопроизводства и возникновение новых управленческих функций;
3) наблюдается значительная неполнота правового регулирования: юридический статус тех или иных ведомств как правило сохраняет крайне общий вид, его оформление всегда запаздывает по отношению к расширению компетенции ведомств и обновлению их руководства;
4) главной управленческой проблемой в морском ведомстве является разграничение полномочий по вертикали. В этом вопросе не существовало окончательной ясности. Вероятнее всего, именно эту проблему должно было решить учреждение министерского управления флотом, анализ которого будет приведен в следующем параграфе.
Примечания:
1. Арене, Е.И. Русский флот: Исторический очерк / Е.И. Аренс.
- СПб: Издание экспедиции заготовления государственных бумаг, 1904. - С. 17.
2. Мязговекий, Е.А. История Черноморского флота, 1696 -1912 / Е.А. Мязговский. - СПб: Типография Товарищества А.С. Суворина «Новое время», 1914. - С. 9.
3. Чубинекий, В. Историческое обозрение устройства управления морским ведомством в России / В. Чубинский. - СПб: Типография Морского министерства, 1869. - С. 5.
4. Елагин, С. История русского флота. Период Азовский / С. Елагин. - СПб: Типография комиссионера Императорской Академии художеств Гогенфельдена и Ко., 1864. -С. 53 - 55.
5. Беекровный, Л.Г. Русская армия и флот в XVIII в. - М.: Изд. Наука, 1958. - С. 15.
6. Государственный архив Воронежской области (ГАВО). Ф. 171. Д. 1. Л.7.
7. Полное Собрание Законодательства Российской империи (далее - П.С.З.). Т. V. № 3368.
8. Материалы для истории русского флота. Т. IV. - С. 374, 420
- 421, 438, 445, 484, 496.
9. Огородников, С. Ф. Исторический обзор развития и деятельности Морского министерства за сто лет его существования (1802 - 1902). - СПб: Типография Морского министерства в Главном Адмиралтействе, 1902. - С. 6 - 9.
21
Триумф русского флота
