CC BY
20
М.П. Белинская
Белинская Мария Петровна — кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры теории и истории государства и права Нижегородская академия МВД России
Ограничения и запреты в системе казенных подрядов в Российской империи
Казенные поставки занимали особое положение в системе обеспечения результативного исполнения внутренних и внешних функций Российского государства в XVIII — начале XX века. Отсутствие единого нормативного правового акта, определявшего общий механизм обеспечения государственного заказа, внушительные финансовые потоки создавали почву для совершения массовых злоупотреблений со стороны лиц, вовлеченных в процесс обеспечения казенных нужд. В целях сокращения и недопущения противоправных действий в этой сфере российский законодатель вводит ряд ограничений и запретов.
Правовой основой для применения в системе казенных подрядов и поставок ограничений и даже запретов были многочисленные издаваемые в этот период нормативные правовые акты.
Длительное историческое развитие российской системы казенных подрядов предоставляет нам возможность отразить некоторые виды ограничений и запретов в динамике. В частности, на протяжении более чем двух веков (речь идет о XVIII — начале XX века) законодатель широкое внимание уделял запрету на участие отдельных категорий граждан в торгах по обеспечению казенных нужд.
Правовые запреты в указанной сфере способствовали предупреждению совершения противоправных действий, занимали ключевую позицию в механизме противодействия злоупотреблениям в ней. В первую очередь, необходимо указать те запреты, которые регулировали субъектный состав возникавших по поводу обеспечения государственных потребностей правоотношений. К заключению контрактов с казной допускались дворяне, представители купечества, крестьянства, а также объединения этих граждан, однако, не всем лицам дворянского или мещанского происхождения разрешалось участвовать в торгах.
Российский законодатель в XVIII веке исключил возможность возникновения конфликта интересов у государственных служащих. Они не допускались к поставкам и подрядам в казну, если заказчиком работ выступало казенное учреждение, в котором гражданин проходил службу.
Согласно решению Сената от 25 июня 1725 года «губернаторам и иных чинов людям, будучим у Его Императорского Величества дел в губерниях»1 на подведомственным им территория запрещено участвовать в конкурсах на казенные поставки. Губернаторам, вице-губернаторам, воеводам, судьям, а также чинам, им подчиненным, «кому какие припасы или запасы приемом или раздачею надлежат, на свои или на чужие имена и людям их и крестьянам»2 подряжаться было воспрещено. Таким образом, налицо ограничение возможности участия должностных лиц в казенных подрядах по профессионально-территориальному признаку.
Но уже во второй половине XVIII века в правовом регулировании этого вопроса наблюдается некоторое послабление и снятие прежних запретов в отношении дворянского сословия3. Ранее наложенный запрет на заключение казенных подрядов для служащих был устранен.
В продолжение темы отмечаем, что Положение «Об обязательствах, заключаемых с торгов между казною и частными людьми по подрядам, поставкам, по содержанию оброчных статей и продажам казенных движимых имуществ» 1830 года предостерегает высших и низших чиновников «тех мест, в коих казенные предприятия или торги производятся, входить в подряды, поставки и проч. как своим именем, так именем жен и крестьян своих; равным образом участвовать в оных чрез подставные лица»4.
В целях реализации указанных правовых запретов в 1835 году в Своде законов Российской империи (далее — Свод законов) были закреплены условия приема граждан на службу. Лиц, имевших какие-либо действующие обязательства с казной или являвшихся поручителями по государственным контрактам, не принимали на службу в ведомство, заключившее этот договор.
В Уложении о наказаниях уголовных и исправительных 1845 года ограничения и запреты для лиц, находившихся на государственной службе, также нашли отражение. Чиновники, по общему правилу, могли участвовать в конкурсах на подряды и поставки в казну при условии, что заключение договоров и исполнение обязательств не затрагивало круг их служебных интересов. В качестве санкций к нарушителю применялись меры уголовного характера. При нарушении установленных запретов — заключении кон-
1 ПСЗ РИ. Собр. 1-е. Т. VII. Ст. 4740.
2 Там же.
3 ПСЗ РИ. Собр. 1-е. Т. XXII. Ст. 16328.
4 ПСЗ РИ. Собр. 2-е. Т. V. Ч. 2. Ст. 4007.
88
Юридическая техника. 2018. № 12
трактов по обеспечению государственных нужд чиновниками по месту своей службы лично или через третьих лиц, виновных привлекали к ответственности на основании статьи 485 Уложения о наказаниях уголовных и исполнительных1.
В последующие годы данные правовые запреты по-прежнему являлись актуальными. Во второй половине XIX века увеличилась вероятность сращивания аппарата государственного и местного управления с коммерческими структурами. Реакция российского законодателя на возникавшие новые правоотношения отразилась в императорском Указе 1884 года «О порядке совмещения государственной службы с участием в торговых и промышленных товариществах и компаниях, а равно в общественных и частных кредитных установлениях»2. Государственным служащим запрещалось быть учредителями, управляющими, поверенными в компаниях, торговых и промышленных товариществах. Обязанность по обеспечению реализации правовых запретов согласно акту возлагалась на руководителей ведомств. «Начальства обязаны строго наблюдать, чтобы занятия частной должности лицами, состоящими на государственной службе или замещающими в правительственных установлениях штатные должности по найму, не наносили ущерба служебным интересам и не препятствовали исполнению этими лицами обязанностей их по государственной службе»3.
Казенные, удельные и помещичьи крестьяне, а также крестьянские общества также могли выступать в качестве участников обязательственных отношений с казной. Крестьяне могли заключать договоры на поставку дров, строительных материалов, инструментов; по перевозке казенных тяжестей, земли, мусора, леса; по выполнению плотничьих, малярных, трубочистных работ.
В качестве средства обеспечения исправности подряда, исполнения обязательств принимались залоги и поручительство. Для единообразного применения ряда нормативных правовых актов в 1823 году решением Сената4 было утверждено, что представители из крестьянства могли принимать участие в государственных подрядах и поставках только в случаях предъявления ими свидетельств своей финансовой состоятельности. При этом они могли заключать контракты, стоимость которых не превышала строго фиксированную сумму: 2 тыс., 8 тыс., 25 тыс., более 50 тыс. рублей.
В современных условиях заказчики широко используют свое право по ограничению количества участников торгов путем внесения требования к последним об отсутствии их в реестре недобросовестных поставщиков. Потребность в создании единой системы — реестра недобросовестных поставщиков в России ощущалась уже в первой половине XVIII века5. Напомним, что впервые необходимость создания единого систематизированного учета неисполнительных подрядчиков признал Сенат в 1762 году. Правительственными актами был введен запрет на заключение с указанными лицами казенных подрядов. В уже известном нам Положении 1830 года также устанавливался запрет на привлечение подрядчиков или поставщиков, не исполнивших ранее взятых на себя обязательств с казной.
На всем протяжении изучаемого исторического периода имели место многочисленные факты злоупотреблений, совершенных как представителями заказчика, так и другой стороной — подрядчиками. Особое внимание обращали на себя факты нарушения порядка проведения торгов, условий конкурсных испытаний, участие служащих в казенных подрядах через третьих лиц, растраты и присвоения казенного имущества. Реально складывавшиеся отношения необходимо было поместить в рамки правового поля путем установления правовых запретов и ограничений.
1 СЗ РИ. Т. XV.
2 ПСЗ РИ. Собр. 3-е. Т. IV. Ст. 2559.
3 ПСЗ РИ. Собр. 3-е. Т. IV. Ст. 2559.
4 ПСЗ РИ. Собр. 1-е. Т. XXXVIII. Ст. 29339.
5 ПСЗ РИ. Собр. 1-е. Т. V. Ст. 2822.
Белинская М.П. Ограничения и запреты в системе казенных подрядов в Российской империи
89
