CC BY
57
Белинская М.П. Хронодискретное моногеографическое сравнительное исследование института закупок для обеспечения государственных...
ХРОНОДИСКРЕТНОЕ МОНОГЕОГРЙФИЧЕСКОЕ СРЙЙНИТЕДЬНОЕ ПРЯЙОЙЕДЕНИЕ
УДК 34
Белинская Мария Петровна Belinskaya Maria Petrovna
адъюнкт адъюнктуры
Нижегородская академия МВД России (603950, Нижний Новгород, Анкудиновское шоссе, 3) postgraduate student
Nizhny Novgorod academy of the Ministry of internal affairs of Russia (3 Ankudinovskoye shosse, Nizhny Novgorod, 603950)
E-mail: [email protected]
Хронодискретное моногеографическое сравнительное исследование института закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд
Chrono-discrete mono-geography comparative research institute of purchases for maintenance of state and municipal needs
В статье автор предпринимает попытку выявить общие черты, присущие современной контрактной системе в сфере закупок и казенным подрядам и поставкам в Российской империи.
Ключевые слова: госзакупки, обеспечение государственных и муниципальных нужд, казенный подряд.
In the article the author makes an attempt to reveal similarities between the modern state contract system in the field of purchases for maintenance of state and municipal needs of Russia and the state contract system of Russian empire.
Keywords: state contract, maintenance of state and municipal needs.
История государственных закупок в России берет свое начало в XVI веке, когда обеспечение возросших государственных потребностей объективно требовало привлечение дополнительных сил, а именно перевозчиков казенных тяжестей и поставщиков как готовой продукции, так и услуг. Наибольшее развитие казенный подряд получил в эпоху Петра I. Современная система государственных и муниципальных закупок имеет ряд сходных черт с институтом казенных подрядов и поставок в Российской империи. В статье в рамках современного научного направления хронодискретного моногеографического сравнительного правоведения [1] на основе анализа исторической нормативной базы и архивных материалов мы предпринимаем попытку детально рассмотреть некоторые особенности, присущие современным и дореволюционным казенным закупкам.
Единство понимания целей осуществления закупок в разные исторические периоды отражают определенную преемственность между современным законодательством и законодательством Российской империи. Как и ранее,
в современной России осуществление закупок необходимо для «выполнения функций и полномочий государственных органов Российской Федерации... государственных органов субъектов Российской Федерации» [2].
Система современного государственного и муниципального заказа строится на сходных по своему содержанию принципах функционирования казенных подрядов и поставок. В частности, принцип открытости и прозрачности, первым провозглашенный в Федеральном законе и характеризуемый «свободным и безвозмездным доступом к информации о контрактной системе в сфере закупок», с некоторыми историческими коррективами был отражен в дореволюционных нормативных правовых актах. Здесь следует указать Именной указ от 3 июня 1714 года «О публиковании указами о подрядах и продажах» [3, с. 114], согласно которому вся первичная информация о подрядах вне зависимости от статуса заказчика должна была быть опубликована в указах. В силу исторической специфики информация о казенном подряде размещалась на «удобных местах с барабанным боем»
42
Юридическая наука и практика
ХРОНОДИСКРЕТНОЕ МОНОГЕОГРЙФИЧЕСКОЕ СРЙЙНИТЕДЬНОЕ ПРЯЙОЙЕДЕНИЕ
[4, с. 528]. Адмиралтейский регламент четко устанавливал сроки публикации, а именно: «которые материалы привозятся зимою: о тех публикацию и подряд чинить в июле, а которые летом, о тех в ноябре» [4, с. 528].
В современных условиях осуществления закупок запрещается совершать действия, которые бы способствовали ограничению конкуренции между участниками закупок. Добросовестная конкуренция между подрядчиками аналогичным образом обеспечивалась в Российской империи. При соблюдении ряда требований, установленных нормативными правовыми актами, граждане или организации были вправе принимать участие в торгах. Установление определенных требований, а именно предъявление участниками торгов свидетельств об их собственном финансовом состоянии, а также финансовых возможностях их поручителей объяснялось необходимостью охраны государственного интереса от необоснованных убытков, причиненных действиями недобросовестных подрядчиков.
Принцип стимулирования инноваций во многом определяет вектор высокотехнологичного развития российской экономики в XXI веке. Самостоятельность этого принципа в Российской империи можно оспорить. В нормативных правовых документах этого периода отсутствует четкое указание на данный вид мер. Законодатель в некоторой степени косвенно способствует реализации этой идеи путем установления завышенных норм усушки и утечки при транспортировке продукции на лодках и барках по сравнению с оборудованными судами.
Подтверждением этому могут служить архивные источники, а именно дело «По докладной записке нижегородского купца Д.И. Квашеш-никова о желании им принять на себя поставку для металлических караванов разных смольных снастей» [5]. В январе 1849 года на имя Нижегородского военного губернатора Михаила Александровича Урусова от купца Д.И. Ква-шешникова поступила докладная записка, в которой последний предлагал рассмотреть его кандидатуру в качестве поставщика косяков и полукосяков для металлических караванов по выгодной для казны цене. Главный смотритель казенных металлических караванов в очередной раз не допустил купца к торгам, мотивируя свой отказ тем, что Д.И. Квашешников ранее уже поставлял снасти в казну, но «они всегда оказывались худшей доброты против снастей других фабрикантов... снасти Квашешникова самые новые не соответствовали в доброкаче-
ственности и трехлетним снастям», изготовленным другими фабрикантами. Далее в рапорте смотритель констатировал, что производство купца уступает по своей оснащенности: «не имеет ни тех материальных средств. ни того совершенства в отделке, какого можно достичь только на фабриках, существующих и развитых в большем размере». В заключительной части рапорта смотритель задается вопросом: «могу ли я рисковать в ущерб казне по изготовлению непрочныхснастей?» Губернатор принял решение отказать купцу в участии в торгах по предложенному смотрителем основанию — «незаслуживающим доверия в благонадежности приготовления снастей» [5].
Изучение современной контрактной системы в сфере закупок позволило провести еще одну параллель с казенными подрядами и поставками в Российской империи. Деятельность по обеспечению казенных нужд, также как и сегодня, включала в себя несколько этапов: планирование, осуществление, мониторинг закупок и контроль в системе казенного подряда.
Планирование казенного заказа в дореволюционной России носило упрощенный характер по сравнению с настоящим временем. Выделение его как отдельного обособленного элемента закупочной деятельности спорно. С одной стороны, ряд статей государственных расходов в Российской империи легко поддавались планированию на календарный год. К ним можно отнести расходы на содержание армии, флота, долгосрочные архитектурные строительные работы ит. п. С другой стороны, деятельность по реализации положений, устанавливающих порядок расходования казенных средств, нередко сопровождалась изданием дополнительного массива юридических документов, содержащих нормы по финансовому обеспечению утвержденных казенных потребностей.
В целях осуществления закупок для государственных или муниципальных нужд заказчики используют конкурентные способы определения подрядчиков или осуществляют закупки у единственного исполнителя. При формировании государственного (муниципального) контракта, как правило, предполагается проведение каких-либо конкурентных процедур, позволяющих на основе объективных показателей выбрать из нескольких предложений наилучшее. Конкурсы являются разновидностью конкурентных способов определения подрядчика наряду с аукционами, запросом котировок, запросом предложений.
На основании Федерального закона о контрактной системе в сфере закупок товаров,
Вестник Нижегородской академии МВД России, 2016, № 1 (33)
43
Белинская М.П. Хронодискретное моногеографическое сравнительное исследование института закупок для обеспечения государственных...
Белинская М.П. Хронодискретное моногеографическое сравнительное исследование института закупок для обеспечения государственных...
ХРОНОДИСКРЕТНОЕ МОНОГЕОГРЙФИЧЕСКОЕ СРЙЙНИТЕДЬНОЕ ПРЯЙОЙЕДЕНИЕ
работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд № 44-ФЗ (далее — Федеральный закон) открытый конкурс является основным способом определения подрядчика в контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Прообразом этого современного способа определения поставщиков послужила форма производства торгов «посредством запечатанных объявлений», впервые официально установленная Сводом законов Российской империи. При этом на основании Федерального закона заказчик обязан «предоставить возможность всем участникам открытого конкурса, подавшим заявки на участие в нем... присутствовать при вскрытии конвертов с заявками» [2]. Подобная мера, обеспечивающая реализацию принципа открытости и прозрачности, существовала в Российской империи. В день вскрытия запечатанных объявлений в Казенные палаты допускались все заинтересованные лица. Победителем торга признавался подрядчик, предложивший лучшие условия исполнения договора.
В настоящее время заказчики активно используют свое право на установление к участникам закупки требования об отсутствии их в реестре недобросовестных поставщиков на этапе подачи заявок на официальном сайте РФ в сети «Интернет» для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнении работ. Предпосылки разработки «реестра» недобросовестных поставщиков были заложены в первой половине XVIII века указом Петра I 1714 года «О публиковании указами о подрядах и продажах», Регламентом Камер-коллегии 1731 года. Напомним, что впервые необходимость создания своего рода реестра недобросовестных подрядчиков официально признал Сенат в 1762 году. Правительственными актами был введен запрет на заключение с указанными лицами казенных подрядов. Современный электронный ресурс формируют Федеральная антимонопольная служба России и ее территориальные органы. По данным официального сайта, по состоянию на 1 октября 2015 года в реестре находятся более 7900 недобросовестных подрядчиков. Востребованность ресурса иллюстрирует показатель запросов в течение одного рабочего дня. Средний показатель за октябрь 2015 года превышает 29 тыс. запросов в день.
В целях защиты внутреннего рынка России, поддержки российских производителей, развития национальной экономики при осущест-
влении закупок для товаров, произведенных в иностранных государствах, или услугах, оказываемых иностранными лицами, Российской Федерацией устанавливаются запреты и ограничения на их допуск. В целях реализации норм Федерального закона было принято постановление Правительства РФ от 14 июля 2014 года № 656 «Об установлении запрета на допуск отдельных видов товаров машиностроения, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [6]. Исключение в применении этих норм на данный момент составляют товары из Белоруссии, Армении, Казахстана.
В заключении Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона о бюджете на 2015 год констатировалось, что «доля импорта в отечественном потреблении продукции фармацевтической и медицинской промышленности составляет 70—80%, представляется целесообразным установление ограничений и запретов на импорт отдельных видов продукции медицинской промышленности. импортозамещение в этой отрасли позволит значительно увеличить производство отечественных лекарственных препаратов и медицинских изделий» [7]. В целях реализации протекционистских мер уже в феврале 2015 года было принято постановление Правительства РФ № 102 «Об установлении ограничения допуска отдельных видов медицинских изделий, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [6].
В ближайшее время допускаем появление дополнительных ограничительных мер, связанных с защитой интересов российских предпринимателей, после заседания президиума Государственного совета по вопросам развития рыбохозяйственного комплекса, прошедшего 19 октября 2015 года. Президент Российской Федерации предложил ограничить госзакупки импортной рыбы. Он констатировал, что «доля отечественных продуктов питания в государственных муниципальных учреждениях сегодня практически около 60%, а на фрукты и вовсе 20%» [8]. «Если мы сможем обеспечить госзаказ на закупку отечественной рыбы и в целом продовольствия — это будет серьезный сдвиг для нашего рынка и сигнал, что государство действительно заинтересовано в производстве и поставках», — отметил В.В. Путин.
В ноябре 2015 года в Российской газете появилась информация об инициативе Министер-
44
Юридическая наука и практика
ХРОНОДИСКРЕТНОЕ МОНОГЕОГРЙФИЧЕСКОЕ СРЙЙНИТЕДЬНОЕ ПРЯЙОЙЕДЕНИЕ
ства сельского хозяйства Российской Федерации запретить «школам, больницам, тюрьмам, всему силовому блоку и муниципальным образованиям» [9] приобретать зарубежные продукты питания через систему госзакупок. «Проект постановления Правительства уже подготовлен, рассказали «РГ» в министерстве. Вот суть проекта: если на тендер будет подано еще как минимум две заявки, где страна происхождения продуктов — Россия и другие страны ЕврАзЭс, то заявка с импортом будет отклонена» [9]. Планируется, что под запретом окажутся «заморские» молоко, масло, сыры, рис, соль, сахар, рыбная и мясная продукция.
Аналогичные меры по защите основ государственного строя, поддержке отечественного товаропроизводителя предпринимались в дореволюционной России. В 1800 году в целях поддержания российского производства государство установило запрет на ввоз «всякого рода европейских шелковых, бумажных, льняных и пеньковых материй» [10, с. 478].
В сфере современных закупок устанавливается система наблюдений, осуществляемых на постоянной основе посредством сбора, обобщения, систематизации и оценки информации об осуществлении закупок. Схожие по своему содержанию действия существовали в дореволюционной России. Отчетная документация о заключенных в губерниях казенных подрядах консолидировалась у губернаторов, которые, в свою очередь, направляли сводные отчеты в канцелярию Правительствующего сената.
Использование государством для решения своих задач финансовых ресурсов предполагает проведение контроля за использованием казенных денежных средств. Законодательство о современной контрактной системе в сфере закупок различает понятия «аудит» и «контроль». Нормативные правовые акты Российской империи не знали такой дифференциации. Проверочные мероприятия в целяхоценки законности, обоснованности и эффективности расходов на казенные подряды производились в рамках контрольных полномочий государственных учреждений. Движение денежных средств и материальных ценностей фиксировалось в приходных и расходных письмах и книгах. В учрежденную при Сенате в 1722 году для объединения и упорядочения отчетно-ревизионного дела Ревизион-контору ежемесячно направлялись ведомости о финансовой деятельности государственных учреждений.
Финансовый контроль, как и прежде, выступает одним из инструментов охраны порядка в
хозяйственной жизни. Сегодня субъектами контроля в сфере закупок в Российской Федерации на федеральном уровне могут выступать Счетная палата РФ, Федеральная антимонопольная служба России, Федеральное казначейство, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, находящиеся в ведении Министерства финансов Российской Федерации. На региональном уровне активно осуществляют контроль и надзор в сфере закупок территориальные органы Федеральной антимонопольной службы России, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора.
По данным официального сайта, в первом полугодии 2015 года Территориальным управлением Росфиннадзора в Нижегородской области проведено 5 плановых выездных проверок соблюдения законодательства о контрактной системе в сфере закупок при осуществлении закупок для обеспечения федеральных нужд. Контрольными мероприятиями было выявлено 459 нарушений требований федерального законодательства. «Общая сумма закупок, в осуществлении которых выявлены нарушения, составила более 464 млн рублей» [11].
Основными нарушениями Территориальное управление Федеральной службы финансовобюджетного надзора в Нижегородской области признает:
— отсутствие в планах-графиках обоснования начальной (максимальной) цены контракта (объем нарушений из общего числа выявленных в результате проверки — 25%);
— содержание в заключенных контрактах ненадлежащих условий об ответственности заказчика и исполнителя за неисполнение взятых обязательств (общий объем нарушений составил — 72,73%);
— заключение государственного контракта с участниками, представившими в качестве обеспечения исполнения контракта банковскую гарантию, не соответствующую требованиям Федерального закона (общий объем нарушений составил — 0,23%);
— принятие и оплата заказчиками фактически невыполненных работ (общий объем нарушений составил — 0,45%);
— отсутствие в контракте требований обеспечения исполнения контракта (общий объем нарушений составил — 0,23%) [11].
В настоящее время основной функцией финансового контроля является правоохранительная. Выявлению и пресечению нарушений при осуществлении финансовой деятельности способствует активное участие граждан и обще-
Вестник Нижегородской академии МВД России, 2016, № 1 (33)
45
Белинская М.П. Хронодискретное моногеографическое сравнительное исследование института закупок для обеспечения государственных...
Белинская М.П. Хронодискретное моногеографическое сравнительное исследование института закупок для обеспечения государственных...
ХРОНОДИСКРЕТНОЕ МОНОГЕОГРЙФИЧЕСКОЕ СРЙЙНИТЕДЬНОЕ ПРЯЙОЙЕДЕНИЕ
ственных объединений в рамках общественного контроля.
На сегодняшний день самой известной площадкой для борьбы с неэффективным использованием финансовых средств в сфере закупок является проект «За честные закупки», созданный общероссийским общественным движением «Народный фронт “За Россию”». Общественное объединение по данным собственного сайта успешно справляется с обнаружением сомнительных закупок за счет бюджетных средств. По словам В.В. Путина, «они достаточно эффективно взялись за это дело и очень многое вытаскивают на свет божий» [12].
В Российской империи в силу специфики существовавшего государственно-правового режима такая форма контроля не получила широкого распространения. На этапе становления института казенного подряда представители общественности привлекались в качестве наблюдателей при проведении торгов. Позднее такая форма участия купеческих людей была упразднена.
Современное состояние сферы государственных и муниципальных закупок вызывает некоторые опасения у высших должностных лиц государства. В случае нарушения законодательства о контрактной системе в сфере закупок виновные лица несут юридическую ответственность, установленную Федеральным законом. Особую разновидность социальной ответственности будем рассматривать в ретроспективном аспекте. Федеральный закон предусматривает дисциплинарную, гражданско-правовую, административную и уголовную ответственность в качестве средства укрепления законности в сфере закупок.
Законодательство Российской империи не знало разграничения ответственности на административную и уголовную. Противодействие корыстным злоупотреблениям в сфере казенного подряда осуществлялось посредством исключительно уголовно-правовых мер. Напомним, что впервые деяния в сфере казенного подряда подверглись криминализации в 1845 году. Появление в Уложении о наказаниях уголовных и исправительных отдельных составов преступления в области казенных закупок стало определенным достижением уголовно-правовой политики XIX века.
Для современного уголовного закона характерно отсутствие специального состава преступления в сфере закупок. Необходимость криминализации противоправных деяний в узкой сфере с каждой новой резонансной закупкой
для государственных или муниципальных нужд ощущается все более остро.
В рамках законодательной инициативы депутатами Государственной Думы был разработан и внесен в нижнюю палату Федерального Собрания Российской Федерации в марте 2015 года законопроект «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части усиления борьбы с коррупционными преступлениями» [13]. В законопроекте предлагается ввести в действующий УК РФ новую статью 164.1, тем самым криминализировать «хищение в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд». Согласно документу в качестве субъекта преступления будет выступать должностное лицо, поэтому полагаем целесообразным отнесение деяния к категории преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления.
Таким образом, можно констатировать, что современная система осуществления закупок товаров, услуг для государственных и муниципальных нужд имеет общие черты с исторически сложившейся дореволюционной системой казенных подрядов и поставок. Во многом механизм государственного заказа в Российской империи схож с действующей в настоящее время системой принципов и процедур по обеспечению государственных и муниципальных потребностей. Единообразное понимание целей при осуществлении данной деятельности позволяет провести определенную параллель между казенным подрядом и современной контрактной системой в сфере закупок. Нам представляется, что проведенное историко-правовое исследование позволяет установить преемственность целей и принципов осуществления закупок, основных этапов закупочных процедур, механизма противодействия злоупотреблениям, совершенным в процессе реализации Федерального закона.
Примечания
1. Демичев А.А. Хронодискретное моногеогрфи-ческое сравнительное правоведение как направление современной юридической науки // История государства и права. 2010. № 16.
2. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ // Собрание законодательстваРФ. 2013. № 14, ст. 1652.
3. Полное собрание законов Российской империи. СПб., 1830. Т. 5.
46
Юридическая наука и практика
ХРОНОДИСКРЕТНОЕ МОНОГЕОГРЙФИЧЕСКОЕ СРЙЙНИТЕДЬНОЕ ПРЯЙОЙЕДЕНИЕ
4. Полное собрание законов Российской империи. СПб., 1830. Т. 6.
5. По докладной записке нижегородского купца Д.И. Квашешникова о желании им принять на себя поставку для металлических караванов разных смольных снастей // ЦАНО. Фонд 2. Опись 4. Дело 2356.
6. URL: www.pravo.gov.ru (дата обращения:
01.09.2015).
7. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» URL: http://audit.gov.ru/upload/iblock/23 7Z237d520785e0d190db4e063622fe8954.pdf (дата обращения: 20.10.2015).
8. URL: http://kremlin.ru/events/state-council/50524 (дата обращения: 02.11.2015).
9. Щи да каша? // Российская газета. 2015. 12 ноября.
10. Полное собрание законов Российской империи. СПб., 1830. Т. 26.
11. Общие итоги осуществления ТУ Росфиннадзо-ра в Нижегородской области контроля государственных закупок за 1 полугодие 2015 года. URL: http:// r52.rosfinnadzor.ru/work/kontrol_zakupok/obchie_itogy_ kontrolya_zakupok/itogi2015_1_polug (дата обращения: 12.11.2015).
12. Заседание Коллегии Счетной палаты. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/47532 (дата обращения: 12.10.2015).
13. Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности. URL: http://asozd2. duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgen t&RN=740713-6&02 (дата обращения: 12.11.2015).
Notes
1. Demichev A.A. Chrono-discrete mono-geography comparative law as a direction of contemporary legal science // History of state and law. 2010. № 16.
2. About contract system in sphere of purchases of the goods, works, services for maintenance of the state
and municipal needs: federal law from April, 5th 2013 № 44 // Collection of legislative acts of the RF. 2013. № 14, art. 1652.
3. Full collection of laws of Russian empire. St. Pe-tersburg,1830. Vol. 5.
4. Full collection of laws of Russian empire. St. Pe-tersburg,1830. Vol. 6.
5. The report of the Nizhny Novgorod merchant of D.I. Kvasheshnikova on desire to accept delivery for metal caravans different pitchy tackles // The central archive of the Nizhny Novgorod region. Fund 2. Inventory 4. Item 2356.
6. URL: www.pravo.gov.ru (date of access:
01.09.2015) .
7. Conclusion the audit chamber of the Russian Federation on the project of the federal law «About the federal budget for 2015 and for the scheduled period 2016 and 2017». URL: http://audit.gov.ru/upload/ iblock/237/237d520785 e0d190db4e063622fe8954.pdf (date of access: 20.10.2015).
8. URL: http://kremlin.ru/events/state-council/50524 (date of access: 02.11.2015).
9. Russian cabbage soup and porridge? // Rossiys-kaya gazeta. 2015. November 12.
10. Full collection of laws of Russian empire. St. Pe-tersburg,1830. Vol. 26.
11. The general results of realization Territorial management of federal service of financial-budgetary supervision in the Nizhny Novgorod region of the control of the state purchases for 1 half-year 2015. URL: http://r52. rosfinnadzor.ru/work/kontrol_ zakupok/obchie_itogy_ kontrolya_zakupok/itogi2015_1_polug (date of access:
12.11.2015) .
12. Session of Board the audit chamber. URL: http:// kremlin.ru/events/president/news/47532 (date of access: 12.10.2015).
13. The automated system of maintenance of legislative activity. URL: asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28Sp ravkaNew%29?OpenAgent&RN=740713-6&02 (date of access: 12.11.2015).
Вестник Нижегородской академии МВД России, 2016, № 1 (33)
47
Белинская М.П. Хронодискретное моногеографическое сравнительное исследование института закупок для обеспечения государственных...
