CC BY
185
УДК 34 (09)
ПРАВООГРАНИЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ В XVIII - ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XIX В.
© 2010 Т. И. Метушевская
канд. юрид. наук, доцент каф. теории и истории государства и права e-mail: tatabajkova@yandex. ru
Курский государственный университет
В статье анализируется отечественный опыт законодательного установления ограничений по должности в связи с прохождением государственной гражданской службы в XVIII - первой половине XIX в. Основное внимание уделено мерам, направленным на предупреждение злоупотреблений чиновников и недопущение конфликта частных интересов госслужащего и публичных интересов общества и государства при исполнении им должностных обязанностей.
Ключевые слова: служебное право, правовой статус государственного служащего, правоограничения, чиновник, государственная служба
Существенной составляющей правового статуса государственного служащего являются законодательно установленные ограничения по должности в связи с прохождением службы. Ограничения государственной службы - это совокупность политических, экономических и организационно-управленческих факторов-запретов. Данные запреты очерчивают пределы дозволенного в повседневной служебной деятельности и поведении чиновников. Ограничения устанавливают рамки, выход за которые государство либо однозначно запрещает, либо не одобряет и не поощряет. Именно ограничения по должности, а не только права и обязанности подчеркивают своеобразие статуса государственного служащего. На эту сторону дела обращают внимание многие исследователи [Охотский 2003: 22; Старилов 2001: 187].
Государственный служащий располагает властными полномочиями и имеет немалые возможности для использования их несоответствующим и даже противозаконным образом: в политических целях, в целях личного обогащения, в интересах третьих лиц и т. д. С целью предупреждения злоупотреблений и недопущения конфликта частных интересов государственного служащего и публичных интересов общества и государства законодатель официально закрепляет положения об ограничениях правового статуса лиц, находящихся на государственной службе. Эти ограничения имеют абсолютный характер и действуют в течение всего времени прохождения службы.
Необходимо отметить, что вопрос об ограничениях государственных служащих затрагивался в литературе в совокупности с обязанностями [Эйхельман 1890: 79; Ивановский 1895: 591-592] или со злоупотреблениям [Неклюдов 1892: 39]. Попытка дифференцировать ограничения была предпринята только Н. И. Лазаревским [Лазаревский 1910: 120-126]. На протяжении XVIII века система правоограничений государственных служащих еще не сложилась. Поэтому в литературе отсутствует какой-либо анализ указанного элемента правового статуса чиновника.
Институт государственной службы находился на этапе своего становления, поэтому говорить о четкой нормативной определенности в вопросах правоограничений чиновников не приходится. Тем не менее попробуем проанализировать петровское и
последующее законодательство и постараемся определить, какого рода ограничения по государственной службе были законодательно закреплены.
Итак, для петровского законодательства о службе характерной чертой являлось наделение начальства широкими полномочиями. Начальник должен был, прежде всего, надзирать за работой чиновников, а также в случае возникновения вакансии подбирать кандидата на свободную должность. Для того чтобы руководство не злоупотребляло предоставленным им правом, законодатель запретил брать на службу «ради дружбы или подарков недостойного и неискусного человека» [ПСЗ 1830: № 3534], а также выбирать советников и асессоров «чтоб не были его и коллежских членов сродники, или собственные креатуры» [ПСЗ 1830: № 4342]. Здесь прослеживается попытка ограничить власть начальства и тем самым избежать клановости и семейственности. Кроме того, глава 26 Г енерального регламента требовала от руководства, чтобы оно не обременяло чины и должности работой, им неположенной. Этим законодатель ограничивал власть начальников рамками служебных обязанностей подчиненного. В то время многие высокие чины рассматривали властные полномочия не как делегируемые им государством, а как принадлежащие им по праву более высокого чина, происхождения и т. д.
К числу ограничений, которые имели своей целью рациональную организацию работы чиновника, относились:
1) запрет на ведение дел на дому (Генеральный регламент, гл. 18). Только в случае болезни президента коллегии можно было сделать исключение;
2) Генеральный регламент и Указ «О должности Сената» запрещали разговаривать в коллегиях на посторонние темы, смеяться, употреблять непотребные и праздные слова. Все усилия чиновника должны были быть направлены на решение служебных вопросов [ПСЗ 1830: № 3978];
3) Регламент также обязывал начальство удерживать подчиненных от «безбожного жития», «пития и игры», «лжи и обманства». Государственный служащий должен был вести благопристойный образ жизни; в случае нарушений его лишали чина или отправляли в отставку [ПСЗ 1830: № 3534].
Что касается ограничений в нравственной сфере, то в главе 51 Генерального регламента на этот счет было сказано: «чтоб никто ругательными и поносительными словами коллегии касаться не дерзал», «какого б чина и достоинства кто ни был». Кроме того, своеобразным ограничением чиновников можно считать запрет расточительности. Петр I не только вчетверо сократил расходы на содержание царского двора, но называл роскошь в одежде «кражею нашея великого государя казны» [Богословский 1920: 107]. Поэтому в грамоте в Енисейск от 28 октября 1697 г. стольнику и воеводе Глебову приказывалось предупредить «всяких чинов служилых и посадским людям... чтоб они.. .бархатных и ... золотых и серебряных и гладких, на собольих черных мехах, и холодных портищ себе и женам своим и детям через свой чин не делали; а буде у кого такие портища объявятся, и те. имать в Нашу Великого Государя казну безденежно, а за ослушание Нашего Великого Государя указа учинить тем людем наказанье смотря. по человеку и по вине» [ПСЗ 1830: № 1598]. С целью надзора за жизнью и деятельностью чиновников в 1714 г. был создан институт фискалов.
Таким образом, уже при Петре I начинает складываться система ограничений государственных служащих. Основная их группа была направлена на выработку трудовой дисциплины чиновников (ведение дел только в коллегиях, разговоры только по службе). Политические ограничения не получили широкого развития в связи с тотальным подавлением любого проявления политического плюрализма. Надзор за политической благонадежностью был возложен на фискалов и прокуратуру, они
контролировали соблюдение чиновничеством указов и регламентов. Ограничения, связанные с имущественными и неимущественными выгодами чиновника, в петровском законодательстве не прослеживаются.
В первой половине XIX в. продолжает формироваться система ограничений государственных служащих. При этом она существенно дополняется и изменяется в ходе проведения министерской реформы и в результате кодификации законодательства о службе гражданской. Рассмотрим процесс модернизации правоограничений подробнее.
Ограничения, связанные с имущественными и неимущественными выгодами чиновника, в петровском законодательстве не прослеживаются. Только в начале XIX в. данная группа ограничений находит отражение в законодательных актах. Так, в 1804 г. чиновникам запрещено было вступать в откупа по тем ведомствам, в которых они служили. С 1806 г. им запрещалось записываться в гильдии. 15 мая 1822 г. вышел указ, которым предписывалось министру юстиции «иметь строгое наблюдение за тем, чтобы вольноотпущенные, вышедшие в классные чины и считающиеся в службе, не были употребляемы в услугу в домах господских» [ПСЗ 1830: № 29041]. Причина такого распоряжения в указе не объяснялась, но, вероятно, некоторые господа использовали чиновников в качестве своих лакеев и кучеров, а государство этого допустить не могло.
В 1822 г. было положено начало политическим ограничениям государственных служащих. Первого августа этого года вышел рескрипт на имя министра внутренних дел графа Кочубея. В нем предписывалось: «так как не свойственно чиновникам, в службе находящимся, обязываться какой-либо присягой кроме той, которая законами определена, то откровенно объявить о принадлежности к масонским ложам и другим тайным обществам». На министров и других начальников возлагалась выявление принадлежности чиновников к таким обществам и взятие с них подписки о том, что в будущем они к таким ложам и обществам принадлежать не будут. «Кто не пожелает дать такого обязательства, тот не должен был оставаться на службе» [ПСЗ 1830: № 29960].
Кроме этой меры, была принята еще одна, запрещавшая чиновникам, находящимся на службе, где-либо и на каком-либо языке издавать сочинения, касающиеся внешних и внутренних дел российского государства, не только без обыкновенной цензуры, но и без разрешения начальства [ПСЗ 1830: № 29960].
Следующий шаг в регламентации ограничений государственных служащих -издание «Свода Уставов о службе гражданской». В нем ограничения государственных служащих содержались в третьем разделе «Об общих правах и обязанностях гражданской службы» [Уставы 1857: Т. 3].
На наш взгляд, ограничения, содержащиеся в уставе, целесообразно разделить на группы в соответствии с целью установления того или иного ограничения.
Первую группу составляют ограничения, направленные на поддержание достоинства службы и правительства, представителями которого являлись чиновники. Законодательство требовало от государственных служащих в частной жизни добродетели, «похвального любочестия», воздержания от «безбожного жития,
пьянства, лжи и обманов» (Уставы о службе, ст. 1198). Начальство должно было надзирать за поведением своих подчиненных и побуждать их к благочестивому образу жизни. Приведенная статья была взята из петровских законов, и относилась к 1720 году. Таким образом, прослеживается преемственность законов о государственной службе в вопросах ограничений чиновников. К числу таких ограничений следует отнести запрет издавать сочинения, касающиеся внешних и внутренних отношений российского государства без разрешения начальства (Уставы. ст. 979, п. 8). Данная мера была вызвана тем, что многие чиновники после отставки издавали мемуары, в
которых подробно описывали чиновничий произвол, критиковали власть. Однако одной из главных характеристик чиновника являлась готовность отстаивать существующий режим, поскольку, во-первых, чиновник - представитель верховной власти, следовательно, он должен был претворять в жизнь волю государства, а не свою собственную. Во-вторых, служащий должен был оставаться независимым от влияния со стороны граждан, организаций и других групп. В-третьих, идеологические воззрения и религиозные ориентации государственного служащего не должны были превалировать над нормативно-правовой стороной реализации должностных полномочий. Некоторые исследователи считали, что «политическая окраска чиновников» со временем перестает иметь какое-либо важное значение, так как политическое единомыслие с начальством может привести к тому, что на службе останутся лица «политически безразличные и готовые служить каждому, кто им платит, или лица, притворяющиеся политически угодными начальству, а в существе его враги» [Лазаревский 1910: 126]. И все-таки, для того чтобы добиться слаженности в работе государственного аппарата и избежать возмущения общественности, такого рода ограничение было необходимо.
Ко второй группе можно отнести ограничения, направленные на экономию времени служащего для служебных целей, то есть предотвращение отвлечения чиновника на иные занятия. Предполагалось, что жалование обеспечивало чиновнику соответствующий его званию образ жизни, поэтому он не имел права на какие-либо посторонние заработки. На основании этого закон запрещал совмещение нескольких должностей в пределах одного ведомства (ст. 1008 Устава о службе). Совмещение в разных ведомствах разрешалось, по взаимному соглашению начальства (ст. 159 Устава). Эти запреты распространялись только на государственную службу, к службе по найму они не относились. В целом постановления российского законодательства были весьма льготны, в отличие от западного, где совмещение должностей по общему правилу не допускалось [Лазаревский 1910: 124].
Начальство обязывалось строго надзирать за тем, чтобы занятие частной должности лицами, состоящими на государственной службе или занимающими штатные должности по найму, не наносило ущерба служебным интересам и не препятствовало исполнению этими лицами обязанностей по государственной службе. Кроме того, начальство должно было следить, чтобы означенные лица не занимали должности в компаниях, деятельность которых контролировалась ведомством по месту их службы. Чиновникам, состоявшим на службе, запрещалось отлучаться от мест и должностей без разрешения начальства.
К третьей группе ограничений относились такие действия, которые могли быть использованы чиновниками для противоправного укрепления своего материального благосостояния, а также в целях получения неимущественных выгод. Государственные служащие были не вправе:
- участвовать в приобретении имущества, продажа которого ему была поручена правительством (ст. 979 п. 9 Устава о службе);
- выступать в качестве поверенных или представителей по делам третьих лиц в государственном органе, в котором они состояли на службе либо который непосредственно подчинялся или контролировался ими;
- входить в подряды и в поставки в тех местах, где они служат (ст. 979, п. 2); быть залогодателями на подряды и поставки по месту служения (ст. 979, п. 3); входить в долговые обязательства с подчиненными и поставщиками в своем ведомстве (ст. 979, п. 5). Закон распространял данные запреты на жен и крестьян чиновников. Вышеперечисленные действия нельзя было совершать и через подставных лиц;
- записываться в гильдии и заниматься розничной торговлей (ст. 979, п. 7);
- при определении к должностям определять членами присутственных мест служащих, соединенных родством или свойством. К гражданским, военным и генерал-губернаторам нельзя было назначать чиновников для особых поручений из родственников и однофамильцев (ст. 376);
- принимать «выставленные в публичных местах портреты, адресы, вещи, денежные пожертвования» (ст. 1138, п. 9);
- ходатайствовать по частным делам в своих и иных ведомствах (ст. 979 касалась чиновников Канцелярии Правительствующего сената).
Помимо ограничений общего характера, к этой группе относились многочисленные запреты, установленные для специальных родов служб: акцизным чиновникам воспрещено было заниматься производствами, обложенными акцизами, таможенным чиновникам - привозной и отпускной торговлей; землемерам запрещалось межевать свои собственные земли и земли своих родственников или лиц, с которыми у них имелась тяжба, казначеи не имели права продавать и передавать кому-либо принадлежащие им имения или отдавать капиталы в ссуду без разрешения своего начальства (Устав, ст. 979). Аналогичные постановления имелись в отношении чиновников по части горной, пробирной, врачебной и других служб. Например, карантинным чиновникам запрещалось быть душеприказчиками лиц, находившихся в карантине, и получать какую-либо часть имения завещателя (ст. 1314).
Четвертую группу ограничений составляли запреты на служебную деятельность и вознаграждения за нее для чиновников имеющих взыскания по службе. Так, небеспорочная или «худо аттестованная» служба лишала чиновника права на пенсионное обеспечение (Уставы о пенсиях, ст. 19; 25). Это же ограничение относилось к служащим, оставленным по приговору суда под подозрением; приговоренным к потере всех особых лично и по состоянию присвоенных прав и преимуществ; исключенным из службы (Уставы о пенсиях, ст. 26; 28). Статьи 422-429 Устава о службе ограничивали право чиновников на повторное определение к должностям после отставки в случаях: 1) отрешения от должности по суду - на три года (ст. 425); 2) увольнения за дурное поведение - на два года (ст. 427); 3) отставки за предосудительные поступки, по Высочайшему разрешению (ст. 428). Рассмотренные нами меры способствовали снижению количества злоупотреблений в чиновничьей среде и создавали экономический механизм борьбы с ними.
По сравнению с законодательством предыдущих лет для Устава о службе характерен более высокий уровень систематизации. Все ограничения общего плана вынесены в отдельную главу. Наличие правоограничений специальных родов службы говорит о том, что законодатель четко представлял себе, какие злоупотребления возможны в рамках той или иной должности, и поэтому использовал как предупредительные, так и карательные меры по борьбе с ними. Данный факт свидетельствует о стремлении государства на законодательном уровне искоренить негативные проявления в деятельности бюрократии, поставить нормативный заслон на пути должностных злоупотреблений. Рассмотренные положения, с одной стороны, ограничивали возможности служащего иметь дополнительные, не предусмотренные законом источники доходов, с другой стороны, являлись превентивной мерой должностных злоупотреблений.
Таким образом, к середине XIX в. существенно дополняется и изменяется система ограничений чиновников в ходе проведения министерской реформы и в результате кодификации законодательства о службе гражданской. Закрепляются ограничения, направленные на поддержание достоинства службы; на экономию времени служащего для служебных целей; запреты на служебную деятельность и вознаграждения за нее для чиновников, имеющих взыскания по службе; пресечение
получения чиновниками имущественных и неимущественных выгод от своего служебного положения.
Библиографический список
Богословский М. Петр Великий и его реформы. М., 1920. 117 с.
Ивановский В. В. Русское государственное правою. Казань, 1895. 622 с. Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910.
509 с.
Неклюдов Н. А. Противодействие правосудию и злоупотребления по службе. СПб., 1892.
Охотский Е. В. Правовой статус государственного служащего в РФ // Гос. и право, № 9. 2003. С. 18-25.
Полное собрание законов Российской империи: Собр. I. Спб.,1830. Т. VII № 4889. Далее при ссылках на это издание указывается его сокращенное название -ПСЗ, номер тома и номер законодательного акта.
ПСЗ. Т. VI. № 3534.
ПСЗ.Т. VII. № 4342.
ПСЗ. Т. VI. № 3978.
ПСЗ. Т. VI. № 3534.
ПСЗ. Т.Ш. № 1598.
ПСЗ. Т. XXXVIII. № 29041.
ПСЗ. Т. XXXIX. № 29960.
ПСЗ. Т. XXXIX. № 29960.
Старилов Ю. Н. Реформирование государственной службы как фактор обеспечения единого правового пространства России // Юридические записки. Вып. 14. Воронеж, 2001. 296 с.
Уставы о службе гражданской // Свод законов Российской Империи. Т. 3. СПб.,
1857.
Эйхельман О. Обзор центральных и местных учреждений управления в России. Киев, 1890. 83 с.
