CC BY
88
10.3. ИСТОРИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ИНСТИТУТА ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПОТРЕБНОСТЕЙ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ ДОРЕВОЛЮЦИОННОГО ПЕРИОДА (НА ПРИМЕРЕ ДОГОВОРА ПОСТАВКИ)
Меринова Ю.Е., капитан милиции, адъюнкт
Уральский юридический институт МВД России
Аннотаиия. Правовое регулирование отношений по государственному заказу имело специфику своего развития в условиях дореволюционного периода. Это обусловлено соответствующей политико-экономической доктриной различных исторических периодов развития России. Сопоставляя нормы разных эпох, можно увидеть преемственность между современным законодательством и законодательством разных этапов развития Российского государства. Особый интерес вызывает законодательство в области государственных закупок дореволюционного периода. Это связано с тем, что экономическая модель развития общества того времени схожа с современной. Многие решения юристов Российской империи с успехом используются в современном отечественном праве.
Ключевые слова: законодательное регулирование, договор поставки, правовой статус.
На сегодняшний день в структуру современного Российского государства входит система государственных органов - субъектов правоохранительной безопасности, призванных обеспечивать соблюдение правопорядка в стране, где ключевая роль отводится милиции. Так, в соответствии с Законом Российской Федерации от 18 апреля 1991 года «О милиции»1 и Указом Президента РФ от 19.07.2004 «Об Утверждении Положения о Министерстве внутренних дел РФ»2 и других нормативно-правовых актов позволяет сформулировать основные задачи, которые призваны решать ОВД согласно своему правовому статусу.
Но политические и экономические преобразования, происходящие в жизни общества в последнее время, обострение многих негативных социальных явлений, создают огромное влияние на функционирование ОВД РФ. Наблюдается не только рост преступности, но и повышение степени общественной опасности совершенных преступлений, что способствует напряжению в обществе. Среди населения всё более распространенным является мнение, что ОВД на современном этапе
1 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991, №16 ст.504
2 СЗ.РФ. 2004 - №30 ст. 3149; 2006 №1 ст.116
не может оказывать серьёзного влияния на сложившуюся ситуацию и соответственно не может о беспечивать общественный порядок, как основу нормальной жизнедеятельности граждан. В связи с этим, на протяжении последних лет Президент и Правительство РФ уделяют большое внимание развитию правоохранительных органов, их материально-техническому оснащению и обеспечению. Соответственно из года в год увеличиваются расходы бюджета на финансирование нужд Министерства внутренних дел, где важную роль в обеспечении потребностей подразделений и органов внутренних дел играет договор поставки товаров для государственных нужд.
Основываясь на вышесказанном, существенное значение приобретают вопросы правовой конструкции государственного заказа и поставок товаров, работ и услуг (далее - продукции) для государственных нужд (в том числе и для нужд МВД) с учётом богатого исторического опыта. Для российского законодателя традиционно характерно особое внимание к регулированию правоотношений, связанных с поставкой продукции для удовлетворения нужд государства.
Сопоставляя нормы разных исторических
эпох, можно увидеть преемственность между современным законодательством различных этапов развития Российского государства. Это было обусловлено соответствующей политико-
экономической доктриной различных исторических периодов развития. Особый интерес вызывает законодательство в области государственных закупок дореволюционного периода. Это связано с тем, что экономическая модель развития общества того времени схожа с современной и многие решения юристов Российской империи с успехом используются и в современном отечественном праве.
Но для начала хотелось бы проследить ход истории развития органов правопорядка, начиная с ранних этапов становления отечественной государственности и их обеспечением со стороны государства необходимыми материальными ресурсами.
Первые киевские князья в основном были заняты военными действиями, стояли во главе своих дружин. Их политика строилась на обогащении с помощью военной силы. В тот период важным источником доходов, шедших на содержание дружины были виры - судебные штрафы взимавшиеся со «злодеев» введённые Владимиром Святославовичем. С дружиной первые князья ходили «по людям» для сбора дани, совершения суда и поддержания порядка на территории государства, летом торговали тем, что собрали, конвоировали караваны купцов.
Со второй половины XI века жизнь главы государства приобретает осёдлый характер. Уполномоченные представители главы государства на
местах - посадники - в городах, волостели в сельской местности - от княжеского имени «ведали» судебными, финансовыми, военными делами и как вознаграждение за службу удерживали в свою пользу часть поборов с населения, «кормились» за его счёт. Полицейская функция ограничивалась узкими задачами правительственного характера, и осуществлялась по мере необходимости.
Система кормлений установилась вплоть до XVII века. Из осознания державными верхами различий между общегосударственными и местными интересами выросла потребность во внутреннем управлении областями страны и контроле за местными властями. Она реализовалась через постепенное ограничение, а затем и отмену кормлений, чему свидетельствует земская реформа 1555-1556 гг., которая заменила наместников и волостелей выборными от населения местными властями. Полномочия земского самоуправления по объёму совпадали с властью прежних наместников, помимо этого в их компетенцию входила раскладка податей, ранее составлявших корм, а теперь отправлявшихся в казну (что явилось новшеством). Примерно в это период, начиная уже с 1547 года, встречаются письменные свидетельства существования частных подрядных отношений в виде подрядных (порядных) грамот, писем, записей.3 Первое упоминание о казённом подряде в письменных юридических памятниках впервые встречается в 1595 г., в наказе царя Фёдора Ивановича «О заготовлении материалов для строения Смоленской крепости». Однако если проследить общий ход исторического развития договорных соглашений и объективную потребность государства в такого рода сделках определённо свидетельствуют о том, что они заключались и ранее. Очевидно, что с возрастанием роли государства, увеличением его функций, развитием производства, казна начинала испытывать потребность в многосложных работах и приобретением значительного количества материалов. С этой целью она прибегала к таким личным наймам и покупкам, которые по объёму и ценности выделялись из обычных подобных сделок, становясь предметом особых договорных отношений. Таким образом, справедливо было бы предположить, что рассматриваемый договор в ранний период развития государственности ни чем не отличается от ближайших к нему договоров купли продажи, и был в обычаях делового обыкновения ещё до того, как законодательство обратило на него внимание.
После Смутного времени с воцарением династии Романовых основным звеном местного управления становится воевода, назначавшийся на один - три года Разрядным приказом, который утверждался царём и Боярской думой, впервые полу-
3 См.: Редкий П. Юридические записки. М., 1841, Т 1, С.164-165.
чавший жалованье, сосредоточивший в своих руках всё полицейское дело. Всё это свидетельствует о том, что дворцово-вотчинная система управления и система кормления ещё не были полностью ликвидированы, но, тем не менее, централизованное Русское государство в основном уже сложилось. Его образование было прогрессивным явлением, способствовавшим дальнейшему экономическому развитию страны, укреплению международного положения русских земель, росту их престижа среди европейских и иных государств.
Развивающееся разделение труда между отдельными районами, специализация ремесленного и мануфактурного производства способствовали возникновению торговых связей, созданию единого всероссийского рынка.
На данном этапе развития страны государство выступает как субъект права, как сформировавшийся общественный институт и играет главную роль в экономики и общественной жизни России.
Функции государства как формы организации общества многообразны и лежат в основном в сфере публичного права. Они предполагают целый ряд мер, направленных на поддержание существующей системы общественных отношений. Государство стремится обеспечить своё собственное бытиё в качестве суверенной и эффективно -функционирующей социально-экономической
структуры. В этих целях оно должно проводить необходимую экономическую (в том числе внешнеторговую, налоговую) и внешнюю политику, укреплять обороноспособность страны и государственный аппарат. Для выполнения всех этих задач государство должно располагать необходимой имущественной базой, формирование которой происходит путём закупок товаров для государственных нужд.4
Исторические документы свидетельствуют о том, что первый государственный акт, связанный с обеспечением государственных нужд, появился во времена правления царя Алексея Михайловича - 7 июля 1654 г. был подписан Указ «о подрядной цене» на доставку в Смоленск муки и сухарей,5 что явилось всего лишь предпосылкой конкурсным торгам и другим современным способам отбора поставщиков для государственных нужд. Этот указ важен тем, что государство совершило переход от принудительного изъятия собственности (сбор дани) к экономически более выгодному для населения выкупу необходимых товаров. Но перевозка частными лицами в определенные места товаров была только одним из многих предметов подобного рода договоров с казной и представлена в Уложе-
4 См.: Гражданское право: Учебник. В 3-х т. Т.2. Отв. ред. А.П. Сергеев, Ю.К. Толстой. - М.: ТК Велби, 2005, С. 74.
5 См.: Веденеев Г.М., Гончаров Е.Ю., Кобзев Г.Н., Конкурсные торги в России: исторический опыт. М.: Изд-во МЭИ, 2005. С.11.
нии в виде совершенно частного случая6. Сам же договор отнесен по-прежнему к найму, и его заключение только предполагается. О нем говорится мимоходом, по поводу взыскания печатных пошлин с грамот, выдаваемых на проезд подрядчикам, и об условиях самого договора не упоминается.
Впоследствии, после Соборного Уложения, упоминания о казенных подрядах и поставках встречаются чаще, но, как правило, в косвенном виде и по частным случаям.7
Таким образом, с середины XVI столетия и до Петровских преобразований, действовали следующие правила: договор заключался всегда в том месте, для которого производился подряд или поставка; с подписания «подрядной крепости» взимались пошлины; в обеспечение исполнения договора со стороны подрядчиков требовалось представление поручительства.
Законотворческая деятельность Петра I положила фундаментальную основу регулирования закупок для государственных нужд. Ведение активной военной деятельности, усиление внутригосударственной политики способствовали значительному росту государственных потребностей.
В области отбора поставщиков государство применило новый для того периода метод - публичный конкурс. Для привлечения большого количества претендентов, был использован специальный, публичный способ оповещения о грядущих конкурсах - объявления вывешивались на городских воротах, и таким образом каждое заинтересованное лицо имело возможность быть в курсе дела. Здесь же вывешивались объявления об устанавливаемых льготах исполнителям государственного заказа.8 За неисполнение государственного заказа подрядчикам впервые были введены меры государственного принуждения в виде специальных пеней, которые брались и с самого исполнителя, и с его поручителя, при этом размер штрафа определялся лично царём (за утрату или порчу военных припасов подрядчик штрафовался в размере двойной цены всего подряда).9
Аналогичные обязанности в военных ведомствах возлагались на специальных должностных лиц. Именно при Петре I были созданы специализированные, с относительно определённым кругом задач и компетенций государственные органы по охране общественного порядка и борьбы с преступностью, вводиться термин «полиция», начинающий
6 По свидетельству Г.К. Котошихина в царствование Алексея Михайловича (1649-1676гг.) уже часто и широко использовались казенные подряды и поставки (см.: Котошихин Г.К. О России в царствование Алексея Михайловича. Спб., 1840, с. 60-62, 84, 116).
7 См.: Именной указ «О сборе хлебных припасов и денег для продовольствия ратных людей» / ПСЗ, Спб., 1830, т. 1, № 139, с. 353; Именной указ от 8 февраля 1688 г. «О продаже питей» / Там же, т. 2, № 879, с. 336.
8 См.: Веденеев Г.М., Гончаров Е.Ю., Кобзев Г.Н. Указ. соч. С.13.
9 См.: Веденеев Г.М., Гончаров Е.Ю., Кобзев Г.Н. Указ. соч. С.14.
постепенно вытеснять соответствующее слово «благочиние»10. В Санкт-Петербурге утверждается должность генерал-полицмейстера11, и с тех пор ведётся отчёт истории Российской полиции, как особого учреждения в системе государственных органов. В 1719 году Пётр I утвердил инструкцию генерал-крис-комиссара, в ведомстве которого находилось снабжение амуницией и провиантом русской армии, обеспечение офицеров и солдат жалованьем. Например, ему рекомендовалось, недостающие мундиры «и всякие полковые припасы и лошадей» спрашивать с той губернии где стоял полк, что сближало закупщика и поставщика. С этого же времени и до 60-х гг. XVIII в. большинство контактов казны и частичного капитала происходит на стезе поставок для военного ведомства, и всё законодательство по публичным торгам строилось на положениях, разрабатываемых в военных мини-стерствах.12
Членам Камер-коллегии постоянно приходилось помнить об изощренных умах, искавших возможность под видом соблюдения государственного интереса соблюсти и свой собственный. Получение заказа и денег за его выполнение, естественно, подвергалось налогообложению. Так же, как и сейчас, бизнесмены XVIII в. старались избежать этих «излишних» расходов и выискивали к этому пути. Петр I в апреле 1720 г. издал указ о том, чтобы «никто бы подрядов без пошлин не чинил, и счеты на себя не принимали (т.е. купцы не округляли в свою пользу), а платить всем пошлины по указу».
На городские ворота в июне 1721 г. был вывешен Сенатский Указ о борьбе с подложными ценами и коррупцией в деле поставок и подрядов. При выявлении лиц, получивших за свои подряды слишком высокие цены, нанесших значительные убытки казне, если их вина была доказана, требовалось получить с них «передаточные деньги (т.е. переплаченные)» и известный штраф. А если кто из подрядчиков с документами в руках и другими свидетельствами доказывал, что «Судья» (решающий голос Комиссии) допустил подлог, получив от подрядчика взятку, то возвращение части переплаченной суммы вместе со штрафом возлагалось и на «Судью».
В связи с тем, что в 1721 г. Российское государство преобразовалось в Империю, все военное и гражданское управление должно было соответствовать повышенным требованиям. Среди общего количества реформирующих нормативно-правовых актов разрабатывается и утверждается Регламент
10 Дугин А.Н., Малыгин А.Я., Полиция и милиция России (очерк истории) М.:1993. ВЮЗШ. С.3
11 Указ от 25 мая 1718г. «Пункты, данные С.Петербургскому Генерал-Полицмейстеру», ПСЗ. Собр. 1 Т.5. № 3203
12 См.: Лебедев В.В. Методы формирования государственного заказа в системе управления социально-экономическим развитием территории. / Автореферат диссертации канд. юр. наук. Москва, 2002. - С.10.
Адмиралтейства и Верфи. Документ, который включил в себя максимальный опыт управления новой организацией- Флотом. Это первый унифицированный правительственный указ регламентирующий способ поиска подрядчика и работы с ним. В 1732 году при Анне Иоанновне был прият новый Регламент Камер-коллегии, объединивший зарекомендовавшие себя добавления и поправки, но и включивший в себя новые пункты. На наш взгляд, наиболее важным введением можно считать рекомендации при одинаковых предложениях передавать подряд жителю той губернии, где проводился торг.
В 1758 г. при Елизавете Петровне был утверждён следующий крупный законодательный документ - «Регул» провиантского правления, где крестьянам и мелкопоместным дворянам предоставлялось преимущество в сфере поставок хлеба при получении заказа. Тем самым преследовалась цель исключить купца-посредника, что сэкономит казённые деньги и выделятся дополнительные средства для становления и развития именно товарного производства.
Итоговым документом подведшим черту под законодательной базой торгов XVIII вв. стал акт «Учреждение о губерниях», который в ст. 118 содержал нормы о контрактах «по подряду, поставкам и откупах», являющийся основой для аналогичных документов в различных ведомствах (в том числе системы правоохранительных органов), поскольку в них учитывался весь богатый исторический опыт проведения торгов на поставки и закупки государственными органами. Теперь проведение торгов занималась Казённая палата, которая заключала контракты на сумму до 10 000 рублей и на срок не более четырёх лет. Контракты на более солидную сумму и на более продолжительный срок рассматривались непосредственной императрицей.
Следует отметить, что значительная часть норм русского права в области поставок для государственных нужд была воспринята современным законодателем России.
Первая половина XIX века ознаменовалась для российского права известным процессом систематизации правовых актов. Результатом этого стало появление в 1830 г. Полного собрания законов Российской империи, а затем свода законов Российской империи. Гражданское законодательство было систематизировано в том X Свода законов.
Проанализировав ст.16 Положения можно сделать вывод о том, что договор поставки и договор подряда объединились в казённые подряды. Но в эту группу так же входили договоры, которые
правильнее относить к договорам на оказание услуг («...подряды на содержание лошадей...»13).
Таким образом, законодатель установил не только общую дефиницию («казённые подряды»), но и общие правила регулирования разных договорных отношений, руководствуясь единственным критерием, состоящем в том, что все они складываются по поводу удовлетворения нужд (потребностей) государства. Это безусловно верный и положительный опыт необходимо использовать и сегодняшнему законодателю.
Советское законодательство в силу иной экономической модели развития государства восприняло, к сожалению, лишь отдельные дореволюционные нормы. Однако некоторые полезные наработки не были использованы современным законодателем, и это на наш взгляд, является упущением, так как Россия обладает богатейшим опытом в области управления правоотношениями, связанными с государственными закупками.
Список использованной литературы:
1. Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991, №16 ст.504
2. Веденеев Г.М., Гончаров Е.Ю., Кобзев Г.Н., Конкурсные торги в России: исторический опыт. М.: Изд-во МЭИ, 2005
3. Гражданское право: Учебник. В 3-х т. Т.2. Отв. ред. А.П.
Сергеев, Ю.К.Толстой. - М.: ТК
Велби, 2005
4. Дугин А.Н., Малыгин А.Я., Полиция и милиция России (очерк истории) М.:1993. ВЮЗШ
5. Именной указ «О сборе хлебных припасов и денег для продовольствия ратных людей» / ПСЗ, Спб., 1830, т. 1, № 139,
6. Именной указ от 8 февраля 1688 г. «О продаже питей» / Там же, т. 2, № 879,
7. Котошихин Г.К. О России в царствование Алексея Михайловича. Спб., 1840,
8. Лебедев В. В. Методы формирования государственного заказа в системе управления социально-экономическим развитием территории. / Автореферат диссертации канд. юр. наук. Москва, 2002.
9. Редкий П. Юридические записки. М., 1841, Т 1
10. Свод законов Российской империи. Том X. Часть 1: Положение о казенных подрядах и поставках. - Петроград: Государственная типография, 1916.
11. СЗ.РФ. 2004 - №30 ст. 3149; 2006 №1 ст.116
13 См.: Свод законов Российской империи. Том X. Часть 1: Положение о казенных подрядах и поставках. - Петроград: Государственная типография, 1916.
Рецензия
