CC BY
45УДК 347.5 © К. А. Канунникова, 2013
Торги как способ удовлетворения государственных нужд в России: исторический опыт и современное правовое регулирование
К.А.Канунникова *
Рассматривается процесс становления системы государственных закупок в России с XVI в. по настоящее время. Исследуется современная модель размещения государственного заказа, определяются некоторые проблемы правового регулирования в данной области и предлагаются пути их решения.
Ключевые слова: торги, принципы размещения государственного заказа, участники размещения государственного заказа, способы размещения государственного заказа.
Удовлетворение казенных нужд с древнейших времен являлось приоритетной задачей государства . Исторический опыт показывает, что имущественные интересы России на разных этапах развития были разнообразными, и удовлетворение этих потребностей происходило с помощью торгов . Достаточно рано начали складываться специальные нормативные акты, регулирующие отношения по удовлетворению потребностей государства в соответствующих товарах, работах и услугах . Так, в 1595 г . царем Алексеем был принят Указ «О заготовлении материалов для строения Смоленской крепости» . Затем, в течение длительного времени, правовое регулирование поставки и подряда существовало только для обеспечения нужд государства (казны) . Правовое регулирование поставки и подряда во взаимоотношениях с казной (государством) осуществлялось в соответствии с Положением о казенных подрядах и поставках, включенным в Свод законов гражданских 1 .
Первые законодательные акты, послужившие прообразом будущих правил публичных торгов, относятся к эпохе петровских реформ . Именно в этот период, аналогично современному извещению о проведении торгов на сайте в сети Интернет, сообщения о предстоящих торгах и их результатах вывешивались на всех городских воротах . В это время создаются специальные органы и должности, занимающиеся обеспечением государственных нужд . Канцелярия подрядных дел курировала общие вопросы поставок и продаж Для удовлетворения военных нужд государства был утвержден специальный чин генерала кригскомиссара, который заведовал широким кругом вопросов: от жалованья солдат до обеспечения провиантом и амуницией всей армии . Можно констатировать, что основные нормативные правовые акты
в области удовлетворения государственных нужд принимались по линии военных ведомств Одним из передовых актов для того времени стал сенатский указ о борьбе с подложными ценами и коррупцией в деле поставок и подрядов 2 . Данный документ был направлен на борьбу со взятками при проведении торгов за счет казны и не только требовал возврата переплаченного, но и устанавливал особый штраф за взяточничество
Правовая регламентация торгов в эпоху Петра I достигла своего апогея после обретения Россией статуса империи в 1791 г. , когда особое внимание в правовой политике государства уделялось вопросам создания флота В связи с этим для организации снабжения флота было принято огромное количество нормативных правовых актов, особое место среди которых занимал Регламент Адмиралтейства и Верфи Созданный на основе флотских регламентов других стран, этот документ устанавливал детальный порядок организации торгов для нужд флота и был передовым документом для своего времени
Дальнейшее развитие нормативной базы по обеспечению потребностей государства происходило при Анне Иоанновне . В 1732 г. был принят Регламент Камер-коллегии 3, который объединил существовавшие нормы и утвердил новые Согласно этим правилам при одинаковых предложениях на торгах победителем становился житель того города или губернии, где проводился торг. Данные нормы были направлены на развитие торговли и промышленности на местах В этом случае участники торгов из других губерний, имевших более развитую экономику, не уравнивались с местными купцами, последние получали преимущество
Следующим этапом в развитии правового регулирования обеспечения нужд государства стало
В нашем журнале публикуется впервые .
*
принятие в 1758 г. Регула провиантского правления . Аналогично современным нормам, предусматривающим льготы для малого и среднего предпринимательства, этот документ устанавливал преимущество при получении заказа мелкопоместным дворянам и крестьянам. В применении данной нормы видится желание законодателя исключить из рынка госзаказа посредников и стимулировать развитие производительных сил .
В дальнейшем законодательство о торгах совершенствовалось, усложнялось . В таком акте, как Учреждение о губерниях 4, отражалась правовая политика Российского государства XVIII в . в области удовлетворения государственных потребностей, а также содержались основные правила проведения торгов
Анализ законодательства в области торгов XIX в . свидетельствует об отлаженной системе проведения торгов . В связи с тем, что в XIX в . быстрыми темпами развивалось строительство, основная часть закупок государства была направлена на поставку строительных материалов .
Усложнение социальных и правовых отношений в обществе, развитие техники, появление новых учреждений, увеличение ассортимента требуемых казне вещей, активное городское и дорожное строительство привели к расширению поля взаимовыгодных контактов государства и частного предпринимательства. Данное обстоятельство обусловило принятие такого нового общего документа в сфере осуществления государственных закупок, как Положение 1830 г. 5
Дополнениями к последнему акту служили положения о заготовлениях по военному и морскому ведомствам (1865 и 1867 гг.), Наказ по управлению морским ведомством (1886 г.) и законы, содержащиеся в отдельных уставах отдельных ведомств (например, в Уставе почтовом — для подрядов по содержанию почт и др.) . Главная цель этих законов: гарантировать соблюдение интересов казны при заключении сделок с частными лицами . В них излагались и общие гражданско-правовые положения, которые могли служить руководством при недостатке норм в общих гражданских законах. Положение 1830 г. действовало во всех отраслях хозяйства, за некоторыми исключениями
До революции заключение договоров с государством (казной) происходило тремя способами: путем проведения торгов, посредством «запечатанных» объявлений, а также торгов и «запечатанных» объявлений. Порядок проведения торгов и осуществления иных способов закупок соответствовал как общим правилам гражданского права, так и специальным правилам, содержащимся в Положении о казенных подрядах и поставках Предме-
том казенных поставок и подряда могли быть вещи, припасы, инструменты, различные работы и услуги . От имени казны торги проводились казенными учреждениями
Эти процессы протекали на фоне происходившей в начале XX в . в России монополизации экономики. Так, перед Первой мировой войной в стране насчитывалось свыше 150 монополий различного типа 6 . В результате захвата монополиями различных отраслей производства искусственно создавалась недостача различных товаров . Монополии под покровительством царского правительства незаконно получали казенные заказы, причем некоторые из них (мостостроительный, судостроительный, инженерный) возникали специально в целях получения казенных заказов В ходе сенаторских ревизий обнаруживались злоупотребления в системе распределения казенных заказов Высокие цены на товары обеспечивались монополиями путем предварительного сговора о том, кто и по какой цене будет выполнять заказ Таким образом, конкуренция при размещении казенных заказов практически отсутствовала Широко развита была система подкупа чиновников, от которых зависело получение заказа Все это вело к возникновению различных коррупционных угроз свободной экономической деятельности
После революции, в начальный период становления социалистической экономики продукция распределялась в централизованном порядке. Более того, в ходе иностранной интервенции и гражданской войны товарно-денежные отношения были в значительной степени разрушены
Централизованное распределение материальных ресурсов и обязательный государственный заказ были ликвидированы постановлением Совета Министров РСФСР от 23 октября 1991 г. № 558 «Об организации материально-технического обеспечения народного хозяйства РСФСР в 1992 году» 7. Отказ от централизованного планирования материальнотехнического снабжения субъектов хозяйствования, переход к рыночным методам регулирования экономических отношений в 90-х г. ХХ в . вызвали необходимость разработки законодательных актов, учитывающих специфику отношений по поставкам товаров для удовлетворения государственных потребностей
Следует отметить, что к началу перехода к рыночной экономике в Российской Федерации на нормативном уровне не было предусмотрено комплексных мер по специальному регулированию закупок продукции для обеспечения государственных нужд Возникла необходимость в формировании новых правил закупок для государственных нужд Прообразом современной системы государственных закупок стал Типовой закон ЮНСИТРАЛ о закупках
товаров (работ) и услуг, принятый 15 июня 1994 г. Некоторые положения Типового закона были ре-цепиированы отечественным законодательством. Так, Указом Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» было утверждено Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд . В нем определены основные способы размещения заказа и закреплены правила игры на торгах Указ № 305 в части, не противоречащей законодательству, действует и в настоящее время
Позднее был принят Федеральный закон от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд», который закреплял порядок проведения конкурсов . Данный Закон распространялся только на федеральных заказчиков Разрозненность норм о закупках для федеральных и региональных заказчиков требовала создания нормативного акта с едиными правилами для муниципальных, региональных и федеральных заказчиков . Все это было достигнуто с принятием Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» 8 (далее — Закон), который стал базовым кодифицированным актом в области государственных закупок .
С принятием Закона начался новый этап развития законодательства о государственных закупках Закон установил неизвестную ранее российскому праву модель закупок для государственных (муниципальных) нужд, основные особенности которой рассмотрим ниже
Под государственными и муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств бюджета соответствующего уровня (федерального, регионального, местного) потребности Российской Федерации, ее субъектов, органов местного управления, а также потребности государственных и муниципальных заказчиков . Государственными заказчиками и муниципальными заказчиками выступают получатели бюджета соответствующего уровня Таким образом, Закон распространяет свое действие на всех получателей бюджетных средств и создает единые для заказчиков всех уровней (федерального, регионального, местного) правила размещения заказа, т е правила расходования бюджетных средств В процессе размещения заказа, с одной стороны, выступают заказчики, с другой — участники размещения заказа, т е лица, претендующие на заключение государственного или муниципального контракта
Под размещением заказа следует понимать алгоритм действий заказчика по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в целях заключения с ними государственных (муниципальных) контрактов. При этом заказчик должен исходить из определенных принципов такого размещения, закрепленных в Законе. Последовательно рассмотрим их. Одним из главных принципов размещения заказа является эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования . Суть его заключается в том, чтобы максимально полно удовлетворить потребности государства, с минимальными затратами на проведение процедур размещения заказа и максимальной экономической выгодой от проведенных процедур При размещении заказа это означает, что победит тот, кто предложит лучшие условия за наименьшую цену. На данном принципе построен весь механизм размещения заказа
Для поддержания принципа эффективного использования бюджетных средств в Законе закреплено ряд правил, в том числе обеспечение гласности и прозрачности размещения заказов, а также предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов . Гласность и прозрачность обеспечиваются установлением обязанности заказчика располагать на официальном сайте в сети Интернет информацию о каждом этапе размещения заказа, от момента извещения и до момента исполнения контракта . Распоряжением Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. № 229-р 9 был создан Всероссийский официальный сайт для размещения заказа — www. zakupki. gov. ru . В настоящее время это единый сайт для федеральных, региональных и муниципальных заказчиков . Ранее каждый субъект Российской Федерации 10 и почти каждое муниципальное образование имели свои сайты для размещения заказа, что на практике приводило к отсутствию единого пространства для размещения заказа, существенно сужало круг потенциальных участников размещения заказа . Как правило, этот круг ограничивался поставщиками определенного региона
Создание единой интегрированной информационной системы в сфере размещения заказа, в которую входит официальный сайт www.zakupki.gov. ru и пять отобранных Минэкономразвития России и ФАС России электронных площадок для проведения электронных аукционов (ОАО «Единая электронная торговая площадка» — www. roseltorg. ru, ЗАО «ММВБ-Информационные технологии» — www.ets-micex. ru, ГУП «Агентство по государственному заказу, инвестиционной деятельности и межрегиональным связям Республики Татарстан» — www.zakazrf. ru, ЗАО «Сбербанк-автоматизированная система торгов» — www. sberbank-ast. ru, ООО «Индексное агент-
ство РТС» — www. rts-tender. ru 11) позволило «встречаться» заказчикам и участникам размещения заказа всей страны «в одном месте», существенно расширив географию поставщиков и повысив экономическую эффективность торгов Таким образом, создание единого информационного пространства стало крупным достижением в области государственных закупок
Принцип предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказа реализуется установлением в Законе императивных норм о подотчетности заказчиков определенным контролирующим органам В соответствии с постановлением Правительства от 20 февраля 2006 г. № 94 12 такими органами являются Федеральная антимонопольная служба, а при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному оборонному заказу, а также при закупке товаров, работ, услуг, сведения о которых составляют государственную тайну, — Федеральная служба по оборонному заказу Контролирующие органы уполномочены на проведение плановых и внеплановых проверок заказчиков, по результатам которых они могут выдать обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений, в том числе об аннулировании торгов, а также обратиться в суд с иском о признании размещенного заказа недействительным, наложить на заказчика (члена комиссии заказчика) административный штраф
Закон устанавливает также принцип расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия Участником размещения заказа может быть любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, местонахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель До принятия Закона возможность участия поставщиков в процессе размещения заказа для государственных нужд в России ограничивалась жесткими законодательными рамками, а именно: в торгах могли участвовать только поставщики, обладающие необходимыми профессиональными знаниями, финансовыми средствами, трудовыми ресурсами и производственными мощностями, опытом работы и положительной репутацией 13 . Действующая редакция Закона значительно расширяет круг участников, снижая уровень требований и уменьшая количество ограничений На практике это приводит к поставке некачественного товара, к допуску на рынок госзаказа не производителя, а перекупщика, фирм-однодневок, допускающих срывы поставок .
Принцип развития добросовестной конкуренции в сфере размещения заказа для государственных
нужд выражается в законодательном установлении одинаковых «правил игры» для всех участников размещения заказа Их цель — не допустить дискриминации и установления незаконных ограничений, препятствующих развитию конкуренции .
Следует остановиться на системе и существующих способах размещения заказа . Законодатель закрепил два способа размещения заказов: путем проведения торгов и без проведения торгов . К торгам отнесены такие процедуры размещения, как конкурс, аукцион, аукцион в электронной форме . К процедурам, осуществляемым без проведения торгов, относятся запрос котировок, размещение заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), размещение заказа на товарных биржах.
Приоритетным способом размещения заказа являются торги. По общему правилу, размещение заказа должно осуществляться путем проведения торгов Такое предпочтение объясняется тем, что именно при размещении заказа на торгах реализуются принципы прозрачности размещения заказа, подотчетности действий заказчика контролирующим органам, конкуренции, что позволяет наиболее эффективно использовать бюджетные средства Действующее законодательство позволяет заказчикам размещать заказ без проведения торгов, но только в установленных законом случаях.
При выборе вида торгов (конкурс либо аукцион) законодатель отдал предпочтение аукциону, т е победителем торгов будет предложивший наименьшую цену, а не лучшие условия, как при конкурсе При этом в 2011 г. произошел переход от обычных, «молоточных» аукционов к аукционам в электронной форме Теперь отбор поставщиков и подрядчиков из аукционных залов и кабинетов заказчика был перенесен на электронные площадки, в Интернет Отказ от обычных аукционов произошел в связи с тем, что при обычном аукционе были возможны сговор между участниками торгов и давление на потенциальных конкурентов На рынке госзаказа стали появляться фирмы, которые существовали только на отказах от участия в аукционе (т е брали деньги с других участников за то, что не поднимали карточку и не снижали начальную цену контракта) Работала также и другая схема, когда проводился многолотовый аукцион, поставщики вступали в сговор и распределяли лоты между собой Каждый брал свой лот по максимально высокой цене (т е снижение цены не происходило за счет «молчания» или неучастия поставщиков) Несомненно, указанные факторы приводили к уменьшению экономии бюджетных средств и снижению конкуренции на аукционах
Для нивелирования проблемы сговора поставщиков законодатель решил отказаться от аукционов
и полностью перейти на электронные аукционы При электронных аукционах риски сговора и давления минимизированы за счет ключевого правила новой главы 3.1 Закона о конфиденциальности подачи заявок на площадках, исключающей возможность идентифицировать кого-либо из поставщиков до подведения ценовых итогов электронного аукциона
В будущем для развития законодательства о размещении заказа для государственных и муниципальных нужд планируется создание федеральной контрактной системы, которая охватит все стадии размещения заказа — от планирования и определения начальной (максимальной) цены контракта до исполнения контракта К сожалению, в настоящее время Закон содержит детальную регламентацию только процедур размещения заказа и не захватывает начальной и конечной стадии, что на практике вызывает ряд проблем Отсутствие единого порядка определения начальной (максимальной) цены контракта позволяет недобросовестным заказчикам завышать начальные (максимальные) цены Для преодоления этой проблемы следует, во-первых, разработать единую методику определения начальной цены контракта, во-вторых, установить премирование сотрудников заказчика, которые правильно определили начальную цену контракта и по результатам торгов осуществили экономию бюджетных средств Предлагается осуществлять премирование в соотношении 50/50, т. е . половина сэкономленных средств переходит к заказчику, вторая — в доход бюджета соответствующего уровня К сожалению, пока в области закупок законодатель идет только по пути «нарушение — наказание», устанавливая императивные нормы и существенные административные штрафы за их неисполнение На наш взгляд, установление системы премирования за осуществленную заказчиком экономию существенно повысит не только эффективность торгов, но и желание заказчика соблюдать закон Кроме того, на стадии исполнения контракта существует ряд практических проблем, связанных с расторжением контракта Так, если поставщик по контракту отказывается поставлять продукцию, заказчик вынужден расторгнуть с ним контракт Закон содержит императивную норму, согласно которой расторжение контракта возможно исключительно по соглашению сторон или по решению суда Расторжение контракта по соглашению сторон на практике бывает затруднительным, так как очень сложно заставить отказавшегося поставщика не только подписать соглашение о расторжении контракта, но и даже явиться в суд . Судебный порядок расторжения контракта слишком затратен по времени, а иногда из-за сжатых сроков поставки и, соответственно, сроков действия кон-
тракта заказчик не успевает обратиться в суд с иском о расторжении контракта Заключить новый контракт с другим контрагентом заказчик не может, так как в соответствии с бюджетным законодательством заказчик вправе заключать контракт в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств, а на данные лимиты у него уже есть нерасторгнутый контракт Таким образом, заказчик «остается зажатым в тиски законодательства» Для преодоления существующего несовершенства законодательства необходимо внесение изменений в порядок расторжения государственного контракта Так, следует предусмотреть возможность одностороннего расторжения контракта заказчиком в связи с его неисполнением поставщиком.
В заключение отметим, что в стране накоплен богатый опыт осуществления закупок для нужд государства На современном этапе Россия находится на пути формирования неизвестной ранее национальному праву модели размещения заказа для государственных нужд, в основе которой лежат открытые, прозрачные и конкурентные способы размещения заказа в едином экономическом и информационном пространстве Вместе с тем данная сфера правоотношений требует дальнейшего совершенствования правового регулирования
1 Андреева Л. В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: правовое регулирование . М . , 2009. 191 с .
2 Гончаров Е. Ю. История торгов в России. XVII-XVIII вв. // Конкурсные торги. 1998. № 8 . С. 39-44.
3 Анохин П. В армии началась конкурсная борьба с казнокрадами // Российские вести . 1997. С . 1-7.
4 Гончаров Е. Ю. Указ . соч. С. 40 .
5 Анохин П. Указ . соч. С. 2.
6 Веденеев Г. М., Кобзев Г. Н., Гончаров Е. Ю. Конкурсные торги в России: исторический опыт. М. , 1999. С. 56 .
7 Блинов В. Г. Публично-правовые и частно-правовые отношения при поставке товаров для государственных нужд . Чебоксары, 2008. С. 17.
8 О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд : федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ : принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 8 июля 2005 г. // Собрание законодательства Российской Федерации 2005 № 30, ст 3105 С. 8059-8123.
9 Об официальном сайте Российской Федерации : распоряжение Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2006 г. № 229-р // Там же . 2006. № 9, ст. 1054. С. 3450.
10 Например, ранее Новосибирская область размещала
заказы на oblzakaz . ги .
11 О порядке проведения открытых аукционов в электронной форме : письмо Федеральной антимонопольной службы и Министерства экономического развития Российской Федерации от 27, 29 июля 2010 г. № АЦ/24051, 13369-АП/ Д22 // Администратор образования . 2010 . № 19. С. 56 .
12 О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление контроля в сфере размещения
заказов на поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг для федеральных государственных нужд : постановление Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2006 г № 94 // Собрание законодательства Российской Федерации 2006 № 9, ст 1017 С 3289-3290
13 О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд : указ Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 г. № 305 // Там же. 1997. № 15, ст. 1756. С. 3501-3514.
