CC BY
361
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЗАКАЗ В РОССИИ
Бурмистров А.А.
10.6. СТАНОВЛЕНИЕ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА В РОССИИ:ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Бурмистров Александр Анатольевич, аспирант. Место учебы: кафедра теории и истории государства и права, Марийский государственный университет.
Должность: ведущий специалист-эксперт. Место работы: Министерство образования Республики Марий Эл, юридический отдел. E-mail: Aleks-burmistrov@mail.ru
Аннотация: В статье рассмотрены вопросы правового регулирования государственного заказа в России, показаны первые акты российского государства в данной сфере.
Ключевые слова: государственный заказ, торги, тендеры, конкурс, заказчик.
FORMATION OF INSTITUTE OF THE STATE ORDER IN RUSSIA: QUESTIONS OF LEGAL REGULATION
Burmistrov Alexander Anatolevich, postgraduate student. Place of study: theory and history of state and law chair, Mari State University. Position: leading expert specialist. Place of employment: Ministry of Education of the Republic of Mari El, legal department. E-mail: Aleks-burmistrov@mail.ru.
Annotation: In article is devoted to questions of legal regulation of the state order in Russia the first official documents and acts of the Russian state were analyzed. Keywords: the state order, auctions, tenders, competition, customer.
Те процедуры, которые сейчас известны нам как тендеры (торги) появились в России достаточно давно.
В России первые сохранившиеся нормативные акты с упоминанием мероприятий, являвшихся прообразом конкурсных или публичных торгов, относятся к XVII в. Самый ранний из найденных документов о подряде датирован 7 июля 1654 г.1 От имени царя Алексея Михайловича был объявлен Указ о подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей. Основными составляющими правил стали предписания, о публичном размещении заказа, исходя из принципа прозрачности. За перевоз груза назначалась цена. На таких условиях подрядчик должен был отвезти хлеб в Смоленск, при этом освобождаясь от пошлины. Таким образом, появляется государственный заказчик в лице Царя, начинается поиск исполнителей, происходит регламентация условий выполнения заказа и получения вознаграждения. Данный документ и послужил началом развития и становления государственного заказа в России, началось постепенное осуществление перехода государства к правовой регламентации данной сферы.
Активизация экономических отношений в России во времена Петра I вызвала рост числа публичных торгов. В первую очередь, этому способствовала военная активность царя. Как отмечает Е.Ю. Гончаров, фактически единственным государственным заказчиком в допетровской Руси был царский двор и сам царь2. И это логично, кому как не государству, в целях эффективного вложения казенных денег необходим качественный товар за приемлемую наименьшую цену.
1 Соборное Уложение государя, царя и великого князя Алексея Михайловича 1649г. // Полное собрание законов Российской Империи. Спб. 1830. Т. 1. Гл.18. Ст.67.
2 Гончаров Е. Государевы нужды в допетровскую эпоху / Е. Гончаров // Конкурсные торги. 2о0о. № 5. С. 28-31.
Уже при Петре I объявления о торгах вывешивались на всех городских воротах. Таким же образом сообщалось о льготах подрядчикам и поставщикам, о победителях торгов, а также о судебных решениях относительно их результатов. Все это свидетельствует о высокой степени участия государства в тендерах. Первая регламентация проведения публичных торгов была осуществлена во времена Петра I. В 1721 г. Россия стала Империей, и в результате все гражданское и военное управление должно было соответствовать повышенным требованиям, что привело к организации системы учета подрядов. В 172І г. был принят Регламент Камер-коллегии, закрепивший основные положения распределения государственных заказов на конкурсной основе, а в 1722 г. - «Регламент о управлении адмиралтейства и верфи»3, включавший весь накопленный опыт управления российским флотом. Это был передовой документ своего времени. Нарушителям тогдашних требований государственных закупок Петр I обещал: «Те люди, яко бандиты, беспардонно будут наказаны, с разорением движимых и недвижимых имений»4. Регламент включил в себя все лучшее флотских регламентов других стран. Судя по тому, что вопросы по размещению заказов находились в пункте 15 первой главы, вопросы снабжения Адмиралтейств и вервей были значимы для государства. Регламентированный в этом документе порядок работы с подрядчиками является фактически прообразом современного законодательства о размещении заказов. Открытость торгов обеспечивалась барабанным боем.
Большое внимание было уделено ответственности поставщика: предусматривались меры карательного и поощрительного характера. Под эффективностью понималась низкая цена подряда. Был регламентирован прообраз конкурсных процедур: печатались билеты с условиями конкурса, проводилась проверка обязательности и состоятельности подрядчика, был назначен трехнедельный срок заключения подряда (плюс время горения «суточной» свечи). Отвечало за проведение торгов само Адмиралтейство, то есть государственный заказчик.
Положения Регламент практически не предусматривали принципы равенства сторон и экономичности решений.
В то же время, писаные законы были императивны не для всех, правитель мог и применить иной порядок выбора победителя тендера.
Истории известен факт как три подрядчика пытались оспорить право на поставку материалов для Адмиралтейства. Один из них объявил, что возьмет за труд по 10 копеек на рубль; другой заявил, что удовлетворится 5 копейками; а третий вызвался, из усердия и ревности к государю, поставить товар вообще без барышей. Когда государю доложили об этом, он рассудил так: «Подряд отдать тому, который требует за труды по гривне за рубль; другому отказать, понеже пяти копеек нечего трудиться; а третьего, аки плута, отдать на два месяца на галеру, сказав ему, что государь побогаче его»5. Таким образом, знаменитый российский реформатор Петр I сделал торги распространенным явлением в России, и несомненно, его законотворческая дея-
3 Регламентъ благочестивейшего государя Петра Великого отца Отечества «О управлении адмиралтейства и верфи». Печа-танъ в Санктпетербургской Типографіи. 1722 г. С. 68.
4URL: http://ielv.ru/konkursnve-torai/573-nbspkonkursnaia-istoriia.
html (дата обращения 22.05.2010)
^"URL: http://mari-tender.ru/article.php7id article=1135&tpl=46 (дата обращения 22.05.2010)
4'2010
Пробелы в российском законодательстве
тельность заложила фундаментальную основу регулирования государственных закупок.
В процессе реализации государственные закупки претерпевали изменения, которые были оправданы целями совершенствования, их стремились сделать прозрачными и эффективными. Порядок государственных закупок менялся настолько, насколько совершенствовалось само законодательство.
«Регул провиантского правления» принятый при Елизавете в 1758 году6, в развитие системы государственного заказа внес свои положительные новшества. Он касался поставок продовольствия, преимущественно хлеба. Согласно данному документу уделяется внимание рекламе и публикации объявлений о торгах. Каждому участнику конкурса сообщались условия, и он предупреждался о недопустимости подлога и сговора с другими соискателями. Мелкопоместным дворянам и крестьянам предоставлялось преимущество при получении заказа на поставку. Этим преследовалась цель убрать купца-посредника, сэкономить казенные деньги. В отношении купцов ужесточались бюрократические требования - количество требуемых с них справок, аттестаций, «описок и очисток» росло, хотя, с другой стороны, это говорит о попытке государства огородить себя от мошенников. В это время введено было правило предоставления сведений о доходах и капитале, и запрещено набирать заказов на сумму, превышающую стоимость всего собственного имущества. Кроме того, для реализации данного документа, ведомства должны были принимать свои акты, учитывающие отраслевые особенности.
В «Учреждении о губерниях», принятых в 1776 году при Екатерине II, принципиальных изменений в порядок проведения торгов внесено не было. Однако развитие получила открытость - был принят четкий порядок извещения объявлений о торгах, обеспечено большее равенство участников (раздельное выслушивание предложений), предусмотрен ряд мер по обеспечению ответственности, вплоть до суда. Но под эффективностью, как и ранее, понималась минимальная цена подряда.
Александром I в 1802 г. был подписан «Устав о провианте для продовольствия войск» 8, где впервые особое внимание было уделено расчетам справочных цен для проведения закупок, что предполагало значительное расширение числа адресатов вводимой нормы.
«Положение об обязательствах, заключаемых казною и частными людьми по подрядам и поставкам», подписанное Николаем I в 1830 г.9, предусматривало дополнительные меры по обеспечению равенства участников, к торгам допускались инородцы, иноверцы и т.д. Были приняты меры по обеспечению экономичности торгов, по снижению затрат на их проведение, по применению новых форм, включая торги с ограниченной конкуренцией. Уровень открытости торгов и информированности всех участников стал достаточно высоким. Это был основополагающий акт того времени.
6 Регулы Провиантского и Комиссариатского правления 1758 года // Полное собрание законов Российской Империи. Спб. 1830. Т.15. - № 10.788; №10.789.
7 Анощенко Е.Н. Из истории проведения подрядных торгов. Киев: «Пирамида». 1994 г. С. 35.
8 Свод Законов Гражданских и Положение о казенных подрядах и поставках. Свод Законов Российской Империи, повелением Государя Императора Николая Первого составленный.// Санктпе-тербург. Государственная типография (первая). Издание 1887 г. Том 10. Часть 1.
9 Там же.
Также в период правления Николая I в 1845 г. было принято «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных» - прообраз уголовного кодекса. В этом акте содержались специальные положения, предусматривавшие наказания за должностные преступления государственных служащих в сфере государственных закупок, например, за участие госслужащих в казенных подрядах «через жен, детей и других подставных лиц», за «преждевременное вскрытие запечатанных
объявлений», за «склонение» некоторых претендентов
10
не участвовать в торгах .
Таким образом, государственный заказ в дореволюционной России, развитие социальных и экономических отношений в российском обществе приводило к различным формам взаимодействия между государством и частным предпринимательством. Изначально эти формы проявлялись стихийно, но по мере накопления опыта возникала необходимость их формального законодательного закрепления.
Российское государство находилось на начальном пути становления государственных закупок, несомненно, именно в этот период складывался первичный опыт их правового регулирования.
Список литературы:
1. Анощенко Е.Н. Из истории проведения подрядных торгов. Киев: «Пирамида». 1994 г. С. 35.
2. Веденеев Г.М., Гончаров Е.Ю., Кобзев Г.Н. Конкурсные торги в России: исторический опыт. М.: Изд-во МЭИ, 2005, С.36.
3. Гончаров Е. Государевы нужды в допетровскую эпоху / Е. Гончаров // Конкурсные торги. 2000. № 5. С. 28-31.
4. Регламентъ благочестивейшего государя Петра Великого отца Отечества «О управлении адмиралтейства и верфи». Пе-чатанъ в Санктпетербургской Типографа. 1722 г. С. 68.
5. Регулы Провиантского и Комиссариатского правления 1758 года // Полное собрание законов Российской Империи. Спб. 1830. Т.15. № 10.788; №10.789.
6. Свод Законов Г ражданских и Положение о казенных подрядах и поставках. Свод Законов Российской Империи, повелением Государя Императора Николая Первого составленный.// Санктпетербург. Государственная типография (первая). Издание 1887 г. Том 10. Часть 1.
7. Соборное Уложение государя, царя и великого князя Алексея Михайловича 1649г. // Полное собрание законов Российской Империи. Спб. 1830. Т. 1. Гл.18. Ст.67.
Рецензия
на статью аспиранта кафедры теории и истории государства и права Марийского государственного университета Бурмистрова Александра Анатольевича «Становление института государственного заказа в России: вопросы правового регулирования»
Статья посвящена актуальной и востребованной в историкоправовом плане теме. Актуальность данной статьи не вызывает сомнения, поскольку регламентация государственных закупок имеет большое значение для правового государства. Научную новизну работы составляет отражение причинно-следственных связей и соподчиненность факторов, влияющих на становление государственного заказа. Автором на основе обширного анализа материала представлен добротный анализ правового регулирования государственного заказа в России на начальном этапе его становления. Автор обращает внимание на то, что именно при Петре I была заложена фундаментальная основа правового регулирования государственных закупок.
Статья А.А.Бурмистрова, в целом, отвечает как по содержанию, так и по форме требованиям, предъявляемым к научным изданиям, имеет теоретическую и практическую значимость и рекомендуется к публикации в журнале, включенном в перечень ВАК.
Первый проректор - проректор по учебной работе,
Марийского государственного университета
доктор юридических наук,
профессор В.А.Иванов
10 Веденеев Г.М., Гончаров Е.Ю., Кобзев Г.Н. Конкурсные торги в России: исторический опыт. М.: Изд-во МЭИ, 2005, С.36
