CC BY
37
УДК 351.712
РОССИЙСКИЙ ОПЫТ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКАЗОВ В ВЕК ПРОСВЕЩЕНИЯ
Реферат: отражены основные преобразования в области законодательного регулирования закупок, осуществляемых государством. Государственный заказ в век Просвещения претерпевает кардинальные изменения, что было продиктовано внешними и внутренними причинами и связано с модернизацией во всех областях жизнедеятельности нашей страны. Перезагрузка ожидаема и необходима для того, чтобы можно было развиваться и качественно изменяться государству. Одним из ее существенных элементов является государственный заказ, поэтому государственные закупки должны иметь четко сформулированные и доступные для понимания участников конкурсов правила, быть публичными и открытыми для участия широких кругов претендентов на торгах, иметь про-тивокоррупционные инструменты и др.
Государственный заказ реализуется прежде всего в специальных ведомствах, например в Министерстве обороны Российской Федерации. Так было с давних времен, и традиция сохраняется до сих пор. Государство для поддержания своей обороноспособности и военной мощи ищет среди производителей товаров и поставщиков услуг наиболее честных и надежных. Процесс жизнеобеспечения армии никогда не преры-
© Кошелюк Б. Е., 2017
Б. Е. Кошелюк
вается, появляются новые разработки современного оружия и обмундирования, качественных продуктов и всего, что необходимо для поддержания боеготовности на высоком уровне. Руководство и структурные подразделения вооруженных сил для выполнения поставленных перед ними задач по снабжению всем необходимым постоянно разрабатывают и принимают к выполнению специальные правовые документы, подробно регламентирующие процесс закупок вооружения, провизии, обмундирования, оказания каких-либо услуг, например, по строительству жилья. В ходе разработки и принятия подобных документов обязательно учитывается пример других стран, а также исторический опыт нашей страны, фактор экономии государственного бюджета, соблюдение прав исполнителей государственного заказа и др.
Такие нормативные акты, касающиеся государственных закупок, составлялись на протяжении всей истории существования государства, причем принципы их составления мало изменились. Например, в Российской империи строго соблюдался принцип экономии: в 1758 г. был принят регул, требующий от Провиантского правления непременной рассылки объявлений о подряде всем поставщикам - потенциальным участникам конкурса, чтобы
устранить гипотетическую вероятность их сговора.
Большую работу проводили организаторы торгов и учреждения, распределяющие подряды, в целях недопущения коррупционных действий, подкупа, мздоимства, лоббирования интересов определенных участников. Лица, замеченные в таких действиях, отстранялись от конкурса и подвергались серьезным штрафам. Контроль за их действиями был централизованным и велся столичными специалистами без участия власти губерний. Такая строгая подотчетность приносила свои плоды, но все же факты коррупции всплывали и становились предметом разбирательства в судах и общественного порицания.
Еще одним важным моментом конкурсной деятельности при распределении государственных заказов можно назвать ответственность поставщиков за выполнение взятых на себя обязательств по поставке товаров и услуг. Если победитель торгов отказывался от их выполнения, то обязан был вернуть разницу между его подрядом и новым, который превысил по стоимости его подряд, а также уплатить крупный штраф.
В настоящее время в России повышается роль конкуренции на торгах, которая способствует тому, что поставщики производят более качественный товар, обладающий конкурентными свойствами.
Ключевые слова: государственный заказ, казенные поставки, подряды, торги, конкурсный отбор, договор, предупреждение коррупции, совершенствование законодательства в сфере госзакупок, открытость и публичность, цена контракта, качество товаров.
Эпоха правления российского императора Петра I характеризуется раз-
витием экономических отношений, производства, усилением военной активности России и повышением ее международного влияния. Войны, которые вел император, требовали проведения новой политики в сфере обеспечения армии вооружением, обмундированием и провиантом. Неизмеримо возросла значимость казенных поставок для государственных нужд, и поэтому получили новую жизнь конкурсы (или торги), проводимые с этой целью среди поставщиков.
Если сравнить подобные конкурсы тех лет и современные, то можно обнаружить некоторое сходство, например открытость и публичность. Сегодня для оповещения о начале торгов существуют интернет-порталы и другие средства, мгновенно передающие полную и достоверную информацию, а три века назад объявления о торгах и конкурсе для будущих участников исполнителей государственного заказа висели на главных воротах в городе. С 1714 г. оповещения о том, кто выиграл торг и по какой цене продал свой товар или услугу государству, рассылались участникам, а реляции о завершении конкурса и его результатах непременно должны были поступить в Сенат.
В 1702 г. правительство принимает специальный нормативный акт, согласно которому от Приказа крепостных дел требовалось вести документацию, где тщательно записывать все обязательства поставщиков в отношении их товаров и услуг. Четко оговаривались обязанности исполнителя и приемщика: первый обязан был доставить товар, а второй - принять его, выдав в обязательном порядке так называемое довозное письмо, то есть документ в виде расписки, подтверждающий получение товара, причем с пе-
речислением по пунктам количества и отметкой о качестве доставленного «привезенного припасу полкового, дворцоваго или ратных людей» [2, с. 26]. В том случае если исполнитель товар привез не в должном состоянии, повредил его, утратил часть в дороге и как-то еще испортил его качество или внешний вид, он должен был уплатить государству пеню в размере, который нередко устанавливал сам император, причем участвовать в ее выплате должен был и поручитель, принимавший на себя ответственность за доставку данного имущества. Самая большая пеня назначалась в случае, если это имущество предназначалось для военных нужд. Следует отметить, что наказания виновных могли быть не только денежные, но и физические.
По мере увеличения объема подрядов, распределяемых на основе конкурсов, возникла необходимость в регулировании этой деятельности специальным учреждением, поэтому Петр I принимает решение о создании под эгидой Камер-коллегии особой Канцелярии подрядных дел.
Император довольно часто принимал во внимание опыт других стран в организации деятельности государства и старался применять его в России, не стала исключением и сфера государственных заказов. Еще в 1719 г. им был принят Регламент Камер-коллегии [7, с. 762], в основу которого легли нормы Шведского устава. Суть таких изменений состояла в том, что в соответствии с новым документом назначались специальные комиссары для поиска приемлемых по цене и качеству товаров и услуг, они же организовывали их поставку или исполнение. На Камер-коллегию теперь возлагалось документальное оформление сде-
лок посредством заключения контрактов с поставщиками и исполнителями, а также соблюдение при этом интересов казны и государства. Каждый чиновник обязывался государственный интерес «надлежащим образом накрепко во осмотрении иметь, и в таких делах исправно, осторожно, по своей должности поступать» [3, с. 17]. Все заключенные через прямое представительство Камер-коллегии контракты считались надежными, их статус был высоким, а качество сделки не подвергалось сомнению, ибо в каждом из них указывалось, что они могут «иметь оных при всех временах такую же силу и твердость, якобы Сам Его Величество такие подписать соизволил» [3, с. 18].
Военные чиновники, занимавшиеся подрядами для армии и флота, оказались очень деятельными и самым серьезным образом относились к своим обязанностям, поэтому военные ведомства скоро стали сами составлять законодательные акты, регламентирующие подрядную деятельность. Аналогичные обязанности возлагались на специальных должностных лиц, Положения, разработанные для снабженцев в погонах, постепенно стали обязательными не только для обеспечения продуктами и обмундированием подразделений и частей русской армии, но и для всех казенных подрядов и поставок.
Учреждения, распределяющие подряды, страдали от одной большой беды -коррупционных проявлений своих чиновников. Это выражалось как в вольном выборе ими поставщика или исполнителя, так и в последующей оценке ими эффективности заключенного контракта. Подменяя правдивые сведения ложными, они добивались того, что нужные им люди снова получали
следующий подряд, совершенно не заслуживая того, предоставляя некачественную услугу или товар. Вместо местного контроля стал применяться централизованный, дела изымались из рассмотрения на местах, в губерниях и отправлялись для расследования в столицу. За выявленные нарушения виновные подвергались штрафам. Наказание следовало и тогда, когда лицо, взявшееся выполнить подряд, отказывалось от своих обязательств и срывало сроки поставки товаров или услуг. В этом случае с него взимался не только штраф, но и разница в стоимости товара при заключении договора в результате торгов и новой цены, по которой государство вынуждено было в срочном порядке покупать данные товары или услуги у другого поставщика или исполнителя [1, с. 8].
Чтобы поощрить сотрудников ведомств, связанных с подрядами, Петр I установил налог на стоимость выполнения госзаказа, и эта пошлина перечислялась тому ведомству, которое и заключило контракт. Однако число коррупционных преступлений не становилось меньше, и одни суды по делам о злоупотреблениях следовали за другими безостановочно.
В 1722 г. был утвержден важный документ, принесший много пользы делу организации государственных поставок, - Регламент Адмиралтейств и Верфи [5, с. 525-637]. Этот нормативный акт был необходим, так как в России появился флот, ставший таким же значимым для обороноспособности страны, как и армия. В нем был собран передовой опыт того времени, базирующийся на целесообразных и эффективных мировых нормативных актах, касающихся флота, его тщательно изучили и переработали с учетом россий-
ских реалий. Инструкции по вопросам снабжения адмиралтейств и верфей законодатель поместил в гл. 1 Регламента, п. 15 «Каким образом подрядчиков сыскивать и с ними договариваться» [6, с. 13].
Регламент содержал порядок действий с подрядами, имеющий некоторое сходство с организацией проведения тендеров в наши дни. Анализировалась потребность, устанавливались сроки и место проведения торгов, после чего чиновники ведомства делали «рассылку билетов», или заявок, по возможным исполнителям подряда, где указывали наименование подряда и всю касающуюся предстоящих торгов информацию.
Петровский Регламент подвергался уточнениям и дополнениям, но действовал почти 10 лет - до 1731 г. Поправки к этому документу представляли собой малозначимые акты, регламентировавшие конкретные вопросы, касающиеся торгов. Наиболее серьезные изменения, способствующие его совершенствованию, были внесены принятыми императрицей Анной Иоан-новной на заре ее правления Регламентом Камер-коллегии и Инструкцией Генеральному Кригс-Комиссариату.
Как отмечалось выше, виновные в неисполнении договора подряда сурово наказывались, но это могли быть не только исполнители (поставщики), но и представители государственного учреждения, которому нужна была поставка товаров или услуг, однако деньги за выполненную услугу или товар не были перечислены. Если оплата по договору задерживалась, наказывали покупателя, в данном случае - государственную казну в лице Камер-коллегии. При этом виновный в задержке перечисления средств платил пеню
2 %, а позже и все 4 % от суммы подряда ежемесячно (в соответствии с Регламентом 1731 г.) исполнителю (поставщику).
При правлении Елизаветы Петровны в 1758 г. были приняты Регулы провиантского и комиссариатского правления и Регламент об управлении адмиралтейств и флотов 1776 г.
Стремясь привести в порядок процесс проведения торгов и заключения договора подряда, государство применяло различные меры и в первую очередь дополняло и уточняло законодательство, однако в итоге лишь расцветала бюрократия, бумагомара-тельство, и замученные волокитой купцы нередко отказывались связываться и с торгами, и с государственными структурами, подыскивая покупателей на ежегодных ярмарках - Макарьев-ской (Поволжье), Ирбитской (Урал), Кояндинской (Средняя Азия) и др. Кроме того, в России и за рубежом проводились выставки производимой продукции, и российские товары пользовались неизменным спросом и высоко оценивались экспертами.
Следует отметить, что до революции 1917 г. в Российской империи ежегодно проводилось около 15-17 тыс. различных выставок и ярмарок. В эти годы издавалось множество законодательных актов как центрального, так и местного, ведомственного значения в целях улучшения организации государственных поставок, учитывающих их специфику по разным отраслям (например, поставки военного обмундирования, хлебопродуктов, тканей).
Реформа государственного управления, которую провела Екатерина II, не обошла стороной и такую важную область жизнеобеспечения государства, как казенные поставки. Принятый
в 1775 г. документ «Учреждения для управления губерний Всероссийской Империи» объединил Камер-коллегию и Ревизион-коллегию и учредил Казенную палату (подотчетную Сенату), вменив ей в функции заключение казенных поставок и подрядов. Кроме того, Екатерина Великая утвердила предписания «О контрактах по подряду, поставках и откупу», которые вместе с указами от 1784 г. «О производстве торгов на подряды» и 1790 г. «О приеме залогов по подрядам, поставкам и винным откупах» явились законодательной базой для Казенной палаты при заключении договоров на сумму до 10 тыс. рублей и на срок не более 4 лет [1, с. 9-10].
Подписанные Казенной палатой контракты приказывалось исполнять независимо от обстоятельств, имея в виду, что контракт, заключенный палатой, подписан персонально императрицей, даже если он был составлен неправильно и с ущербом для казны. В таких случаях данные убытки должны были взыскиваться с членов Казенной палаты. Около заинтересованного учреждения, которому требовалась поставка, вывешивалось объявление. Оно печаталось и рассылалось в губернские и уездные города. Участникам необходимо было представить информацию о своей деятельности, поручителей за данное обязательство.
После сбора всех сведений члены Казенной палаты выбирали привлекательные предложения, где были указаны выгодные цены для казны, оптимальные сроки, качество и другие позиции. Торги проводились три раза, и договор подписывался с самым сговорчивым конкурсантом, у которого были надлежаще оформлены документы или был требуемый залог.
В случае равенства «кондиций» нескольких участников преимущество было у местного участника торгов [1, с. 10].
Итак, казенные поставки в рассматриваемый нами период (ХУП-ХУШ вв.) получили масштабное развитие и были подкреплены многочисленными законодательными актами. Серьезное внимание правители государства обращали в данных документах на открытость, гласность, ответственность участников договоров торгов, а главное - на соответствие их заключения экономическим и иным интересам России. В каждом договоре четко прописывались обязанности участников и ответственность за их невыполнение. Большое значение придавалось качеству покупаемых товаров и услуг. Этот фактор остается в поле зрения законодателей и сегодня, однако акцент в последнее время смещается на цену, что подтверждает Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [4], указывая ее в качестве основного показателя при проведении аукционов в электронной форме и выборе поставщика товаров. Считаем, что законодателю (правоприменителю) необходимо также обратить особое внимание на качество товаров при выборе поставщиков. Главным принципом при заклю-
чении договора поставки товаров для государственных нужд должно стать разумное сочетание качества и цены.
Список литературы
1. Блинкова Е. В., Кошелюк Б. Е. Договор поставки товаров для государственных нужд : монография. М., 2017. 136 с.
2. Кобзев Г. Н. Откуда есть пошли торги // Моск. торги. 2000. № 12. С. 87.
3. Колесник О. Н. Государственный контракт на поставку продукции для государ-ственных нужд Федеральной пограничной службы РФ : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. 198 с.
4. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд : федер. закон от 5 апр. 2013 г. № 44-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 14. Ст. 1652.
5. Регламент Адмиралтейств и Верфи от 5 апреля 1722 г. // Полн. собр. законов Российской империи. СПб., 1830. Т. 6. № 3937. С. 525-637.
6. Смирнов В. И., Нестерович Н. В., Ахметзянов И. М. Становление рыночной системы государственных закупок в России. Казань, 2000. 120 с.
7. Учреждение и Регламент Государственной Камер-коллегии от 11 декабря 1719 г. // Полн. собр. законов Российской империи. СПб., 1830. Т. 5. № 3466. С. 824.
