CC BY
31УДК 327 (470+73)
Влияние санкций Запада на политический курс и экономику России*
Часть 2
Алексей ПОДБЕРЁЗКИН Ольга ПОДБЕРЁЗКИНА
Реальное содержание и последствия политики санкций
Антироссийские санкции и их последствия в последние три года следует рассматривать не только как часть внешней политики Запада по отношению к России, но и в широком контексте её общего социального и экономического развития последних десятилетий, которые характеризуются трагическими ошибками и преступлениями, общим
кризисом и крайне медленным выходом из него последние 18 лет. Динамика производства промышленной продукции как за весь период реформ, так и за самые последние годы отражает общий упадок промышленного производства и примитивизацию его структуры [1]. Всё это привело к качественному отставанию России в развитии
ПОДБЕРЁЗКИН Алексей Иванович - доктор исторических наук, профессор МГИМО МИД России, директор центра Военно-политических исследований МГИМО-Концерна ВКО «Алмаз-Антей», академик Академии военных наук. E-mail: [email protected]
ПОДБЕРЁЗКИНА Ольга Алексеевна - кандидат политических наук, главный редактор ООО «НИА «Наследие Отечества». E-mail: [email protected]
Ключевые слова: санкции, ВВП, социально-экономическое развитие, политика «силового принуждения».
1 Бодрунов С. Д. Грядущее. Новое индустриальное общество: перезагрузка. СПб.: ИНИР им. С. Ю. Витте, 2016. С. 113.
* Окончание. Начало см.: Обозреватель-Observer. 2018. № 11.
от стран-лидеров, выраженному в 2018 г. как в резком снижении доли нашей страны в мировом ВВП, так и в 49-м месте, занимаемом ею в мире по индексу человеческого развития (ИЧР) [2].
К 2018 г. ВВП России только-только вышел на уровень ВВП РСФСР 1990 г., а по наукоёмким отраслям, прежде всего информатике, глубокой переработке и приборостроению, существенно продолжал отставать даже от этого уровня. Достаточно сказать, что индекс промышленного производства в 2013 г., т. е. ещё до санкций, составлял 83% относительно предыдущего года. Более того, до введения санкций импортная зависимость в целом ряде отраслей и областей достигала 80-90%.
С этой точки зрения вынужденная реанимация собственного производства, особенно в жизненно важных областях, была крайне необходима и носила характер срочных мер обеспечения национальной безопасности (например, в ОПК, производстве лекарственных препаратов и продовольствия). К сожалению, этого не происходило долгие годы, хотя критики правительственного курса говорили об этой опасности постоянно начиная с конца 80-х годов. Наоборот, нарастало отставание не только в технологиях и приборостроении, но и в целом ряде крупных отраслей, которые не только перестали обеспечивать собст-
венные нужды, но и фактически оказались, как например приборостроение, полностью уничтоженными. Это происходило на фоне настойчивого стремления США укрепить свой контроль в мире над военно-политическими и финансово-экономическими системами в условиях нарастающей многополярности. Анализируя проект российского бюджета на 2004 г., ещё в 2003 г. отмечалось, что «усиление доминирования США в мире, определяющее состояние всего человечества, в том числе в экономической и финансовой области... будет выражаться в установлении фактического... контроля США над финансовой, экономической, информационной политикой большинства государств... Данный фактор стремительно набирает силу...» [3].
Экономическое оживление, начавшееся в последнее десятилетие при В. В. Путине, было очаговым, а не системным. Оно охватывало те области (как, например, ПВО-ПРО), которые изначально были практически исключены из международной торговли.
Так, объём военно-технического сотрудничества (ВТС) между Россией и Китаем с 2001 г. составил 16 млрд долл. [4], что свидетельствует не столько об экономической эффективности, сколько о военно-технических и политических возможностях.
2 Human Development Indices and Indicators: 2018 Statistical update // United Nations Development Programme // URL: http://hdr.undp.org/en/2018-update
3 Подберёзкин А. И., Карпенко М. П. Предложения к Заключению Счётной палаты по проекту федерального бюджета на 2004 год (в контексте глобальных тенденций развития до 2020 года). М.: НИИ Счётной палаты, 2003. C. 8.
4 Путин заявил о давлении на желающих сотрудничать с Россией в сфере ВТС // Российская газета. 2018. 5 марта // URL: https://rg.ru/2018/03/05/putin-zaiavil-o-davlenii-na-zhelaiushchih-sotrudnichat-s-rossiej-v-sfere-vts.html
В этих условиях введение санкций привело к вынужденному принятию мер правительством страны в 2014-2018 гг. по увеличению собственного производства в самых разных секторах экономики. Если до 2014 г. этот процесс шёл достаточно медленно, то после 2014 г. он получил ускоренное развитие в тех областях (как, например, производство говядины), которые были наиболее сложными и зависимыми от крупных инвестиций. В целом в таких отраслях, как сельское хозяйство, влияние санкций, как правило, сказывалось положительно, хотя эту положительно-вынужденную динамику и не следует переоценивать. Так, Россия превратилась в крупного экспортёра зерна, а производство основных видов сельскохозяйственной продукции существенно увеличилось, но отнюдь не решило всех проблем.
Это же попутно коснулось и вопросов импортной зависимости, продовольственной безопасности и увеличения экспорта России, что признают на Западе, в частности, аналитики Банка Финляндии (рис. 1, 2).
Общеэкономическая ситуация в России в 2014-2018 гг. являлась в целом отражением не только развёрнутой санкционной политики, но и негативной конъюнктуры цен на углеводороды, а также ошибок в государственном управлении страны.
Если попытаться выделить влияние позитивных и негативных факторов на развитие отечественной экономики, то санкции оказали существенно больше положительного влияния на экономику:
- развития некоторых отраслей переработки, избавления от импортной зависимости;
Рис. 1. Изменения в производстве животноводческих продуктов России, %
[5, р. 8]
5 Korhonen I., Simola H., Solanko L. BOFIT Policy Brief 4/2018. Bank of Finland // Institute for Economies in Transition, 2018. № 4.
Рис. 2. Производство зерновых, овощей и фруктов, млн т [5, р. 8]
- темпов роста отраслей нерыночной экономики, прежде всего ОПК;
- ограничения финансовых спекуляций и доминирования национального финансового сектора;
- более эффективного использования ресурсов страны, контроля за бюджетом и расходов на безопасность и оборону.
Введение санкций совпало с временным падением цен на углеводороды в 2014-2017 гг., что, безусловно, усложняет картину более точного восприятия воздействия санкций. Иногда доля падения из-за цен на углеводороды передаётся на санкции. Как видно из рис. 3, именно в 2014-2017 гг. цены на нефть колебались от 25 до 60 долл. за баррель.
По разным оценкам, санкции повлияли на динамику ВВП не более чем на 1-1,5%, а в среднесрочной перспективе до 5 лет, по оценкам МВФ, они могут отразиться на общих темпах роста ВВП в 9%. Но скорее, наоборот, можно ожидать прибавки в 1-2% из-за повышения внутреннего потребления, а при удачных решениях в стимулировании
госсектора даже до 3-4% ежегодной прибавки.
Так, считается, что сокращение ВВП России в 2015 г. на 2,5% связано с санкциями.
По оценке Citibank, однако, 90% в потере ВВП России за последние годы произошло из-за падения цен на нефть и только 10% - в результате санкций. По мнению других экономистов, за 2014-2017 гг. из-за санкций Россия потеряла 2,4%, а сокращение душевого потребления - на 2000 руб. [5, р. 9], что косвенно отразилось на уровне жизни.
Другими словами, санкции оказывали негативное влияние прежде всего на темпы социально-экономического развития и уровень жизни граждан, не создавая прямой угрозы экономике страны. Их воздействие совпало с влиянием целого ряда других негативных факторов, что сказалось положительно, несколько дисциплинировав хаотичный процесс принятия решений и их исполнение в экономической области. Глубина падения ВВП в период санкций 2014-2017 гг. была значительно меньше, чем во время кризиса 2008-
2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 201В
Рис. 3. Цена на нефть марки «Юрал», долл. [5, р. 9]
2009 гг., спровоцированного США, что хорошо видно по показателям 1-го квартала каждого года (рис. 4). Это точный показатель низкой эффективности государственного управления в России, совпадающий с падением цен на нефть (впрочем, зависимость эта - тоже низкая эффективность госуправления).
Более того, введение санкций, осложнив финансовую и внешнеторговую деятельность, вынудило рос-
сийских импортёров и экспортёров более активно искать новые рынки, быстро приспосабливаться к меняющимся внешним условиям. Произошла адаптация, которая в основном завершилась к началу 2018 г.
Краткосрочный характер влияния санкций подтверждают изменения в структуре импорта России, которые демонстрируют её быструю способность приспосабливаться к изменению внешней ситуации. Как
0/ Рост ВВП по годам (первый квартал)
А уу^^л
Гл/\. л
-10 у
Рис. 4. Рост ВВП по годам (первый квартал), % [5, р. 9]
видно, уже в 2017 г. страна нашла новых партнёров, в том числе и среди стран, которые применяли в отношении неё санкции. Ситуация снова вышла в плюс на фоне дальнейшего ужесточения санкций (рис. 5).
Таким образом, можно констатировать:
1. Реальные экономические и финансовые негативные последствия санкций преувеличены, а их положительные стороны недооценены.
2. По-прежнему высока недооценка уровня и качества государственного управления, прежде всего стратегического прогнозирования и планирования.
3. Реальная опасность заключается не столько во всей политике «силового принуждения», в которой
политико-дипломатические, информационные, военно-политические, финансовые и экономические меры играют определённую роль, а в эскалации этой политики на среднесрочную перспективу до уровня перехода силового противоборства в военное.
С другой стороны, признание низкой эффективности санкций привело к усилению среди большинства истеблишмента США стремления к их эскалации, которая, вероятно, последует в будущем. При этом изначально не следует забывать о существенной разнице в уровне сотрудничества Россия - США, Россия -страны ЕС и другие союзники США, которая порой начинает сказываться уже публично.
Санкции как средства политики «силового принуждения» западной коалиции
Претворение в жизнь американских идеалов будет идти путём терпеливого накопления частичных успехов.
Г. Киссинджер
Санкционная политика Соединённых Штатов Америки в отношении России в последние годы характеризуется прежде всего тем, что она является частью общей стратегической линии, преследующей достаточно радикальные политические цели, получившей название политики «силового принуждения», т. е. наращивания силового давления во всех областях. Конечной целью такой политики является «силовое
принуждение» правящей элиты России фактически к политической капитуляции и отстранение от власти национально ориентированной её части и лично В. В. Путина с последующей поэтапной десуверениза-цией страны, преследующей радикальные цели - отказ от контроля территории, природных ресурсов, транспортных коридоров и потерей в конечном счёте национальной идентичности [6].
6 Мир в XXI веке: прогноз развития международной обстановки по странам и регионам / под ред. М. В. Александрова, О. Е. Родионова. М.: МГИМО-Университет, 2018.
Таким образом, финансово-экономические санкции стали частью более широкого спектра действий и мер невоенного характера, которые, в свою очередь, являются частью ещё более широкого комплекса силовых, как военных, так и невоенных, мер Запада в отношении России. Логика развития финансово-экономических санкций может быть адекватно оценена только в контексте политики «силового принуждения» России, преследующей радикальные политические цели. Эта логика стремительного развития средств и способов силового принуждения Западом показана на рис. 6, иллюстрирующем эволюцию его силовой политики в последние два десятилетия [7].
Как видно на рис., кроме традиционно сохраняющихся силовых сил и мер в политике Запада расширяется весь спектр военных средств
силового принуждения (и это объясняет стремительное увеличение военного бюджета Соединённых Штатов Америки и требований сделать то же от союзников) - от ядерных до космических, и ещё больше применяются невоенные силовые инструменты -от превращения невоенных средств в силовые инструменты политики до создания новейших средств информационного и когнитивного воздействия на противника. Такой набор силовых невоенных средств и мер политики необходим для того, чтобы с минимальным риском достичь политические цели, сохраняя контроль над эскалацией нарастающего противоборства.
Фактически монопольная позиция США и их союзников в информационной области, в особенности средств электронной информации, предполагает их расширяющееся использование в политике.
■и
2014 2015 2016 2017
Рис. 5. Изменения в импорте России из отдельных стран, % [5, р. 11]
7 Подберёзкин А. И. Стратегия «силового принуждения» в условиях сохранения стагнации в России // Обозреватель-ОЪвегуег. 2018. № 4.
Рис. 6. Переход от политики «публичной дипломатии» к политике «новой публичной дипломатии» западной ЛЧЦ [8]
Именно на это обращал внимание ещё Б. Обама в своём последнем Послании, когда говорил об информационном превосходстве, которое должны использовать США.
Такое превосходство позволяет, например, использовать в пропагандистских и политических целях любые поводы, не доказывая и не обосновывая необходимость их применения. Это же означает, что не только применение санкций, но и, что более актуально, обвинения России и её правящей элиты в любых преступлениях против человечества становятся нормой политики США.
По сути дела, все средства и способы «силового принуждения» используются в США системно и комплексно, дополняя и усиливая друг друга. Это объясняет, например, применение заранее неэффективных средств и методов, которые в системе мер играют свою роль.
Таким образом, финансово-экономические санкции разрабатываются и применяются в комплексе с другими средствами и мерами «силового принуждения». Более того, сами по себе финансовые и экономические санкции - вполне традиционная и часто используемая политика развитых государств, как правило, по отношению к экономически неразвитым странам, является иногда просто очередным шагом для обоснования дальнейшей эскалации в отношениях.
Так, например, большинство санкций, предлагавшихся к введению в августе 2018 г., являются констатацией давно принятых мер, повторением, чтобы сохранить «темп эскалации».
Нередко эффективность экономических санкций Соединённых Штатов Америки против России вызывает сомнения. Так, объём торговли
8 Подберёзкин А. И. Политика «новой публичной дипломатии» и общественная дипломатия. Март 2017 // URL: http://eurasian-defence.ru/?q=node/38540
между США и Россией, по данным шийся довольно незначительным, ФТС РФ, в последние годы оставав- даже несколько вырос (табл. 1).
Таблица 1
Товарооборот России с США в 2016 и 2017 гг. [9]
Показатели товарооборота 2017 г. Отклонение по сравнению с 2016 г.
Товарооборот Россия и США 23 198 475 027 долл. + 14,41% (2 921 708 268 долл.)
Экспорт России в США 10 699 964 760 долл. +14,39% (1 346 358 039 долл.)
Импорт России из США 12 498 510 267 долл. +14,42% (1 575 350 229 долл.)
Сальдо торгового баланса России с США 1 798 545 507 долл. +14,59% (228 992 190 долл.)
Доля США во внешнеторговом обороте России, % 3,97 4,33
Доля США в российском товарообороте, место 6 5
Доля США в экспорте России, % 3 3,28
Доля США в российском экспорте, место 10 10
Доля США в импорте России, % 5,51 5,99
Доля США в российском импорте, место 3 3
Как видно из приведённых данных, не только физические объёмы торговли оставались небольшими, но и их удельный вес в экспорте и импорте России (соответственно 3 и 5,5%) не может иметь решающего значения для развития страны. Причём как первое, так и второе в 2017 г. не сократилось, а даже несколько выросло.
Не влияет принципиально на экономику России и экспорт в США, в котором решающее значение имеет экспорт металлов и металлоизделий, а также минеральных продуктов.
9 Статистика внешней торговли России (по данным ФТС) // URL: http: //ru-stat.com/
Экспорт России в США (табл. 2.1-2.3)
Таблица 2.1
Название От всего объёма экспорта России в США, % Изменения в 2016 г., %
Металлы и изделия из них (коды ТН ВЭД 72-83) 36,03 29,24
Минеральные продукты (коды ТН ВЭД 25-27) 31,97 35,6
Продукция химической промышленности (коды ТН ВЭД 28-40) 13,85 17,31
Драгоценные металлы и камни (код ТН ВЭД 71) 7,68 6,32
Машины, оборудование и транспортные средства (коды ТН ВЭД 84-90) 5,32 5,08
Древесина и целлюлозно-бумажные изделия (коды ТН ВЭД 44-49) 1,8 1,63
Обращает на себя внимание небольшой прирост экспорта в 2017 г.
Таблица 2.2
Название Рост, в долл. Изменения в 2016 г.
Чёрные металлы (код ТН ВЭД 72) 790554740 -
Жемчуг природный или культивированный, драгоценные или полудрагоценные камни, драгоценные металлы, металлы, плакированные драгоценными металлами, и изделия из них; бижутерия; монеты (код ТН ВЭД 71) 230 729 172 -
Алюминий и изделия из него (код ТН ВЭД 76) 166 857 876 -
Удобрения (код ТН ВЭД 31) 120 478 159 -
Изделия из чёрных металлов (код ТН ВЭД 73) 104 145 495 -
Топливо минеральное, нефть и продукты их перегонки; битуминозные вещества; воски минеральные (код ТН ВЭД 27) 85 985 091 -
Реакторы ядерные, котлы, оборудование и механические устройства; их части (код ТН ВЭД 84) 85 551 701 -
Прочие недрагоценные металлы; металлокерамика; изделия из них (код ТН ВЭД 81) 57 582 286 -
Древесина и изделия из неё; древесный уголь (код ТН ВЭД 44) 33 997 83 -
Вместе с тем отмечалось и незначительное сокращение экспорта России в США в 2017 г. по сравнению с 2016 г.
Таблица 2.3
Название Сокращение, долл.
Продукты неорганической химии; соединения неорганические или органические драгоценных металлов, редкоземельных металлов, радиоактивных элементов или изотопов (код ТН ВЭД 28) 297 394 599
Таким образом, можно констатировать, что в период самого разгара «санкционной войны» товарооборот между США и Россией рос. На него не влияли санкции, а если и влияли, то незначительно. Судя по всему, торговые санкции для США - достаточно символический политический инструмент. Причём, как оказывается, не только для США, которые активно применяли их с начала ХХ в., но и для других государств (табл. 3).
Таблица 3
Перечень стран, находившихся под санкциями Германии [10]
Страна Первое объявление (снятое) Принятые меры
Мьянма 22 мая 2000 г. Замораживание активов и экономических ресурсов физических лиц и учреждений; экспортное ограничение на военную технику
Сомали 27 января 2003 г. -#-
Либерия 4 сентября 2003 г. -#-
Демократическая Республика Конго 29 сентября 2003 г. Замораживание активов и экономических ресурсов физических лиц и учреждений
Судан 26 января 2004 г. -#-
Зимбабве 19 февраля 2004 г. Замораживание активов и экономических ресурсов физических лиц и учреждений; экспортное ограничение на военную технику
Кот-д'Ивуар 31 января 2005 г. -#-
Узбекистан 14 ноября 2005 г. (15 декабря 2009 г.) Экспортное ограничение на товары, относящиеся к ядерным технологиям
10 Внешняя торговля России в 2017 году // URL: http://russian-trade.com/reports-and-reviews/2018-03/vneshnyaya-torgovlya-rossii-v-2017-godu
Окончание табл. 3
Страна Первое объявление (снятое) Принятые меры
Ливан 21 февраля 2006 г. Замораживание активов и экономических ресурсов
Беларусь 18 мая 2006 г. Замораживание активов и экономических ресурсов физических лиц и учреждений; экспортное ограничение на военную технику
Иран 2 февраля 2007 г. Замораживание активов и экономических ресурсов физических лиц и учреждений; экспортное ограничение на военную технику, химикаты и другие ресурсы (золото, серебро)
КНДР 27 марта 2007 г. Замораживание активов и экономических ресурсов физических лиц и учреждений, экспортное ограничение на предметы роскоши и товары, относящиеся к ядерным технологиям
Коморские острова 17 марта 2008 г. (24 июля 2008 г.) Замораживание активов и экономических ресурсов физических лиц
Гвинея 22 декабря 2009 г. Замораживание активов и экономических ресурсов физических лиц; экспортное ограничение на военную технику
Эритрея 26 июля 2010 г. -#-
Тунис 4 февраля 2011 г. Замораживание активов и экономических ресурсов физических лиц
Ливия 2 марта 2011 г. Замораживание активов и экономических ресурсов физических лиц; экспортное ограничение на военную технику
Египет 21 марта 2011 г. Замораживание активов и экономических ресурсов физических лиц
Обращает внимание то обстоятельство, что, за исключением России, доли этих стран в торговле, как и в экспорте капитала, Германии очень малы. Даже символичны, что говорит о том, что правящие круги не очень охотно используют этот инструмент в своей политике. Исключением являлись несколько стран (Египет, Ливия, Иран), против которых проводилась «тотальная» поли-
тика, приведшая к обвалу инвестиций Германии. Теоретически это может быть сделано и в отношении России.
Примечательно и то, что после введения санкций против России её доля в инвестициях Германии практически не изменилась (рис. 7). Это свидетельствует во многом о «декоративности» финансовых санкций. Но это же может означать и возмож-
Рис. 7. Доли соответствующих стран, находящихся под санкциями в экспорте капитала Германии, доли в экспорте капиталов германских фирм, % [11]
ность дальнейшего свёртывания торговых и финансовых отношений при усилении давления США на Германию.
По подсчётам немецких экспертов, доля стран, находящихся под санкциями, в экспорте капитала фирм ФРГ, как правило, ничтожно мала (за исключением России) (левая шкала находится в масштабе 0,10,01% от всего экспорта). В то же время за 1999-2014 гг., как видно, доля России сократилась незначительно.
Таким образом, финансово-экономические санкции не играют решающей роли в политике «силового принуждения» России. Складывается впечатление, что они выступают «предметом для политического торга», своего рода валютой, за которую Запад надеется выкупить у России принципиальные уступки в её политике. Отсутствие политических компромиссов в этом случае означает,
что США и их союзники готовы обменивать финансово-экономические санкции на политические и иные уступки со стороны России так, как они это делали в период подготовки и реализации соглашений по СБСЕ в 70-е и 80-е годы. Надо признать, что в то время им удалось «обменять» диссидентское движение.
Подобные радикальные политические цели - чётко сформулированная и осознанная стратегия США и возглавляемой ими широкой военно-политической коалиции, которые не были достигнуты в конце 90-х годов прошлого века, хотя считалось, что все предпосылки для этого были сформированы. Приход к власти В. В. Путина изменил ситуацию, которая стала развиваться постепенно в обратном направлении и привела во втором десятилетии к возвращению России на позиции самостоятельного центра силы в мировую политику.
11 Cheap Talk? Financial Sanctions and Non-Financial Activity. CESifo Working Paper. № 7068 // ECONSTOR. May 2018. P. 22.
Эти изменения в мире (как и рост влияния КНР и других центров силы) совершенно не устраивают западную коалицию, которая сформулировала задачу силовыми средствами и способами ликвидировать Россию как активного фактора, участвующего в формировании мировой военно-политической обстановки (ВПО), а затем и как самостоятельного фактора мировой политики.
Надо отчётливо понимать, что подобная цель и политика изначально не предполагают сколько-нибудь равноправных договорённостей
и компромиссов с Москвой, оставляя за переговорами функцию организации односторонних уступок в пользу Вашингтона и его союзников. Соединённые Штаты Америки и их союзники планируют политику санкций на долгосрочную перспективу, именно поэтому относительно низкая эффективность санкций и иных мер в 2014-2015 гг. не привела к отказу от взятого долгосрочного стратегического курса. Это же означает, что маловероятно ожидать, что санкции будут свёртываться или ограничиваться в более отдалённой перспективе.
Экономическая и политическая эффективность
санкций
Обращают на себя внимание многочисленные попытки независимых экспертов оценить эффективность западных финансово-экономических санкций для экономики России. Это свидетельствует о том, что не они являются главным инструментом силового давления. Так, в частности, швейцарские исследователи в очередной попытке определить эффективность экономических санкций невольно пришли к парадоксальному выводу о том, что из всех санкций только политико-дипломатические мероприятия в ООН и других международных институтах оказались эффективными (табл. 4).
Другими словами, оценивая последствия применения экономических санкций, они пришли к выводу,
что единственной эффективной санкцией оказались действия в ООН по привлечению сторонников [12].
Невольно это признают и в США, где планируется политика «силового принуждения», в рамках которой реализуются финансово-экономические санкции. По этому поводу достаточно откровенно сказал госсекретарь США М. Помпео на слушаниях в конгрессе страны (июль 2018 г.) после встречи Д. Трампа и В. В. Путина в Хельсинки. На них М. Помпео пытался убедить сенаторов, что политика администрации и лично президента США едина.
В первую очередь это касается жёсткого курса в отношении России. «Все санкции, которые были
12 Moret E., Biersteker T., GiumelliF. [et al.]. The New Deterrent? International Sanctions Against Russia Over The Ukraine CRISIS // Impacts, Costs and Further Action. Jan. 2018.
Таблица 4
Попытка оценить эффективность применения санкций (2014-2015 гг.) [13]
Типы санкций
Цель
Эффективность
Результат политики
Вклад санкций
<и -8
о о.
©
Принудить Россию изменить отношение к ситуации в Крыму
Индивидуальные санкции. Дипломатические меры Приостановка п родолжа ющихся политико-экономических переговоров.
Сокращение поддержки российского членства в международных организациях
Ограничить Россию от присоединения Крыма и подрыва территориальной целостности Украины
Предупредить о нарушении международной нормы территориальной целостности международное сообщество и предупредить об интересах ЕС и США в вопросе России с определённой ссылкой на Будапештский меморандум 1994 г. о гарантиях безопасности
<и -8 -8
1/5. Россия не вывела свои вооружённые войска
1/5. Россия не была запугана угрозой санкций и приняла свои потенциальные затраты
1/5. Россия быстро вернула Крым, и в военном отношении и с политической точки зрения (посредством процесса референдума)
1/5. Россия не была ограничена угрозой санкций и казалась готовой принять их потенциальные экономические и финансовые затраты. Россия не прекратила поддерживать действия, приводящие к присоединению Крыма, и 27 февраля российские военнослужащие обеспечили безопасность парламента в Симферополе
4/5. Сигналы к России и международному сообществу были ясно сформулированы, были введены дипломатические ограничения, особенно угроза исключения из 68. Была некоторая неуверенность по поводу намерений (и степени координации) между ЕС и США
2/5. Дипломатические меры (68), приостановка переговоров и отказ от поддержки российского членства в международных организациях были более значительными в результате, чем угроза санкций
Продолжение табл. 4
Типы санкций
Цель
Эффективность
Результат политики
Вклад санкций
я
о За
Я
О За
СО £
I
Л
3
I
ё к
3
я
о
ы ?
X
?: Г)
х
3
Индивидуальные и дипломатические.
Запрет на путешествия и замораживание активов. США ввели дипломатические санкции, ограничивая путешествия для дипломатов или правительственных лиц
Принудить Россию договориться о разрешении кризиса с правительством Украины, уйти из Восточной Украины и сотрудничать с международными организациями (особенно ОБСЕ)
<и
-9--8-
2/5. Переговоры высокого уровня, переговоры о разрешении конфликта были начаты в апреле и продолжились в июне и в июле, но был только ограниченный отвод российских вооружённых сил из Восточной Украины и ограниченное сотрудничество с ОБСЕ (разрешающее пребывание некоторым наблюдателям в регионе)
3/5. Санкции были применены совместно с сильными дипломатическими усилиями, сначала под эгидой ОБСЕ и позже с США, прежде чем 4-сторонние договорённости (формат Нормандии) были установлены. Были также некоторые усилия помочь Украине в финансовом и военном отношениях
Ограничить российские возможности присоединить Крым (повышение затрат) и от дальнейшей территориальной экспансии в Восточной Украине
<и
-9--8-
3/5. Затраты для российской экономики видимы, и есть некоторые доказательства российской сдержанности (признание результатов выборов Порошенко и отмена парламентского разрешения на использование российских вооружённых сил на Украине)
3/5. Применение отдельных мер и непредсказуемости по поводу будущих санкций затронуло российскую экономику, но дипломатические инициативы в Женеве, Нормандии и Берлине и украинские военные успехи также способствовали ограничению
Подать сигнал по поводу нарушения международной нормы территориальной целостности международной общественности и показать длительные интересы ЕС и США в вопросе по отношению к России
<и
-9--8-
<Т|
4/5. Нормы ясно сформулированы, дополнительные страны начинают применять ограничительные меры и резолюцию 68/262 Генеральной Ассамблеи ООН, вновь подтверждающую территориальную целостность Украины
3/5. Санкции укрепили дипломатические усилия (заявления и переговоры), а также международную солидарность принятием Общей резолюции 68/262 Генеральной Ассамблеи ООН, вновь подтверждающей территориальную целостность Украины
Окончание табл. 4
Типы санкций
Цель
Эффективность
Результат политики
Вклад санкций
Отдельные санкции остались и увеличились численно.
Дипломатические ограничения продолжались
Принудить Россию, чтобы остановить её длительную дестабилизацию Восточной Украины, использовать её влияние на незаконные вооружённые группы, чтобы достигнуть полного, непосредственного, надёжно за-щищённого доступа на место крушения рейса МН17 Малазийских авиалиний в Донецке и достигнуть мирного урегулирования с Украиной
<и -fr -fr
3/5. После уничтожения МН17 и наложения секторальных санкций было отмечено уменьшение борьбы в Восточной Украине с сообщениями о тяжёлом вооружении, удаляющемся из Донбасса. Следователям катастрофы в конечном счёте предоставили доступ к месту крушения. Тем не менее пророссийские сепаратисты захватили остатки стратегически важного Донецкого аэропорта в возобновлённом наступлении, которое нарушило условия соглашения Минск-1. Россия неохотно согласилась на второй раунд Минских переговоров
3/5. Россия уменьшила свою поддержку донбасских сепаратистов после уничтожения МН17, однако сепаратисты сохранили достаточную силу, чтобы пересилить украинскую армию в Донецке в январе 2015 г. Санкции часто поднимались на переговорах, предполагая, что санкции играли роль в переговорах. Украинские военные продвижения в августе 2014 г. были также важны
13 Ограничительные меры США и ЕС в ответ на кризис на Украине // Делегация Европейского союза в России // URL: https://eeas. europa.eu/delegations/russia_en/30963/EU
введены, каждый шпион, который был выслан, - это было сделано под руководством президента», -подчеркнул госсекретарь. Он напомнил, что Администрация Трампа ввела к настоящему времени санкции в общей сложности в отношении 213 российских юридических и физических лиц.
Госсекретарь несколько раз повторил, что американская администрация во главе с президентом Д. Трампом действует в отношении России чрезвычайно жёстко, но открыта для диалога. «Президент Трамп считает, что двум великим ядерным державам не следует иметь столь конфронтационные отношения. Это отвечает не только нашим интересам, но и интересам всего мира», - сказал госсекретарь. В то же время он подчеркнул, что подход администрации не меняется: «Непрерывно увеличивать последствия за агрессию до тех пор, пока Владимир Путин не начнёт проводить менее кон-фронтационную внешнюю политику, при этом оставляя двери открытыми для диалога» [14].
На этих же слушаниях М. Помпео пообещал поддержать разработку нового законопроекта об ужесточении санкций в отношении России, который сенатор-демократ Р. Менендес и сенатор-республиканец Л. Грэм 2 августа внесли в верхнюю палату конгресса.
В августе 2018 г. посольство России в Вашингтоне предупредили о введении новых санкций. Госдепартамент объявил, что Соединённые Штаты с 22 августа введут новые санкции против Москвы из-за «использования Россией химоружия в Солсбери».
Стратегия эскалации санкций параллельно с заявлениями о необхо-
димости нормализации отношений представляет собой политику «силового принуждения», которая, по мнению США, находится под контролем, т. е. эскалация силового противоборства развивается в рамках тех границ, которые заранее обозначены США.
Такая политика очень выгодна США, которые решают, когда, где и в каких масштабах усиливать давление, и совершенно не выгодна России, потому что лишает её инициативы и возможности действовать на других направлениях. Так, например, в тех областях, которые могут быть болезненны для США, - в отдельных регионах планеты или на отдельных направлениях. Инициатива, выбор времени, области, средств и мер остаётся у США и их союзников [15].
Таким образом, тактика реализации «силового принуждения» заключается в сочетании эскалации всех форм силового давления с демонстрацией готовности пойти на переговоры (с неизвестным результатом) в случае уступки со стороны России. Расчёт делается на то, что огромные ресурсы США и их союзников смогут заставить правящую элиту России принять навязываемые ей «нормы поведения» в мире и внутри страны.
При этом у США есть серьёзные основания рассчитывать на эффективность такой политики в силу оче-
14 Беленькая М. «Я не буду участвовать в этом цирке» // Коммерсантъ // URL: https://www. kommersant.ru/doc/3696342
15 MoretE, GiumelliF., Jarosz D. Sanctions on Russia: Impacts and economic costs on the United States // Overview of the US' Russia sanctions. P. 8 // URL: graduateinstitute.ch
видного несоответствия национальных ресурсов. Так, при совокупных расходах на военные цели США в 2019 г. в 886 млрд долл. [16] (включая сопутствующие расходы МО) и быстрому росту военных расходов
союзников по широкой коалиции соотношение сил в мире и с Россией будет настолько не в нашу пользу (примерно 25 : 1), что Россия будет просто вынуждена в конечном счёте шаг за шагом уступать Западу.
Реальные цели санкционной политики
Надо понимать, что такой приём -
уступка за уступкой, применявшийся по отношению к СССР и России прежде, давал определённые результаты. В этом смысле политика США остаётся прежней: зачем менять тактику, если прежняя доказывала не раз свою эффективность. Поэтому надо признать, что санкционная политика США в отношении России:
- имеет долгосрочный характер, не зависящий от личности или партийной принадлежности;
- последовательна на протяжении длительного периода времени;
- системна, включает самые разные направления деятельности;
- доказала свою определённую эффективность прежде;
- по-своему, по-американски, принципиальна, опирается на систему взглядов правящей элиты, нормативные документы, конкретные действия;
- предсказуема.
В этих условиях реализации внешней политики США по отношению к России не стоит надеяться, что она будет заменена на другую политику, в частности, политику со-
трудничества. Подобные надежды только запутывают общественное мнение и правящую элиту. России предстоит исходить из того, что политика «силового принуждения» будет усиливаться. Более того, эта эскалация продлится бесконечно долго, если правящая элита России будет по-прежнему сохранять установку на возвращение суверенитета.
Новый шаг предпринят 2 августа 2018 г. группой американских сенаторов, которые предложили законопроект, предусматривающий ужесточение санкций против Москвы в совершенно конкретных целях. «Наша цель - изменить статус-кво и ввести сокрушительные санкции против России Путина, пока он не прекратит и не откажется от вмешательства в избирательный процесс в США, от кибератак против инфраструктуры США, выведет российские войска с Украины, прекратит попытки создавать хаос в Сирии», - заявил сенатор Линдси Грэм, один из авторов законопроекта.
Обращают на себя внимание те меры, которые не относятся к экономическим санкциям, но вписываются в систему мер политики «силового принуждения». Так, проект предусматривает введение новых, а именно политических санкций
16 Amadeo K. US Military Budget: Componrnts. Challenges. Growth. Feb. 15. 2018 // URL: www. withbalance.com
против российских официальных лиц, олигархов и прочих лиц, а также, по сути дела, всей страны, которые якобы «способствуют противоправной и коррумпированной деятельности, прямым и опосредованным образом».
Кроме этого, речь идёт о запрете транзакций, связанных с суверенным долгом России, о санкциях против инвестиций в энергетические проекты, поддерживаемые Москвой, или структурами с участием российского государственного капитала, о запрете гражданам США участвовать в нефтяных проектах в России.
Сенаторы предложили вводить «секторальные санкции» против любого жителя нашей страны, который мог бы поддерживать враждебную киберактивность или способствовать таковой.
Также сенаторы считают необходимым оказывать давление на власти России, чтобы они «прекратили подрывать международные усилия по расследованию атак с использованием химоружия». При этом конгрессмены также призвали «наказывать российское правительство за производство и использование химического оружия».
Помимо этого, проект предусматривает изучение госсекретарём США того, соответствует ли Россия критериям государства - спонсора терроризма, а также предлагается сформировать центр по борьбе с гибридными угрозами, который занимался бы подготовкой к отражению различных угроз, исходящих от России, и создать специальный фонд по противодействию влияния России.
В проекте говорится о том, что США должны продемонстрировать энергичную поддержку НАТО, сни-
зить зависимость ряда членов альянса от российского военного снаряжения и принять положение, согласно которому США могут покинуть НАТО только в случае одобрения этого шага со стороны двух третей сената.
Кроме того, любое противодействие политике «силового принуждения» США может рассматриваться ими как основание для самых жёстких санкции.
Именно так следует оценивать действия США в отношении М. Бутиной. Вопрос выходит за рамки чисто дипломатических отношений. Американцы посылают сигнал, что любой россиянин, имеющий дело с США, может оказаться за решёткой. Что его электронная почта и записи в социальных сетях могут стать компроматом. Что лучше сидеть тихо, избегать встреч и разговоров. Особенно когда джентльмены из высших кругов выясняют отношения.
Для двух стран это гораздо опаснее политических кризисов. Ведь в современном мире с его мобильностью и открытостью ткань отношений выстраивается на низовом уровне и выходит за рамки официальной дипломатии. По сути дела, любой гражданин России, даже находящийся за пределами США (например, в Греции), может стать объектом уголовного и политического преследования. Американская юрисдикция публично распространяется на всю правящую элиту России.
Эти же санкции наносят удар и по сотрудничеству в самом широком смысле слова, к которому уже привыкли за последние 25 лет.
Учёные, деятели культуры, бизнесмены, студенты и общественные деятели свободно общались с представителями властей, политических партий и движений с обеих сторон. Это был полезный,
честный и интересный диалог, позволявший лучше понять и узнать друг друга, выйти за рамки стереотипов, пропаганды, мифов, клише, а подчас и откровенной лжи. Участников этого диалога было немного. Но именно в нем была жизнь, возможность свободно и творчески обсуждать общие проблемы. Такую роскошь вряд ли могут позволить себе действующие дипломаты. Поэтому деятельность экспертного и гражданского трека была важнейшей подпиткой для официальной дипломатии как в России, так и в США.
Закрывая официальные каналы и контакты, санкции предназначаются для изоляции России в той степени, в которой это не удалось сделать с помощью американской дипломатии. Это отчётливо показывают тренды, иллюстрирующие туризм в Россию, которые свидетельствуют об эффективности антироссийской пропаганды как минимум в краткосрочной перспективе. Именно в период 2014-2017 гг. количество туристов, приезжающих в Россию, сократилось на 20 млн чел., каждый из которых может рассматриваться в качестве «маленького генератора» информации о России.
Стоит подчеркнуть, что США законодательно распространяют действие закона о санкциях фактически на всех граждан России, работающих или сотрудничающих с государственными институтами.
Так, например, в законе от 2 августа 2017 г., говорится следующее: «§ 231. Наложение санкций в отношении лиц, вовлечённых в совместную деятельность с разведкой или военными ведомствами правительства Российской Федерации».
Иными словами, любое сотрудничество с Министерством обороны РФ гражданина России может стать основанием для проведения против него санк-ционной политики, наносящей ущерб (фактически не ограничено) его правам, имуществу и свободе.
Тем самым создаётся изначально «общий фон» для поведения российской общественности и правящей элиты в отношении тех приоритетов и целей политики США, о которых будет сказано ниже.
В целом США и ЕС удалось создать относительно универсальную систему для реализации политики «силового принуждения» России и использования самого широкого спектра санкций в будущем, которая неизбежно будет совершенствоваться и дополнятся.
Однако политика санкций США и их стратегия эскалации не абсолютны. В определённых случаях, когда это затрагивает интересы США, они могут и не приниматься или даже отменяться.
Так, в июле в связи с принятием военного бюджета на 2019 финансовый год США не пошли на перенесение санкций на страны, покупающие оружие у России. Разрешилась ключевая интрига, связанная с попытками США убедить другие страны отказаться от военно-технического сотрудничества с Россией: республиканцы и демократы в конгрессе нашли компромисс по вопросу о вводе санкций в отношении государств, закупающих оружие у Москвы. Согласованная версия закона об ассигнованиях на национальную оборону на 2019 г. разрешает не вводить ограничительные меры в отношении трёх стран, закупающих российские вооружения и технологии, - Индии, Вьетнама и Индонезии. Для остальных партнёров России поблажек не будет, а давление на одну из стран - Турцию - решено усилить превентивно.
Вводить ограничения в отношении стран, закупающих российское оружие, власти США обязал принятый в 2017 г. по инициативе конгресса закон «О противодействии
противникам США посредством санкций» (СААТвА). Однако Администрация президента Д. Трампа на протяжении нескольких месяцев пыталась отстоять право самостоятельно решать, кого наказывать, а кого нет. Среди стран, наказание которых в Белом доме считают контрпродуктивным, глава Пентагона Дж. Мэттис не раз называл как раз Индию, Вьетнам и Индонезию. Власти США пытаются сами активно развивать отношения с этими государствами, в том числе в военно-технической сфере, и опасаются, что санкции подорвут этот процесс.
По данным Стокгольмского института исследования проблем мира (в1РШ), в 2013-2017 гг. доля США на мировом рынке экспорта вооружений составляла 34%, а России - 22%, что означает только одно: постепенное вытеснение российского ОПК с мирового рынка с помощью самых различных санкций, прежде всего ограничивающих закупки за рубежом российских ВВСТ. В 2018 г. было оказано откровенное внешнее давление не только на Турцию, но и Индию и даже КНР со стороны США, налагавших санкции на эти страны за закупки современных и дорогих вооружений и военной техники.
Наконец, у санкций есть и мощный внутриполитический аспект. Как известно (и не особенно скрывается на Западе), санкции применяются по отношению к окружению В. В. Путина в надежде добиться важнейшей тактической цели - свержения В. В. Путина. Может быть, именно этот аспект санкционной политики и является самым главным. Но для России крайне важно, чтобы под этот «каток» так или иначе попали те сотни тысяч граждан, которые в своё время убежали за границу с ворованными капиталами, потому что им давали гарантии их сохранности. Теперь эти гарантии серьёзно ослабли, либо за них требуют больше денег, что делает бегство капиталов за границу менее привлекательным.
Иначе говоря, экономика, как и финансы, России становится всё более ориентированной на внутренний рынок, что уже отражается на её структуре (сокращении доли сырьевых отраслей), бюджете (меньшей зависимости от экспорта энергоресурсов) и внутриполитической стабильности (дезорганизации «либеральной» оппозиции). Странным образом, но санкции оказываются более благоприятными для России, чем ожидалось. И уж совсем не драматическими.
Библиография • References
Беленькая М. «Я не буду участвовать в этом цирке» // Коммерсантъ // URL:
https://www.kommersant.ru/doc/3696342 [Belen'kaya M. «YA ne budu uchastvovat' v ehtom cirke» // Kommersant» // URL:
https://www.kommersant.ru/doc/3696342] Бодрунов С. Д. Грядущее. Новое индустриальное общество: перезагрузка. СПб.:
ИНИР им. С. Ю. Витте, 2016. - 328 с. [Bodrunov S. D. Gryadushchee. Novoe industrial'noe obshchestvo: perezagruzka. SPb.:
INIR im. S. YU. Vitte, 2016. - 328 s.] Внешняя торговля России в 2017 году // URL: http://russian-trade.com/ [Vneshnyaya torgovlya Rossii v 2017 godu // URL: http://russian-trade.com/]
Мир в XXI веке: прогноз развития международной обстановки по странам и регионам / под ред. М. В. Александрова, О. Е. Родионова. М.: МГИМО-Университет, 2018. - 768 с. [Mir v HKHI veke: prognoz razvitiya mezhdunarodnoj obstanovki po stranam i regionam / pod red. M. V. Aleksandrova, O. E. Rodionova. M.: MGIMO-Universitet, 2018. - 768 s.]
Ограничительные меры США и ЕС в ответ на кризис на Украине // Делегация Европейского союза в России // URL: https://eeas.europa.eu/delegations/ russia_en/30963/EU [Ogranichitel'nye mery SSHA i ES v otvet na krizis na Ukraine // Delegaciya Evropejskogo soyuza v Rossii // URL: https://eeas.europa.eu/delegations/russia_ en/30963/EU]
Подберёзкин А. И. Политика «новой публичной дипломатии» и общественная дипломатия. Март 2017 // URL: http://eurasian-defence.ru/?q=node/38540 [Podberyozkin A. I. Politika «novoj publichnoj diplomatii» i obshchestvennaya
diplomatiya. Mart 2017 // URL: http://eurasian-defence.ru/?q=node/38540] Подберёзкин А. И. Стратегия «силового принуждения» в условиях сохранения
стагнации в России // Обозреватель-Observer. 2018. № 4. С. 22-35. [Podberyozkin A. I. Strategiya «silovogo prinuzhdeniya» v usloviyah sohraneniya
stagnacii v Rossii // Obozrevatel'-Observer. 2018. № 4. S. 22-35] Подберёзкин А. И., Карпенко М. П. Предложения к Заключению Счётной палаты по проекту федерального бюджета на 2004 год (в контексте глобальных тенденций развития до 2020 года). М.: НИИ Счётной палаты, 2003. [PodberyozkinA. I., KarpenkoM. P. Predlozheniya k Zaklyucheniyu Schyotnoj palaty po proektu federal'nogo byudzheta na 2004 god (v kontekste global'nyh tendencij razvitiya do 2020 goda). M.: NII Schyotnoj palaty, 2003] Путин заявил о давлении на желающих сотрудничать с Россией в сфере ВТС // Российская газета. 2018. 5 марта // URL: https://rg.ru/2018/03/05/putin-zaiavil-o-davlenii-na-zhelaiushchih-sotrudnichat-s-rossiej-v-sfere-vts.html [Putin zayavil o davlenii na zhelayushchih sotrudnichat' s Rossiej v sfere VTS // Rossijskaya gazeta. 2018. 5 marta // URL: https://rg.ru/2018/03/05/putin-zaiavil-o-davlenii-na-zhelaiushchih-sotrudnichat-s-rossiej-v-sfere-vts.html] Статистика внешней торговли России (по данным ФТС) // URL: http://ru-stat. com/
[Statistika vneshnej torgovli Rossii (po dannym FTS) // URL: http://ru-stat.com/] Amadeo K. US Military Budget: Componrnts. Challenges. Growth. Feb. 15. 2018 //
URL: www.withbalance.com Cheap Talk? Financial Sanctions and Non-Financial Activity. CESifo Working Paper.
№ 7068 // ECONSTOR. May 2018. Human Development Indices and Indicators: 2018 Statistical update // United Nations Development Programme // URL: http://hdr.undp.org/en/2018-update KorhonenI., Simola H., Solanko L. BOFIT Policy Brief 4/2018. Bank of Finland //
Institute for Economies in Transition, 2018. № 4. Moret E, Biersteker T., Giumelli F. [et al.]. The New Deterrent? International Sanctions Against Russia Over The Ukraine CRISIS // Impacts, Costs and Further Action. Jan. 2018.
Moret E, Giumelli F., Jarosz D. Sanctions on Russia: Impacts and economic costs on the United States // Overview of the US' Russia sanctions. P. 8 // URL: graduateinstitute.ch
Статья поступила в редакцию 6 ноября 2018 г.
