CC BY
21УДК 327 (470+73)
Политика санкций как часть политики «силового принуждения»
Часть 1
Алексей ПОДБЕРЁЗКИН Ольга ПОДБЕРЁЗКИНА
Изначально следует сделать некоторые общие замечания, без которых анализ западных санкций и возможная реакция России были бы неоправданно ограничены только финансово-экономическим (не единственным и не главным) аспектом. Угрозы национальной безопасности России, связанные с введением международных санкций в отношении крупнейших холдинговых структур, компаний и отдельных личностей, следует рассматривать только как часть общей (системной) политики западной военно-политической коалиции во главе с США по «силовому принуждению» России и других стран, согласованной с широким спектром военных, силовых и других действий политико-дипломатического, информационного, военного и иного характера, проводимых все последние годы [1].
ПОДБЕРЁЗКИН Алексей Иванович - доктор исторических наук, профессор МГИМО(У) МИД России, академик Академии военных наук, директор Центра военно-политических исследований МГИМО(У) МИД России Концерна ВКО «Алмаз-Антей». E-mail: podberezkin@gmail.com
ПОДБЕРЁЗКИНА Ольга Алексеевна - кандидат политических наук, главный редактор ООО «НИА «Наследие Отечества». E-mail: podbe-rezkina.olga@yandex.ru
Ключевые слова: политика «силового принуждения», коалиция, санкции, ЕС, США, Россия, Стратегия национальной безопасности России, Военная доктрина России.
1 Подберёзкин А. И. Стратегия «силового принуждения» в условиях сохранения стагнации в России // Обозреватель-Observer. 2018. № 4.
Ещё в 2015-2016 гг. в правящих кругах США и ряда стран - союзниц по военно-политической коалиции пришли к выводу (как утверждалось, например, в основном документе по стратегическому планированию до 2035 г. Вооружённых сил США) о «необходимости бороться в будущем с двумя видами опасностей: во-первых, попытками «ревизионистов» - стран и других акторов - пересмотреть правила и нормы поведения в мире и, во-вторых, постоянной нестабильностью целого ряда стран и их неспособностью контролировать внутриполитическую ситуацию. Иными словами, по мнению тех, кто ещё несколько лет назад занимался стратегическим планированием в США, как внешнеполитическая, так и внутриполитическая деятельность всех государств и даже отдельных акторов в мире должны будут находиться под их контролем при помощи силовой политики западной военно-политической коалиции по меньшей мере до 2035 г. [2].
Это означает, что даже с точки зрения ключевых приоритетов политики, таких как международный терроризм, борьба с Россией стала самой главной целью политики западной военно-политической коалиции.
Позже эта установка не раз подтверждалась администрациями Б. Обамы и Д. Трампа [3]. С этой точки зрения санкционная политика США и их союзников принципиально ничего не изменила. Как и то, что она не была принципиально новой - санкции против России и СССР накладывались регулярно с середины XIX в. (а по некоторой информации, и со времён Ивана IV). Более того, политика санкций стала нормой в американской (а позже и западноевропейской) политике в XX в.
Естественно, что временами она менялась и к новому веку превратилась в системный политический инструмент всей западной коалиции для универсального политического давления на любые страны - от России и КНР до Ирана.
Стратегический характер санкций
Важно также подчеркнуть, что эта силовая политика носит долгосрочный и системный характер, рассчитанный на стратегическую перспективу [4]. Она не зависит
ни от личности только Д. Трампа, А. Меркель либо кого-то другого западного лидера. В этом смысле политика по реализации финансово-экономических санкций в отноше-
2 Joint Operating Environment (JOE) 2035 // The joint Force in a Contested and Disor-dered World. 14 July 2016. Washington, 2016. P. 4.
3 The National Military Strategy of the United States of America 2015. Washington, 2015; The National Security Strategy of the United States of America. 2017. December 18.
4 Стратегическое прогнозирование и планирование внешней и оборонной политики / под ред. А. И. Подберёзкина. В 2 томах. Т. 1. Теоретические основы системы анализа, прогноза и планирования внешней и оборонной политики; Т. 2. Прогнозирование сценариев развития международной и военно-политической обстановки на период до 2050 года. М.: МГИМО-Университет, 2015.
нии России является частью общей политики, направленной на сохранение западного контроля в мире, получившей название политики «силового принуждения» [5]. Неслучайно подписанный в августе 2017 г. президентом Д. Трампом закон «О противодействии противникам США посредством санкций» (CAATSA, PL 115-44) определяет не только Россию, но и Китай, Иран и КНДР (в принципе, и других «ревизионистских» стран) в качестве стратегических противников США на долгосрочную перспективу.
В 2018 г. эскалация санкций получила дальнейшее, более опасное и качественно новое - политическое - развитие. Эти перемены можно назвать сменой парадигмы отношений Запада (как центра силы и военно-политической коалиции) с другими центрами силы - локальными цивилизациями и странами-лидерами, их представляющими, включая Россию. Эта смена наметилась ещё с конца 90-х годов, когда целенаправленно стал организовываться прессинг и террор против зарубежных правящих элит и их лидеров. Смена парадигмы означала переход к открытой силовой политике Запада в отношении других стран, которая предполагает реализацию самого широкого спектра мер по «силовому принуждению» правящих элит этих государств.
В этой связи принципиально важно определить как основные политические объекты и цели такого силового принуждения, так и способы, меры и средства за-
падной военно-силовой политики, характеризующие развитие современной стратегии государств западной военно-политической коалиции.
Известно, что в принципе политика того или иного субъекта по отношению к другим субъектам традиционно распределялась (в разной степени интенсивности и использования ресурсов) на:
- воздействие на политику (группа факторов «В») того или иного субъекта, которая, как правило, концентрировала на себе всё внимание и ресурсы противоборствующих сторон;
- воздействие на его систему национальных интересов и ценностей (группа факторов «А»);
- воздействие на правящую элиту этого субъекта (группа факторов «Д»);
- воздействие на ресурсы и возможности субъекта (группа факторов «Г») (рис. 1).
Таким образом, традиционно внешнее влияние тех или иных субъектов на других субъектов международных отношений (МО) вплоть до недавнего времени характеризовалось:
- подавляющим влиянием (90% всех ресурсов) на политику противника;
- остаточным, незначительным влиянием (по 5%) на систему ценностей и отчасти на саму правящую элиту того или иного государства.
Между тем с конца прошлого столетия усилилось перераспределение внешнего влияния на другие
5 The Power to Coerce. Countering Adversaries Without Going to War. RAND, 2016. P. 37.
Рис. 1. Модель традиционной внешней политики влияния (до XXI в.), % [6]
части субъектов МО, что выразилось в конечном счёте в относительном падении значения собственно политики и дипломатии, а также усиления значения влияния на правящую элиту противоборствующих государств.
Пример антироссийских санкций 20142018 гг. - достаточно типичен: задача внешнего давления на Россию заключалась не столько в корректировке её внешнеполитического курса (что оставалось и остаётся во многом декларацией, типа «укрепления демократии»), а в корректировке реального поведения правящей элиты и её системы ценностей в нужном для Запада направлении.
Кроме того, санкции 20172018 гг. (в особенности те, которые принимаются в США сегодня) ориентированы уже прежде всего на дестабилизацию внутриполитической ситуации в России как следствия ухудшения социально-эконо-
мического положения в стране (рост инфляции, сокращение доходов, ухудшение условий труда и т. д.) и смену правящей элиты, включая В. В. Путина и его окружение.
Так, только объявление о возможности новых санкций Госдепом в августе 2018 г. привело к обвалу рубля и биржевых индексов уже на следующий день.
Смена приоритетов в политике «силового принуждения» Запада в последние десятилетия дана на рис. 2.
При этом произошло перераспределение векторов внешнего силового влияния западной военно-политической коалиции от традиционного вектора («Б» - «В») в пользу других основных векторов, а именно:
- в пользу «Б» ^ «А» (национальные интересы и системы ценностей);
6 Доклад А. Подберёзкина на совещании генеральных директоров концерна «Алмаз-Антей» // URL: http://eurasian-defence.ru/sites/default/files/2017/dubna/doklad.html
Рис. 2. Модель политического влияния на основные объекты субъектов ВПО
в XXI в., % [6]
- в пользу «Б» ^ «Д» (влияния на правящую элиту);
- традиционный, доминировавший прежде вектор «Б» - «В» (политика государств) как объект силового влияния значительно потерял в своём значении, т. е. произошло перераспределение сил и средств внешнего влияния одного субъекта (группы субъектов) на другие.
Такое перераспределение приоритетов предполагает неизбежное перераспределение средств и способов силового противодействия, которое пока что окончательно не произошло. Похоже, что заявленные в августе 2018 г. санкции станут решающим этапом к такому переходу, когда политическая элита России превращается в публичный объект не только политического, но и уголовного преследования. Насколько готово к такому повороту государство - вопрос остаётся открытым.
Так, например, не разработаны дополнительные средства и способы защиты представителей
правящих элит и членов их семей, которые пока что ограничены традиционными мероприятиями Федеральной службой охраны: демонстративные примеры уничтожения Чаушеску, Хусейна, Милошевича, Каддафи и других лидеров и членов их семей должны заставить задуматься.
Кроме того, смена Западом акцентов в политических целях внешнего давления по вектору «Б» - «А» до сих пор недооценивается, хотя ситуация выглядит много лучше, чем в 90-е годы, когда это направление вообще не учитывалось. В результате в Российской Федерации оказалась совершенно запущенной ситуация с защитой системы национальных ценностей, которая стала медленно развиваться только в самые последние годы. Между тем санкционная политика Запада очень тонко реагирует на все вопросы, связанные с продвижением своей системы ценностей, угрозу которым они рассматривают как прямую и непосредственную угрозу. Иными словами, разрыв между угрозами систе-
мам ценностей и военными угрозами на Западе фактически не существует. Это пространство успешно заполняют невоенные инструменты насилия - политико-дипломатические, финансовые и экономические.
В этой связи авторы Концепции обоснования перспективного облика силовых компонентов военной организации Российской Федерации 46 НИИ Минобороны совершенно справедливо утверждают, что «...военная опасность и военная угроза представляют собой не состояние военно-политической обстановки, а соответственно абстрактную или непосредственную возможность применения военной силы и являются важнейшим показателем содержания военно-политических отношений...» [7] (выд. - Авт.). Таким образом, «военная угроза - это непосредственная возможность применения военной силы против субъекта ВПО», справедливо делают конечный вывод авторы работы, с которым необходимо согласиться [8].
Этот важный вывод, однако, требует дополнительных комментариев. Дело в том, что политические намерения и возможности могут быстро меняться, а военные и иные
силовые средства изменяются значительно медленнее.
Так, намерения у Великобритании относительно СССР в короткий период 1939-1940 гг. менялись на прямо противоположные - от высадки корпуса десанта до подписания союзнических отношений [9].
Поэтому тщательное изучение такой категории, как «возможность», в особенности если речь идёт о материальных возможностях, а также способах их использования, должны быть приоритетным направлением в анализе и прогнозе вероятных опасностей и угроз. И совершенно оправдано чёткое разделение рисков и вызовов, способных привести к перерастанию опасностей в угрозы, а также тщательный анализ характера военной угрозы, где политические цели справедливо занимают приоритетное положение [7]. Причём необходимо напомнить, что сами по себе политические цели -результат того или иного (порой очень субъективного) представления правящей элиты о национальных интересах и ценностях [10]. Это означает, что субъективные трактовки могут (и бывают) самые разные, в том числе абсурдные и провокационные, что для Запада в ны-
7 Концепция обоснования перспективного облика силовых компонентов военной организации Российской Федерации» / под общей редакцией С. Р. Цырендоржиева. М.: 46 ЦНИИ Минобороны России, 2018.
8 Подберёзкин А. И. Состояние и долгосрочные военно-политические перспективы развития России в XXI веке. МГОМО(У) МИД России. Центр военно-политических исследований. М.: Международные отношения, 2018.
9 Подберёзкин А. И. Современная военная политика России. Т. 2. В 2 томах. М.: МГИМО-Университет, 2017.
10 Подберёзкин А. И. Формирование целей на основе приоритетов интересов // Формирование современной военно-политической обстановки. LAP LAMBERT Academic Publishing, 2018.
нешней ситуации не имеет ровно никакого значения - бесполезно полемизировать относительно аргументов в пользу тех или иных санкций. Эти «аргументы» изначально могут быть даже демонстративно абсурдными и необоснованными, как, например, в деле «вмешательства в выборы» или «отравления Скрипалей».
Именно такая логика и переход к новой парадигме в политических отношениях с Западом присутствует в проекте закона, вынесенного в конгресс США под названием «Защищая американскую безопасность от агрессии Кремля 2018» (август 2018 г.), где основной акцент делается на политике, а не на финансово-экономических санкциях, а точнее - наиболее важных стратегических направления в политике «силового принуждения» России:
- отказа от поддержки любых выступлений на территории бывшего СССР, «возврате» Крыма и т. д.;
- сворачивании внешнеполитической активности России в Сирии и ООН и в других регионах мира;
- ограничении деятельности в киберпространстве [11].
Если посмотреть на инициативу сенаторов США под этим углом зрения, то станет очевидным, что подготовленный сенаторами Л. Грэмом, Р. Менендесом, К. Гарднером и Б. Кардиным текст начинается фактически с обращений к президенту Д. Трампу, которого призывают поддержать усилия по противодействию вмешательству «со сторо-
ны правительства России или других иностранных игроков в деятельность госучреждений США, а также в демократические процессы в стране». Второе пожелание -«публично призвать правительство России вернуть Крым под контроль правительства Украины, а также призвать отказаться от поддержки насилия на востоке Украины со стороны сепаратистов». В этом пункте речь также идёт об «оккупации и поддержке сепаратистов» на территориях Грузии и Молдавии. Ещё одно требование (опять же к президенту Трампу) - призвать Москву отказаться от поддержки президента Сирии Б. Асада, который, по мнению авторов законопроекта, продолжает «совершать военные преступления».
В целом же структура этого документа оправдана его общим смыслом - законопроект предполагает объединение всех вводившихся отдельными актами антироссийских санкций - от «украинских» до «ки-бертеррористических», в единый механизм политики «силового принуждения» России. В частности, для координации этого в правительстве США предлагается ввести «санкци-онный координационный офис».
Напомним, сейчас «политическая» часть санкций реализуется Госдепартаментом, финансовая -офисом ОРЛС Минфина США.
«Санкционный офис» предполагает координацию санкций с Евросоюзом, в том числе, видимо, финансовых. Кроме того, предлагается
11 Проект закона Конгресса США «Защищая американскую безопасность от агрессии Кремля» // Коммерсант. 2018. № 142 (6280). 8 августа. С. 5.
создать ещё одну структуру - Национальный объединённый центр для ответа на гибридные угрозы, задачей которого будет системная борьба с попытками злокозненного влияния Российской Федерации в мире и США.
Наконец, с 2020 финансового года предлагается открыть доступ к бюджетному фонду США в размере 250 млн долл. для государств, уязвимых к российскому воздействию.
Критически важными в этой инициативе, как считает В. Иноземцев, показались вовсе не разбираемые пункты, а «смена тональности в отношении России». Точнее, в отношении её правящей элиты и президента. Она проявилась в двух моментах.
С одной стороны, это многочисленные упоминания президента России В. В. Путина и контекст, в котором они встречаются. Если в законе CAATSA глава российского государства упоминался всего три раза, и то довольно вскользь, то даже в представлении нового законодательства на сайтах внесших его сенаторов он упоминается в пяти из шести комментариев. В них говорится о «противостоянии Путину» или «путинской России».
Одной из мер предлагается сделать «новые санкции» в отношении физических лиц (политиков, олигархов и прочих граждан), «прямо или косвенно способствующих нелегальной или коррупционной активности, предпринимаемой согласно указаниям Владимира Путина». К этому добавляется требова-
ние представить «доклад о состоянии и активах В. В. Путина» [12].
Такие формулировки не стоит списывать на желание сенаторов «набить себе цену». По всей видимости, в Вашингтоне пришли к выводу, что невозможно и дальше усиливать санкции против «окружения Путина», делая вид, что сам президент не вовлечён ни в какие сомнительные операции. Если именно эти формулировки окажутся в окончательном тексте закона и если его требования начнут исполняться, то последствия сложно будет переоценить.
Два с половиной года назад замминистра финансов США А. Шубин, ответственный за борьбу с отмыванием денег и финансированием терроризма, заявил в программе «Панорама» на BBC, что президент Путин коррумпирован и правительству США известно об этом уже «много, много лет». Обнародование соответствующих данных (даже если они будут объявлены бездоказательными) может стать не меньшим ударом по России, чем запрет на операции с госдолгом [12].
Таким образом, произошло ускорение процесса «перенацеливания» всей политики «силового принуждения», включая санкции, с объекта - российского государства на его правящую элиту и лидера. Это означает неизбежный «переход на личности», свёртывание контактов и отказ от переговоров как поиска компромисса в пользу переговоров как «механизма уступок и капитуляций».
12 Иноземцев В. Пришли за Путиным. Чем грозит принятие новых санкций США // URL: www.forbes.ru/business/08/08/2018
С другой стороны, есть и новый, крайне рискованный поворот в развитии санкционной политики -содержащееся в проекте закона требование к госсекретарю США представить аргументированное суждение о том, соответствует ли Российская Федерация критериям, по которым она может быть названа государством - спонсором терроризма.
Сегодня в этом списке состоят всего четыре страны - Иран, Сирия, Судан и Северная Корея. В былые годы к ним добавлялись Ирак, Куба, Южный Йемен и Ливия.
Если закон будет принят именно в такой формулировке, то Госдепу будет сложно найти причины, чтобы отказать конгрессу и не включить Россию в этот список. В этом случае наверняка американские власти не усомнятся в «причастности» Москвы к уничтожению малазийского самолёта рейса МН17 (по аналогии со взрывом Boeing 747 авиакомпании PanAm в 1988 г., вину за который вменили властям Ливии), сочтут «российскую агрессию» против Украины менее очевидной, чем вторжение Ирака в Кувейт в 1990 г., признают распространение российских наёмников весьма схожим с присутствием кубинских «добровольцев» в 70-е годы в Африке и вспомнят о гибели Зелимхана Яндарбиева в Катаре, Сулима Ямадаева в Дубае и Сергея Литвиненко в Лондоне (до покушения на Сергея Скрипаля) и т. д.
В случае попадания России в список «стран - спонсоров терроризма» проблемы государственного долга окажутся далеко не самыми важными, ведь станет возможным
ужесточение санкций, а также попытки перевода России в разряд государств-преступников, по отношению к которым допустимы самые радикальные меры силового давления. Куда более серьёзными будут финансовые меры вплоть до ограничения любых международных транзакций для банков с госучастием. А за покупками россиянами недвижимости и активов в США можно будет даже не следить - прокламация 9645 к указу президента США за № 13780 замораживает все выданные гражданам «стран - спонсоров терроризма» визы и прекращает приём от них иммиграционных заявок.
Новая инициатива американских законодателей, по мнению В. Иноземцева, является гораздо более глубокой, чем просто жёсткий ответ на какие-то недружественные действия России в адрес Соединённых Штатов или их союзников. Если бы это было так, то стоило бы, как это и делают сейчас в России, оценить потенциальный масштаб экономического ущерба и искать варианты его минимизации. Но скорее всего, в Вашингтоне убедились, что методы, позволяющие договориться с Москвой о чём бы то ни было, исчерпаны. И попытки достичь таких договорённостей слишком дорого обходятся любому политику. Это означает не только то, что санкции против России будут вечными, но и то, что санкционная "удавка" будет затягиваться со всё возрастающей быстротой» [12].
Подытоживая, можно сделать общий вывод о том, что политика «силового принуждения», частью которой являются финансово-экономические санкции США и ЕС против России, вступила в новый, политический, этап своего развития. Этот этап в возрастающей степени будет ориентирован на оказание силового давления на правя-
щую российскую элиту, включая расширение её списка и ужесточения санкций, а также к попытке перевода России в разряд госу-
дарств-преступников, по отношению к которым допустимы самые радикальные меры силового давления.
Общая характеристика «санкционной политики» США
Кубинский кризис разрешился без войны, но я был уверен тогда и уверен сейчас, что мир избежал ядерного Холокоста благодаря везению в не меньшей степени, чем хорошему руководству [13].
У. Перри, бывший министр обороны США
Силовое принуждение оппонентов, обладающих ядерным оружием даже в таких объёмах, как КНДР, очень рискованная политика, степень рисков которой США поняли ещё в 60-е годы прошлого века. Такие политики, как У. Перри, очень чётко обозначили проблему - проводить силовую политику, не переходя грани, за которой начинается масштабная война. В современных условиях эта политика связана со множеством непредсказуемых факторов - субъективных решений и случайностей, что объясняет стремление прибегать к силовым, но не военным мерам.
Главное в изменении политики «силового принуждения», в том числе санкционной политики США, заключается в том, что она практически «перевела стрелки» с основного объекта политики «силового принуждения» - российского государства и нации на правящую элиту страны и конкретно достаточно узкую группу лиц, которая включа-
ет высший слой финансовой, политической и административной правящей социальной группы. Подобный подход означает, что перечень представителей элиты будет постоянно расширяться, а меры против них - ужесточаться, вплоть до попытки выведения их в слой преследуемых преступников.
Сказанное также означает, что государственные институты США и их союзников будут ориентированы на кампанию превращения России и её правящей элиты в преступное государство, управляемое преступниками, по отношению к которому допустимы любые меры силового принуждения.
В этом смысле действующие и будущие финансово-экономические санкции преследуют важнейшую социально-экономическую цель - снизить поддержку правящей элиты со стороны населения страны [8], а в идеале - дестабилизировать внутриполитическую об-
13 Перри У. Мой путь по краю ядерной бездны. М.: Политическая энциклопедия, 2017. С. 24. 11/2018 обозреватель-овбекуек 15
становку и сменить правящую элиту, заменив её, по примеру Украины, такой, которая была бы исполнителем политической воли. Определённые надежды, несмотря на неудачи прямой трансформации социально-экономических трудностей в трудности внутриполитические в 2014-2018 гг., у США и их союзников остаются.
Изначально важно подчеркнуть, что санкции Соединённых Штатов Америки и их союзников не могут быть «абсолютными», всеобъемлющими, т. е. охватить все внешние связи России и все экономические области. Их ограниченность видна на примере масштаба экспорта России в 2017 г. (рис. 3), который в агрегированном виде даёт самое общее представление о месте России в мировой торговле и, соответственно, возможностей влияния на неё извне: очевидно, что страна,
чей экспорт занимает в мировой торговле большую долю, зависит от сворачивания торговли больше. «Континентальная блокада» Великобритании со стороны Франции при Наполеоне - яркий пример такой зависимости.
Как видно, Россия занимает сравнительно небольшую долю в мировом экспорте, которая практически не изменилась за годы санкций. Её относительное сокращение может объясняться кризисом и стагнацией в экономике, а не результатами санкций, хотя сокращение российского экспорта под санкционным нажимом и произошло.
Более того, даже в области оборонно-промышленного комплекса (ОПК), где Россия подверглась наиболее сильным санкциям, военное производство развивалось даже быстрее, чем прежде.
%
Рис. 3. Доля России в мировом экспорте по годам, % [14]
14 Внешняя торговля России в 2017 году // URL: http://russian-trade.com/reports-and-reviews/2018-03/vneshnyaya-torgovlya-rossii-v-2017-godu/
Так, 13 августа 2018 г. генеральный директор концерна ВКО «Алмаз-Антей» Я. В. Новиков сообщил, что по итогам производственной деятельности в 2017 г. концерн впервые вошёл в десятку крупнейших мировых производителей продукции военного назначения, заняв 8-е место в рейтинге Топ-100 американского специализированного еженедельника Defense News. По данным экспертов издания, холдинг значительно упрочил свои позиции на мировом рынке вооружений и сохранил бесспорное лидерство среди компаний российского оборонно-промышленного комплекса.
В рейтинг Топ-100 в 2018 г. включены шесть компаний российского оборонно-промышленного комплекса. Концерн ВКО «Алмаз-Антей» впервые был включён в рейтинг в 2006 г., стартовав с 50-го места по итогам производственной деятельности
за предыдущий финансовый год, и уже в 2008 г. занимал 28-ю строчку. В 2014 г. «Алмаз-Антей» переместился на 12-ю позицию в рейтинге крупнейших мировых производителей продукции военного назначения, а в течение следующих трёх лет прочно удерживал 11-ю строчку.
«Первое место среди российских компаний в рейтинге Defense News, в очередной раз занятое концерном, наглядно подтверждает огромное значение продукции нашего предприятия для обеспечения обороноспособности России. Усилия нашего многотысячного коллектива в первую очередь сосредоточены на выполнении гособоронзаказа, на создании перспективных систем и комплексов ПВО-ПРО для Вооружённых сил России», - отметил Я. В. Новиков.
Финансовые и экономические последствия санкций
Де-факто нынешний курс США представляет из себя то, что в прошлом веке называли экономической блокадой. Прибегали к таким мерам, как правило, именно во время ведения войны против конкретного государства [15].
Редакционный аналитик
Сразу же надо оговориться, что политику санкций США и ЕС следует рассматривать как единую политику с существенными оговорками: это только цель предлагаемого в настоящее время американскими сенаторами закона. С учётом того, что внешнюю и военную политику стран ЕС следует рассматривать не как полностью самостоятельную политику, а как во многом подчинённую, зависимую от США. Даже появившиеся в последние месяцы разногласия в стратегическом плане
не меняют того, что эта единая политика военно-политической коалиции, где интересы отдельных субъектов могут пересекаться, но в конечном итоге оставаться в рамках общей политики.
Ещё недавно Германия, за редким исключением, выступала против ужесточения и расширения эмбарго, руководствуясь не только политическими, но в первую очередь экономическими причинами. К концу первого десятилетия XXI в., вслед за США присоединив-
15 Экономическая блокада началась: США бьют по ОПК России // URL: https.//finobzor 11/2018 обозреватель-observer 17
шись к санкционной кампании против Ирана и во многом дублируя меры, введённые Вашингтоном, ЕС впервые применил всеобъемлющие, в том числе и экономические меры, вплоть до нефтяного эмбарго и финансовых ограничений. Этот случай не стал исключением - новые торговые санкции были введены против Кот-д'Ивуара и Сирии. Позже этот сдвиг проявился и в кампании антироссийских санкций. Есть все основания полагать, что данная тенденция закрепится. Более того, она принимает устойчивую форму действий военно-политической коалиции [16], критерием согласования которой может быть практика голосований в ООН, где предложения западной коалиции стабильно поддерживают 60-65 государств.
Поэтому расхождение в вопросе о санкциях между ЕС и США будут, вероятно, нарастать, но не достигнут критической отметки. Разница интересов между этими центрами силы компенсируется зависимостью ЕС от США.
То, что Администрация Трампа применила к России закон о борьбе с химоружием, имеет большое политическое значение, но экономические последствия этих санкций будут, скорее всего, чисто символическими. Обязательный набор санкций, который вступил в силу 22 августа, включает прекращение оказания России иностранной помощи со стороны Соединённых Штатов, прекращение поставок вооружений и финансирования для
закупок оружия, отказ в американских госкредитах и запрещение экспорта в Россию товаров и технологий, «чувствительных с точки зрения национальной безопасности» США. Другими словами, закон просто повторяет те санкции, которые уже применимы по отношению к России: экспорт американских вооружений в Россию и так запрещён, и США не предоставляют России государственных кредитов (наоборот, Россия до последнего времени была кредитором американского правительства). Некоторые потери может понести двусторонняя торговля - поставки на «несколько сотен миллионов долларов» в год могут быть затронуты, сообщил представитель Госдепартамента на брифинге. Но правительство США уже предусмотрело несколько исключений, которые допускаются законом 1991 г., и поэтому ограничения будут куда более мягкими.
Во-первых,, США продолжат оказывать «иностранную помощь России и её народу» (в том числе гуманитарную помощь, содействие в развитии человеческого капитала), указал представитель Госдепа.
Во-вторых, санкции, запрещающие экспорт чувствительных товаров, которые не повлияют на космическое сотрудничество России и США. Кроме того, из-под новых санкций будут выведены товары и технологии, необходимые для безопасности коммерческой пассажирской авиации. Наконец, лицензии на экспорт из США чувстви-
16 Проект долгосрочной стратегии национальной безопасности России с методологическими и методическими комментариями. М.: МГИМО-Университет, 2016.
тельной продукции по-прежнему будут выдаваться в индивидуальных случаях (case-by-ca.se), если конечным пользователем является «чисто коммерческий потребитель» с целью исключительно гражданского применения [17].
Сейчас поставки в Россию американских товаров и технологий, чувствительных с точки зрения национальной безопасности (это большой список, включающий, например, аэропроизводные газовые турбины, электронные приборы и компоненты, интегральные микросхемы, измерительное и калибровочное оборудование, различные материалы и т. д.), возможны только при наличии экспортной лицензии Минторга США. Эти лицензии и так выдаются с трудом. Теперь, как рассказал представитель Госдепа на брифинге, в таких лицензиях будет автоматически отка-
зано, если конечным получателем чувствительной продукции является организация, связанная с российским государством. По словам представителя Госдепа, потенциально такие потребители в России могут лишиться будущих поставок на «сотни миллионов долларов».
В 2016 г. (последняя доступная статистика) Минторг США рассмотрел 502 заявки на экспорт/ реэкспорт товаров в Россию на общую сумму 4,3 млрд долл., из которых одобрено было 208 заявок на сумму 2,7 млрд долл. [17].
Примечательно, что, несмотря на санкции, объём и структура американского экспорта в Россию практически не изменились (рис. 4).
Дополнительные санкции против России должны были быть введены осенью с. г., если российское
Рис. 4. Экспорт из США в Россию по данным Минторга США, млрд долл. [17]
17 Ткачёв И., Фейнберг А., Михеева А. Что означают новые санкции США. Главное // URL: www.rbc.ru
правительство не согласится предоставить гарантии неприменения химического оружия. Учитывая, что Россия не считает себя причастной к отравлению Скрипалей, сценарий, при котором Россия согласится дать США какие-то гарантии, выглядит невероятным.
Но и в этом случае трудно ожидать каких-либо радикальных перемен с точки зрения экспорта США в Россию, который, кстати, существенно меньше импорта из России (рис. 5). Отношения России и США многие годы развиваются в заведомо ограниченных правящими кругами США масштабах. Даже в самые благополучные годы объёмы внешней торговли не увеличивались, оставаясь менее 1% от общих объёмов внешней торговли США с другими странами.
Такой же консервативной оставалась и структура внешней торговли, в которой доминировали несколько программ. Как видно, ни объёмы, ни структура американского экспорта в Россию за годы
санкций практически не изменились.
Второй набор санкций - шесть возможных мер, из которых президент США обязан выбрать хотя бы три. Из них две меры носят символический характер и не имеют для России практического значения (блокирование международной финансовой помощи и запрет для американских банков предоставлять кредиты российским властям), одна дипломатическая (понижение статуса двусторонних дипломатических отношений) и три остальные - с потенциально серьёзными последствиями для экономики и бизнеса, но их можно и не применять (так как достаточно трёх мер из шести).
Это полный запрет на экспорт товаров из США (кроме продовольственных и сельскохозяйственных товаров), полный запрет на импорт в США и запрет на воздушное сообщение с США для государственных авиаперевозчиков (в случае с Россией - это «Аэрофлот»).
Рис. 5. Импорт из США в Россию по данным ФТС и РЭЦ, млрд долл. [17]
Но США не намерены запрещать полёты «Аэрофлота», уже заявили в Госдепартаменте [17].
Трудно комментировать, что конкретно ожидают США от России в связи с санкциями, назначенными по закону о химическом оружии, которые действуют как минимум год и могут быть отменены президентом США, если государство, против которого они введены, предоставит гарантии дальнейшего неприменения химоружия, допустит международных инспекторов, а также возместит ущерб, понесённый пострадавшими от применения химоружия; Россия, как известно в США, уничтожила под международным контролем не только химические отравляющие вещества (ОВ), но и средства его производства.
Если говорить о санкциях как о политике стран и в целом ЕС, то на современном этапе ограничительные меры (санкции) заняли вполне уверенную (и умеренную) позицию во внешнеполитическом арсенале Европейского союза. Это нашло отражение и в последней Глобальной стратегии по внешней политике и политике безопасности Европейского союза «Общее видение, совместные действия».
В отличие от Европейской стратегии по безопасности 2003 г., в новейшей версии санкции выделены особо: ограничительные меры, вместе с дипломатией, являются ключевыми инструментами ЕС по достижению мирных преобразований. Они могут играть основную роль в устрашении, предотвращении конфликтов и их урегулировании. Как считают в ЕС, «умные санкции», «отвечающие
нормам международного и европейского права, будут чётко выверяться и контролироваться, чтобы поддерживать легитимную экономическую систему и избегать нанесения ущерба местным сообществам». Следует обратить внимание на международно-правовую особенность санкций ЕС, требующую строгого обоснования, и достаточно сдержанный экономический масштаб собственно санкций.
Эти меры в отдельности не представляют собой угрозы национальной безопасности России, а их влияние на нашу экономику может оцениваться по-разному - от частично негативного (не превышающего, по оценкам экспертов, влияния на снижение ВВП на 1% в год и до 7-9% за пять лет) до в целом даже положительного для некоторых отраслей народного хозяйства.
На эффективность этих санкций в возрастающей степени начинает влиять переориентация экспорта и импорта России на другие рынки, которая ликвидирует прежние монопольные позиции Европейского союза в торговле с Россией. Всего за несколько лет произошли достаточно радикальные перемены в структуре отечественной внешней торговли со странами ЕС, но в ещё большей степени они смогут произойти в ближайшие 5-7 лет по мере развития отношений России со странами Юго-Восточной Азии (рис. 6).
Вместе с тем в США и в странах Западной Европы общепринято (и вполне справедливо) считать, что последствия для России политики санкций в 2014-2017 гг. привели к тому, что:
Рис. 6. Изменения в структуре экспорта России (слева) и доли импорта России
и КНР в мире, % [18]
- ускорилась инфляция, в особенности в области продовольственных товаров и услуг;
- на 50% обесценился рубль по отношению к доллару;
- заметно увеличилось численность бедных и нищих;
- сократился импорт и экспорт порядка 30%;
- сократился рост ВВП в 20142016 гг. (ВВП уже в минусе);
- был создан дефицит бюджета (до 3,5%) и сократились золотовалютные резервы (более чем на 150 млрд долл.);
- несколько раз повышалась ставка рефинансирования, что привело к банковскому кризису [19].
На рис. 7 показана ключевая ставка рефинансирования.
Однако уже после 2016 г. ставка рефинансирования стала стабильной и даже снижалась вплоть
до сентября 2018 г., когда она повысилась на 0,25% до уровня 7,5%. Сказанное означает, что и на финансовую систему России санкции не оказывали решающего воздействия. Более того, лишившись «дешёвых» западных денег, российские финансисты стали аккуратнее относиться к заимствованиям, а ЦБ -строже контролировать ре-альные активы КБ [18].
Надо признать, что санкции имели и другие экономические и социальные последствия, которые во многом стали результатом нарастающих опасений среди российской правящей элиты. Это привело к увеличению численности бизнесменов, уезжающих на ПМЖ, правда, уже не в Великобританию, а на Кипр или Мальту.
Вместе с тем западные эксперты признают, что:
18 KorhonenI., Simola H., Solanko L. BOFIT Policy Brief 4/2018. Bank of Finland. Institute for Economies in Transition. 2018. № 4. P. 13.
19 NelsonR. M. U. S. Sanctions and Russian Economy // Congressional Research Service., 2017, February 17.
Рис. 7. Ключевая ставка рефинансирования, % [20]
- во-первых, так и не была достигнута главная цель - ухудшение социально-экономической ситуации в России пока что не повлияло критически на уровень политического доверия к руководству страны, т. е. на внутриполитическую стабильность. Процесс снижения уровня жизни в Российской Федерации идёт, но очень медленно, совершенно не теми темпами, как этого хотели бы в Вашингтоне.
Последний раз такие низкие показатели индекс демонстрировал весной 2016 г.: в марте средний чек составлял 491 руб., в апреле - 493 руб.
В мае 2016 г. показатель находился на уровне 497 руб.
Падение доходов населения ведёт также к снижению внутреннего спроса.
В августе 2018 г. сводный опережающий индекс (СОИ), который рассчитывает Центр развития ВШЭ, оказался в отрицательной области (-0,4%
против 0,0% в июле), что почти исключительно объясняется снижением внутреннего спроса, говорится в сентябрьском бюллетене «Комментарии о государстве и бизнесе» [21].
Соответственно, не удалось ни принудить правящую элиту к смене политического курса, ни отстранить В. Путина от власти;
- во-вторъж., было признано, что ухудшение социально-экономической ситуации в стране вызвано разными причинами, что также хорошо понимают граждане страны [18], но сказать наверняка, что негативные явления в экономике и торговле в 2013-2018 гг., включая сокращение и удорожание импорта, полностью стали следствием санкций, нельзя. Так, падение стоимости экспорта некоторых стран, по отношению к которым санкции не применялись, в эти годы также сократилась.
20 Ключевая ставка рефинансирования // URL: https://financesapp.worldbank.org/en/ countries/Russian%20Federation/
21 Обнищание россиян: конца не видно // www.Gazeta.ru
Как видно из рис. 8, в Белоруссии, Казахстане и Азербайджане экспорт из стран - членов ЕС в эти годы сократился больше, чем в России, хотя санкций по отношению к ним объявлено не было.
Изменения показывают, что на динамику экспорта стран - членов ЕС в Россию влияли более общие факторы, а не только санкции. Так, экспорт из стран ЕС в Азербайджан, Казахстан и Белоруссию (государств, которые не попали под санкции) упал больше, чем в Россию, в основном по двум причинам: во-первых, из-за общего ухудшения макроэкономической обстановки, а во-вторых, из-за переориентации части торговых потоков на другие рынки: азербайджанского -
на Иран и Турцию, а также Китай, Казахстана - на Китай; в Белоруссии это произошло по внутренним причинам. Учитывая же ничтожную долю в торговле стран ЕС с этими государствами, можно сказать, что возможные санкции США за торговлю с Россией вообще не будут даже замечены на фоне доминирования российской торговли.
Этот эффект были вынуждены в конечном счёте признать и на Западе, когда некоторые макроэкономические показатели России (темпы роста ВВП, инфляция, государственный долг и дефицит бюджета) за действия санкций в 2014-2018 гг. даже несколько улучшились по сравнению с предыдущими годами.
Таким образом, финансово-экономические последствия санкций для России в период до конца 2018 г. не привели к желаемым политическим целям, а может быть, и на какое-то время как минимум даже укрепили внутриполитическую стабильность и контроль правящей элиты страны над нацией.
Библиография • References
Внешняя торговля России в 2017 году // URL: http://russian-trade.com/reports-
and-reviews/2018-03/vneshnyaya-torgovlya-rossii-v-2017-godu/ [Vneshnyaya torgovlya Rossii v 2017 godu // URL: http://russian-trade.com/reports-
and-reviews/2018-03/vneshnyaya-torgovlya-rossii-v-2017-godu/] Доклад А. Подберёзкина на совещании генеральных директоров кон-церна «Алмаз-Антей» // URL: http://eurasian-defence.ru/sites/default/files/2017/ dubna/doklad.html
[Doklad A. Podberyozkina na soveshchanii general'nyh direktorov koncerna «Almaz-Antej» // URL: http://eurasian-defence.ru/sites/default/files/2017/dubna/ doklad.html]
Иноземцев В. Пришли за Путиным. Чем грозит принятие новых санк-ций США //
URL: www.forbes.ru/business/08/08/2018 [Inozemcev V. Prishli za Putinym. CHem grozit prinyatie novyh sankcij SSHA // URL:
www.forbes.ru/business/08/08/2018] Ключевая ставка рефинансирования // URL: https://financesapp.worldbank.org/
en/countries/Russian%20Federation/ [Klyuchevaya stavka refinansirovaniya // URL: https://financesapp.worldbank.org/
en/countries/Russian%20Federation/] Концепция обоснования перспективного облика силовых компонентов военной организации Российской Федерации» / под общей редакцией С. Р. Цырен-доржиева. М.: 46 ЦНИИ Минобороны России, 2018. - 521 с. [Koncepciya obosnovaniya perspektivnogo oblika silovyh komponentov voennoj organizacii Rossijskoj Federacii» / pod obshchej redakciej S. R. Cyrendorzhieva. M.: 46 CNII Minoborony Rossii, 2018. - 521 s.] Обнищание россиян: конца не видно // www.Gazeta.ru [Obnishchanie rossiyan: konca ne vidno // www.Gazeta.ru]
Перри У. Мой путь по краю ядерной бездны. М.: Политическая энциклопедия,
2017. - 279 с.
[Perri U. Moj put' po krayu yadernoj bezdny. M.: Politicheskaya ehnciklopediya, 2017. -279 s.]
Подберёзкин А. И. Современная военная политика России. В 2 томах. М.: МГИМО-
Университет, 2017. Т. 2. - 987 с. [PodberyozkinA. I. Sovremennaya voennaya politika Rossii. V 2 tomah. M.: MGIMO-
Universitet, 2017. T. 2. - 987 s.] Подберёзкин А. И. Состояние и долгосрочные военно-политические перспективы развития России в XXI веке. МГОМО(У) МИД России. Центр военно-политических исследований. М.: Международные отношения, 2018. - 1596 с. [Podberyozkin A. I. Sostoyanie i dolgosrochnye voenno-politicheskie per-spektivy razvitiya Rossii v HKHI veke. MGOMO(U) MID Rossii. Centr voen-no-politicheskih issledovanij. M.: Mezhdunarodnye otnosheniya, 2018. - 1596 s.] Подберёзкин А. И. Стратегия «силового принуждения» в условиях сохранения
стагнации в России // Обозреватель-Observer. 2018. № 4. С. 22-34. [Podberyozkin A. I. Strategiya «silovogo prinuzhdeniya» v usloviyah sohraneniya
stagnacii v Rossii // Obozrevatel'-Observer. 2018. № 4. S. 22-34] Подберёзкин А. И. Формирование целей на основе приоритетов интересов // Формирование современной военно-политической обстановки. LAP LAMBERT Academic Publishing, 2018. С. 455-489. [PodberyozkinA. I. Formirovanie celej na osnove prioritetov interesov // Formirovanie sovremennoj voenno-politicheskoj obstanovki. LAP LAMBERT Academic Publishing,
2018. S. 455-489]
Проект долгосрочной стратегии национальной безопасности России с методологическими и методическими комментариями. М.: МГИМО-Университет, 2016. - 88 с.
[Proekt dolgosrochnoj strategii nacional'noj bezopasnosti Rossii s metod-ologicheskimi i metodicheskimi kommentariyami. M.: MGIMO-Universitet, 2016. - 88 s.]
Проект закона Конгресса США «Защищая американскую безопасность от агрессии Кремля» // Коммерсант. 2018. № 142 (6280). 8 августа.
[Proekt zakona Kongressa SSHA «Zashchishchaya amerikanskuyu bezopasnost' ot agressii Kremlya» // Kommersant. 2018. № 142 (6280). 8 avgusta]
Стратегическое прогнозирование и планирование внешней и оборонной политики / под ред. А. И. Подберёзкина. В 2 томах. Т. 1. Теоретические основы системы анализа, прогноза и планирования внешней и оборонной политики. М.: МГИМО-Университет, 2015. - 796 с.
[Strategicheskoe prognozirovanie i planirovanie vneshnej i oboronnoj politiki / pod red. A. I. Podberyozkina. V 2 tomah. T. 1. Teoreticheskie osnovy sistemy analiza, prognoza i planirovaniya vneshnej i oboronnoj politiki. M.: MGIMO-Universitet, 2015. - 796 s.]
Стратегическое прогнозирование и планирование внешней и оборонной политики / под ред. А. И. Подберёзкина. В 2 томах. Т. 2. Прогнозирование сценариев развития международной и военно-политической обстановки на период до 2050 года. М.: МГИМО-Университет, 2015. - 722 с.
[Strategicheskoe prognozirovanie i planirovanie vneshnej i oboronnoj politiki / pod red. A. I. Podberyozkina. V 2 tomah. T. 2. Prognozirovanie sce-nariev razvitiya mezhdunarodnoj i voenno-politicheskoj obstanovki na period do 2050 goda. M.: MGIMO-Universitet, 2015. - 722 s.]
Ткачёв И., Фейнберг А, МихееваА. Что означают новые санкции США. Главное // URL: www.rbc.ru
[Tkachyov I., Fejnberg A., MiheevaA. CHto oznachayut novye sankcii SSHA. Glavnoe // URL: www.rbc.ru]
Экономическая блокада началась: США бьют по ОПК России // URL: https.// finobzor
[EHkonomicheskaya blokada nachalas': SSHA b'yut po OPK Rossii // URL: https.// finobzor]
Joint Operating Environment (JOE) 2035 // The joint Force in a Contested and Disordered World. 14 July 2016. Washington, 2016.
Korhonen I., Simola H., Solanko L. BOFIT Policy Brief 4/2018. Bank of Finland. Institute for Economies in Transition. 2018. № 4. - 25 р.
Nelson R. M. U. S. Sanctions and Russian Economy // Congressional Re-search Service., 2017, February 17.
The National Military Strategy of the United States of America 2015. Washington, 2015.
The National Security Strategy of the United States of America. 2017. December 18.
The Power to Coerce. Countering Adversaries Without Going to War. RAND, 2016.
Статья поступила в редакцию 24 сентября 2018 г.
