CC BY
37
ВЛИЯНИЕ ЭТНОПОЛИТИЧЕСКОГО ФАКТОРА
НА НАЛОГОВЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ В РФ (на примере Республик Бурятия и Татарстан)
М.А. Майстат
Кафедра национальных и федеративных отношений Российская Академия Государственной службы при Президенте РФ пр. Вернадского, 84, Москва, Россия, 119606
Данная статья посвящена особенностям федерализма, включая вопросы разграничения полномочий между субъектами Федерации и федеральным Центром, в Российской Федерации в целом и налогового федерализма в частности, и показывает особенности образования, статуса, отношений с Федерацией, взимаемых налогов и распределения доходов от них между бюджетами в республиках Татарстан и Бурятия.
Ключевые слова: федерализм, политика, этнос, налоги, Бурятия, Татарстан.
Согласно Конституции Российской Федерации Российская Федерация — демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Федеративное устройство России представляет собой закрепленное нормами Конституции РФ и других законодательных актов политическое устройство наций и народностей на основе их самоопределения (глава 3 Конституции РФ).
В настоящий момент Российская Федерация имеет сложную систему государственного устройства, сочетающую федерализм, унитаризм и автономию, и построена по национально-территориальному и территориальному принципам. В настоящее время РФ включает 83 равноправных субъекта: 21 республику, 46 областей, 9 краев, 1 автономную область, 4 автономных округа, 2 города федерального значения.
Многонациональный характер населения России исторически обусловил существование автономных национально-государственных образований. Сущность национально-территориального принципа построения форм национальной государственности субъектов Федерации состоит в том, что они создаются на базе территорий, отличающихся своеобразием национального состава населения, компактно проживающего на исторически сложившейся экономически целостной, как правило, территории. По этому принципу созданы все республики в составе Российской Федерации, автономная область и автономные округа. Края, области, города федерального значения строятся по территориально-административному принципу.
Субъекты РФ равноправны, при этом республики как унитарные государства в составе РФ имеют свои конституции и законодательства, соответствующие федеральной конституции и законодательству, высшие органы государственной власти, государственный язык, официальную государственную символику, а другие субъекты РФ являются государственными образованиями и действуют на ос-
нове утвержденных уставов. Автономные образования в составе России призваны сохранить национальную самобытность, язык, культуру и традиционные промыслы народов, проживающих на их территориях.
Российская Федерация также разделена на федеральные округа (всего 8) (См.: [6]), которые не являются субъектами или иной конституционной частью административно-территориального деления страны и были созданы по аналогии с военными округами и экономическим районами, но не совпали с их количеством и составом. Почти все округа состоят преимущественно или только из административно-территориальных образований (субъектов Федерации). Единственным из округов, который почти полностью состоит из национально-территориальных субъектов (республик), является Северо-Кавказский округ.
Республики Татарстан и Бурятия построены по национально-территориальному принципу. При этом Республика Татарстан была образована на основании Декрета ВЦИК и СНК от 27 мая 1920 г. как Татарская Автономная Социалистическая Советская Республика со столицей в городе Казань и находится в составе Приволжского Федерального округа. Республика Бурятия была создана уже после образования СССР, 30 мая 1923 г., получив тот же статус, со столицей в городе Улан-Удэ, и находится в составе Сибирского Федерального округа.
В настоящий момент данные республики являются многонациональными, и в той, и другой республиках проживают представители более ста национальностей. При этом по данным на 2004 г. в Республике Бурятия проживало 272 900 бурятов, что составило всего 27,8% от общего числа населения (См.: [8]), а в Республике Татарстан — 2 000 000,1 татар, что составило 52,9% (См.: [7]).
Следует подчеркнуть, что принятая в стране модель федерализма должна способствовать достижению разумного баланса в деле разделения полномочий. Интересно, что в рамках разграничения полномочий между субъектами и федеральным центром с развалом СССР встал вопрос взаимоотношений России с автономными республиками в ее составе, а также остальными субъектами, такими как края, области, города федерального значения, автономные области и автономные округа. В итоге 31 марта 1992 г. были подписаны три договора, образующие Федеративный договор о разграничении полномочий.
В первую очередь это вызывалось необходимостью урегулировать конфликт между общероссийским законодательством и декларациями о государственном суверенитете республик в составе Российской Федерации.
При этом специальным протоколом к договору оговаривалось, что республики должны были быть представлены в одной из палат высшего законодательного органа России не менее чем 50 процентами мест. Законом РФ от 21 апреля 1992 г. № 27084 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики» положения Федеративного договора были включены в Конституцию. Данные положения ввели основные принципы федерализма в России. Однако в отличие от Бурятии, подписавшей данный договор, Республика Татарстан, как и Чечня («Ичкерия») с Ингушетией, отказалась его подписывать.
Такая позиция Татарстана обуславливалась в первую очередь тем, что начиная с 1990 г. им были приняты противоречащие Конституции Российской Федерации отдельные законодательные нормы, провозглашающие республику суверенным государством. 30 августа 1990 г. была принята Декларация о суверенитете Татарстана, согласно которой он не является субъектом ни Советского Союза (СССР), ни Российской Федерации (РСФСР) и как субъект международного права заключает договоры и союзы с Россией и другими государствами.
Так, с началом перестройки, претендуя на статус союзной республики, Татарстан стал одним из лидеров национальных движений в России. В результате августовского путча в 1991 г. и последовавшего затем распада СССР политическая ситуация изменилась, надежды Татарстана на подписание Союзного Договора не оправдались.
Однако 6 ноября 1992 г. на основе итогов проведенного мартовского референдума за суверенный статус татарского государства и принятой Декларации о государственном суверенитете была принята Конституция Татарстана, в основу которой легло положение о государственно-административном статусе Татарстана как суверенном государстве, ассоциированном с Российской Федерацией на основе договора.
В связи с тем что далеко не всеми политическими кругами России новый статус Татарстана воспринимался адекватно, появилась необходимость признания его со стороны федерального центра, и после длительных переговоров 15 февраля 1994 г. был подписан двусторонний договор «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан», который стал формой легитимизации Конституции России в Татарстане, и в качестве компромисса подчеркнул особую роль в отношениях с федеральным центром.
Данный договор имел огромные последствия для внутренней политики республики, поскольку благодаря ему удалось найти форму согласия и снять политическую напряженность. Впоследствии субъектами Российской Федерации было подписано более 40 двусторонних договоров с федеральным Центром.
Разграничение налоговой компетенции — это часть общей проблемы разграничения полномочий между федеральным и региональным уровнями власти.
С учетом того что налоговый федерализм включает в себя механизм разграничения компетенции между уровнями государственной власти (в том числе местного самоуправления) в области установления, введения и взимания налогов либо их элементов, образующих налоговую систему страны на основе конституционно закрепленных принципов, и распределения доходов от них между бюджетами разных уровней, то его модель отражает существующие в обществе идеи по этой проблеме в данный конкретный исторический период.
На момент принятия Конституции РФ 1993 г. какой-либо доктрины налогового права фактически не существовало. При этом и с ее принятием обозначился некоторый дефицит нормативного регулирования налоговых вопросов. Так, от-
ношениям разграничения полномочий в налоговой сфере между центром и субъектами Федерации посвящены только п. «з» ст. 71 и п. «и» ст. 75 Конституции РФ. Поэтому говорить о какой-либо модели налогового федерализма, закрепленной Конституцией РФ, не представляется возможным.
В конце 1991 г. — начале 1992 г. был принят и введен в действие Закон РФ № 2118-1 «Об основах налоговой системы в РФ». Этот документ определил принципиально новую налоговую систему, которая коренным образом отличалась от советской системы платежей в бюджет.
Указанный Закон был определяющим налоговым документом вплоть до 1999 г., когда почти все его статьи были отменены, за исключением статей, устанавливающих перечень налогов России. Окончательно Закон прекратил свое действие с 2005 г.
Уже в июле 1992 г. в рамках централизации данный Закон был дополнен абзацем, запрещающим органам государственной власти всех уровней вводить дополнительные налоги и обязательные отчисления, не предусмотренные законодательством РФ, равно как и повышать ставки установленных налогов и налоговых платежей. Однако в конце 1993 г. были сделаны попытки перейти к децентрализованной системе налогов и сборов.
Так, п. 7 Указа Президента РФ «О формировании республиканского бюджета РФ и взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ в 1994 году» разрешил вводить дополнительные налоги и сборы республикам в составе РФ, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу и органам местного самоуправления. Данное положение было в дальнейшем отменено в середине 1996 г. как результат политики по вынужденному упрощению и стабилизации налоговой системы и предпринимаемых попыток принять единый кодифицированный акт, действующий на всей территории Российской Федерации.
В период с 1993 по 1999 г. в Республиках Бурятия и Татарстан, как и в других субъектах, принимались специфические виды налогов, в первую очередь обусловленные сиюминутными задачами наполнения бюджетов и менее всего отвечающие задачам развития предпринимательства в стране. Так, в Татарстане действовали, например, такие налоги, как нравственный налог в размере 1% от валового продукта предприятия, предназначенный для строительства жилья для бедных, а также иной заботы о малоимущих, налог с продаж, налоги на доходы видеосалонов (от видеопоказа), от проката видео- и аудиокассет, а также от записи на них (70%), от казино, иных игорных домов (мест) и другого игорного бизнеса (90%).
В Бурятии, например, были введены: налог на пользователей автомобильных дорог, налог на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте, налог с продаж, сбор на нужды образовательных учреждений с юридических лиц, налог на рекламу, целевые сборы с граждан, предприятий, учреждений, организаций на содержание милиции, на благоустройство территорий, лицензионный сбор за право торговли спиртными напитками и др.
На сегодняшний день из анализа текста положений Конституции можно сделать вывод, что в России закреплено трехуровневое разграничение предметов ведения и полномочий в налоговой сфере. В ведении РФ находятся федеральные налоги и сборы. Соответственно, региональные налоги и сборы находятся в ведении субъектов РФ, а местные налоги и сборы — в ведении органов местного самоуправления. При этом система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов устанавливаются федеральным законом в рамках совместного ведения Федерации и ее субъектов.
Основные начала налогового законодательства закреплены в части первой Налогового кодекса РФ (далее — НК РФ), принятой 31 июля 1998 г.
Важнейшим постулатом налогового законодательства РФ является принцип единства налогов, закрепленный в пункте 5 статьи 3 НК РФ, в соответствии с которым на всей территории России, включая территории конкретных регионов (субъектов) и муниципальных образований, могут взиматься только те налоги и сборы, которые прямо установлены Федеральным законом, а именно — НК РФ.
Таким образом, республики Татарстан и Бурятия, как и остальные субъекты РФ, не могут вводить на своих территориях налоги, прямо не предусмотренные федеральным законодательством, несмотря на какие-либо национально-территориальные предпочтения.
Также одним из основных принципов налогового законодательства РФ, конкретизирующим понятие «равенство налогообложения», является запрет на различное установление и применение налогов и сборов, исходя из социальных, расовых, национальных и иных подобных критериев, закрепленный в пункте 2 статьи 3 части первой НК РФ. При этом положения пункта 2 направлены на защиту социальных, политических и иных конституционных прав налогоплательщиков, не допуская установления дифференцированных ставок налогов и сборов либо налоговых льгот в зависимости от формы собственности, гражданства физических лиц или места происхождения капитала. Допускается установление дифференцированных ставок налогов и сборов, а также налоговых льгот в зависимости от других критериев, например родства лиц, вида и размеров полученных доходов, вида реализуемых товаров, категорий земель и т.д.
К региональным налогам, предусмотренным НК РФ для введения в субъектах Федерации, относятся всего три налога: налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес, транспортный налог. Установление данных налогов является правом, но не обязанностью субъекта РФ, вне зависимости от того, установлен ли такой налог в других субъектах. При этом субъекты Федерации при введении регионального налога самостоятельно могут устанавливать факультативные элементы, такие как порядок и сроки уплаты налога, формы отчетности, льготы, а также ставки в установленных НК РФ пределах. Данные положения касаются и местных налогов.
На территориях республик Татарстан и Бурятия действуют все установленные НК РФ региональные налоги, с дифференцированным подходом к установлению ставок, налоговых льгот, порядка и сроков уплаты.
Так, например, по транспортному налогу налоговые ставки в Республике Татарстан выше, чем в Республике Бурятия, что, возможно, обуславливается в первую очередь тем, что большая часть территории Бурятии характеризуется крайне слаборазвитой внутренней коммуникационной инфраструктурой, отсутствием железнодорожного сообщения, автомобильных дорог с покрытием, меньшей (в два раза) численностью населения, включая их материальные возможности из-за сравнительно меньшей обеспеченности республики природными ресурсами.
Для наглядности можно привести следующие данные: на легковые автомобили с мощностью двигателя (с каждой лошадиной силы) до 100 л.с. (до 73,55 кВт) включительно, с зарегистрированных на организации — 20 руб. (См.: [2]); до 100 л.с. (до 73,55 кВт) включительно, с зарегистрированных на физических лиц — 7,5 (в Бурятии единая ставка 7,5 (См.: [3])); свыше 100 л.с. до 150 л.с. (свыше 73,55 кВт до 110,33 кВт) включительно — 28 (в Бурятии 8,75); свыше 150 л.с. до 200 л.с. (свыше 110,33 кВт до 147,1 кВт) включительно — 40 (в Бурятии 12,5); свыше 200 л.с. до 250 л.с. (свыше 147,1 кВт до 183,9 кВт) включительно — 75 (в Бурятии 18,75); свыше — 250 л.с. (свыше 183,9 кВт) — 150 (в Бурятии 37,5).
На мотоциклы и мотороллеры с мощностью двигателя (с каждой лошадиной силы): до 20 л.с. (до 14,7 кВт) включительно — 6 руб. (в Бурятии 2,5); свыше 20 л.с. до 38 л.с. (свыше 14,7 кВт до 27,95 кВт) включительно — 6 (в Бурятии 5,0); свыше 38 л.с. (свыше 27,95 кВт) — 50 (в Бурятии 12,5).
На грузовые автомобили с мощностью двигателя (с каждой лошадиной силы): до 100 л.с. (до 73,55 кВт) включительно — 20 руб. (в Бурятии 7,5); свыше 100 л.с. до 150 л.с. (свыше 73,55 кВт до110,33 кВт) включительно — 2 (в Бурятии 15,0); свыше 150 л.с. до 200 л.с. (свыше 110,33 кВт до147,1 кВт) включительно — 40 (в Бурятии 17,5); свыше 200 л.с. до 250 л.с. (свыше 147,1 кВт до 183,9 кВт) включительно — 52 (в Бурятии 20,0); свыше 250 л.с. (свыше 183,9 кВт) — 68 (в Бурятии 27,5).
В связи с более высокими ставками в Республике Татарстан установлены более разнообразные, чем в Бурятии, налоговые льготы, включая полное освобождение от уплаты с налогоплательщиков, реализующих инвестиционные проекты по договорам, заключенным до 1 января 2005 г., организаций-резидентов особой экономической зоны промышленно-производственного типа, созданной на территории Елабужского района Республики Татарстан, в течение 10 лет с момента постановки транспортного средства на учет, в размере 50 процентов от налоговых ставок, в отношении грузовых автомобилей, автобусов, произведенных в Российской Федерации и оснащенных двигателями, соответствующими экологическим нормам не менее ЕВРО-2, находящихся на балансе лизингодателя и переданных в лизинг на срок не менее 1 года, с мощностью двигателя свыше 150 лошадиных сил, а для физических лиц, на которых зарегистрированы два и более транспортных средств, льгота предоставляется по выбору на одно транспортное средство.
Что касается налога на игорный бизнес, то ставки налога в Республике Татарстан, как и в Республике Бурятия, установлены по максимально допустимой ве-
личине, согласно федеральному налоговому законодательству, за один игровой стол в размере 125 000 руб. При этом в Республике Татарстан установлены отдельные ставки в рамках допустимых за один игровой автомат — 7500 руб. и за одну кассу тотализатора или одну кассу букмекерской конторы — 75 000 руб. (См.: [4]).
По налогу на имущество организации основные ставки в обеих республиках одинаковы и составляют максимально допустимую — 2,2 процента от налоговой базы, исчисляемой в соответствии с федеральным законодательством о налогах и сборах.
Что касается распределения налоговых доходов между бюджетами различных уровней, то исходя из принятого в РФ деления доходных источников на закрепленные и регулирующие (статьи 49—61.1 БК РФ), к региональным закрепленным налогам относятся все региональные налоги (налог на имущество организаций, транспортный налог, налог на игорный бизнес), а также федеральные налоги и сборы — акцизы на бензин, алкоголь и пиво, налог на добычу общераспространенных полезных ископаемых, включая природные алмазы, сборы за пользование объектами животного мира и государственные пошлины. К регулирующим налогам относятся только федеральные налоги, такие, как НДФЛ (полностью уходит в региональные и местные бюджеты), акцизы на спирт этиловый из пищевого сырья и на спиртосодержащую продукцию, сборы за пользование объектами водных биологических ресурсов и НДПИ.
Таким образом, согласно российскому законодательству, доходы территориальных бюджетов состоят преимущественно из закрепленных за ними и регулирующих доходов, что свидетельствует об ограниченных возможностях формирования доходной части бюджетов местных и региональных органов власти, зависимости от вышестоящего уровня, непостоянстве источников территориальных доходов.
При этом нормативам распределения налоговых доходов в Республике Татарстан непосредственно посвящена статья 41 Бюджетного кодекса Татарстана, принятого 29 мая 2004 г., конкретизирующая положения БК РФ.
Так, например, налоговые доходы от регионального налога на игорный бизнес в Татарстане зачисляются в бюджеты поселений и городских округов по нормативу 50%.
Распределение между бюджетами поселений и муниципальных районов (городских округов) дополнительного норматива отчислений от налога на доходы физических лиц, исходя из зачисления в местные бюджеты 10 процентов налоговых доходов консолидированного бюджета Республики Татарстан от указанного налога, утверждается законом Республики Татарстан о бюджете.
В Республике Бурятия нормативы распределения налоговых доходов в связи с отсутствием бюджетного кодекса Республики ежегодно конкретизируются в соответствующем Законе о республиканском бюджете. Так, например, от налога на имущество предприятий доходы перечисляются поровну между республиканским бюджетом, бюджетом муниципальных районов и бюджетами городских округов.
Подводя итог вышесказанному, на примере двух отдельно взятых республик можно проследить, что национально-политический фактор не оказывает особого влияния на налоговый федерализм. Данный вывод обусловливается в первую очередь установлением возможных для введения и взимания налогов и сборов единственно на федеральном уровне, проведением единой централизованной государственной политики, осуществляемой в области налогов и сборов, а также действием принципов равенства, справедливости и запрета дискриминации при уплате налогов.
ЛИТЕРАТУРА
[1] Еналеева И.Д., Сальникова Л.В. Налоговое право России. — Юстицинформ, 2005.
[2] Закон Республики Татарстан от 29 ноября 2002 г. № 24-ЗРТ «О транспортном налоге» (с изменениями 21 июля 2008 г.).
[3] Закон Республики Бурятия от 26 ноября 2002 г. № 145-III «О некоторых вопросах налогового регулирования в Республике Бурятия, отнесенных законодательством РФ о налогах и сборах к ведению субъектов РФ» (в ред. Законов от 11.11.2009 № 1158-IV).
[4] Закон Республики Татарстан № 40-ЗРТ от 23 сентября 2003 г. «О ставках налога на игорный бизнес в Республике Татарстан» (с изменениями от 23 ноября 2005 г.).
[5] Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм / Под ред. проф. Н.И. Хи-мичевой. 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Издательство «НОРМА», 2002.
[6] Указ Президента России В.В. Путина № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» от 13 мая 2000 г.
[7] URL: http://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%A2%D0%B0%D 1 %82%D0%B0%D 1 %80%D0% B8%D1%8F#.D0.9D.D0.B0.D1.81.D0.B5.D0.BB.D0.B5.D0.BD.D0.B8.D0.B5
[8] Информационно-консультативное агентство Регион-прогноз. URL: http://www.regionprognoz.ru/respublika_buryatiya.php
ETHNOPOLITICAL FACTOR INFLUENCE ON THE TAX FEDERALISM IN THE RUSSIAN FEDERATION (on example of Republics Tatarstan and Buryatia)
M.A. Maystat
The Department of National and Federative Relations The Russian Academy of Public Administration under the President of the Russian Federation
Vernadskogo ave., 84, Moscow, Russia, 119606
This article highlights some features of federalism, including questions of differentiation of power between regions of the Federation and the federal center in the Russian Federation as a whole and tax federalism in particular. The author analyses features of creation, status, relations with the federation, specificity of collected taxes and distribution of incomes between budgets in republics of Tatarstan and Buryatia.
Key words: Federalism, policy, ethnic level, taxes, Buryatia, Tatarstan.
