CC BY
8
УДК 340.12
Н. П. Павлiв-Самоïл
канд. юрид. наук, доцент, доцент кафедри цившьного права та процесу Навчально-наукового шституту права, психологи та шновацшно1 освгги Нацiонального унiверситету "Львiвська полггехшка"
ВИМУШЕНА М1ГРАЦ1Я: М1ЖНАРОДН1 СТАНДАРТИ ВНУТР1ШНЬО ПЕРЕМ1ЩЕНИХ ОС1Б У НАЦ1ОНАЛЬНОМУ ЗАКОНОДАВСТВ1
© Павл1в-Самогл Н. П., 2019
Висвгглено проблему вiдповiдностi нащонального законодавства мiжнародним стандартам у сфер1 захисту прав та штереав внутрiшньо перемщених oci6 та розмежування мгжнародних стандар^в щодо внутрiшньо перемiщених i бгженщв, та обгрунтовано необхiднiсть наскрiзного вiдображення мiжнародного законодавства у нацiональному законодавствi кожно'1 краши для максимального забезпечення единого пщходу до визначення основних прав i свобод уах оаб демократичного суспiльства.
Ключовi слова: внутршньо перемiщенi особи; бiженцi; мгжнародш стандарти; правовий статус; м^ращя.
Н. П. Павлив-Самоил
ВЫНУЖДЕННАЯ МИГРАЦИЯ: МЕЖДУНАРОДНЫЕ СТАНДАРТЫ ВНУТРЕННЕ ПЕРЕМЕЩЕННЫХ ЛИЦ В НАЦИОНАЛЬНОМ
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
Статья посвящена раскрытию проблемы соответствия национального законодательства международным стандартам в сфере защиты прав и интересов внутренне перемещенных лиц и разграничения международных стандартов относительно внутренне перемещенных и беженцев, а также обоснованию необходимости сквозного отображения международного законодательства в национальном законодательстве каждой страны для максимального обеспечения единого подхода к определению основных прав и свобод всех лиц демократического общества.
Ключевые слова: внутренне перемещенные лица; беженцы; международные стандарты; правовой статус; миграция.
N. P. Pavliv-Samoyil
Institute of Law, Psychology and Innovative Education Lviv Polytechnic National University Department of Civil Law and Process
FORCED MIGRATION: INTERNATIONAL STANDARDS OF INTERNALLY DISPLACED PERSONS IN THE NATIONAL
LEGISLATION
The article addresses the problem of compliance of national legislation with international standards regarding the protection of rights and interests of internally displaced persons, dwells upon the differentiation of international standards regarding internally displaced persons and refugees, substantiates the need for a cross-section of international law in the national legislation of each country to ensure a maximally consistent approach in designation of rights and freedoms of all persons in a democratic society.
Key words: internally displaced persons; refugees; international standards; legal status; migration.
Постановка проблеми. Сьогодш глобального значення набувають проблемш питання внутршньо перемщених ошб та захист ïxmx прав не тшьки на нащональному рiвнi, а також впровадження дieвих механiзмiв забезпечення прав зазначених ошб на мiжнародному рiвнi.
Глобальш питання внутршнього перемiщення не новi у свiтi, однак не може юнувати единого механiзму вирiшення дискусшних питань. Проте принципи, на яких грунтуеться мiжнародне законодавство, повиннi нас^зь пронизувати нацiональне законодавство кожно! кра!ни, для того щоб максимально забезпечувати единий шдхщ до визначення основних прав i свобод усiх ошб демократичного суспiльства.
Мета статтi - дослщження вiдповiдностi мiжнародним стандартам норм нащонального законодавства iз питань, яю врегульовують вимушене перемiщення осiб всередиш кра!ни, та принципiв, якi е керiвними вказiвками для мiжнародних i неурядових органiзацiй та нащонально! влади щодо розроблення законодавчих актiв та полггичних заходiв стосовно перемiщення всередиш кра!ни.
Аналiз дослiдження проблеми. Дослщженням проблемних питань, становленням правового статусу внутршньо перемiщених осiб, бiженцiв, мпращею загалом займалися такi науковцi, як I. Вдовичин, I. Г. Козинець, Л. В. Шестак, О. I. Яременко, С. А. Лапшин, В. Марковський, Ю. Кри-венко та ш.
Виклад основного матерiалу. Для Укра!ни питання внутрiшньо перемiщених ошб заго-стрилось з 2014 р. i досi пiк проблемних питань не минув. У цей перюд нащональне законодавство зазнало значних змш.
Проблема захисту та вiдновлення прав внутршньо перемiщених осiб е безпосередшм наслiдком прямо! росшсько! агреси проти суверенно! Укра!ни. Наслiдками росiйсько! анекси Криму та военного конфлiкту на Донбас стала не тiльки загибель тисяч людей, а й поява внутршньо! вимушено! мiграцi!, з феноменом яко! Укра!на стикаеться вже вдруге з чашв Друго! свiтово! вшни (Чорнобильська катастрофа 1986 р. супроводжувалася вимушеною внутрiшньою мiграцiею, обсяги яко! сягали 162 тис. ошб), проте вперше в нинiшнiх масштабах. I якщо для Захiдно! та Центрально! Свропи основну проблему становлять бiженцi, то в укра!нському контекстi йдеться переважно про внутршньо перемiщених ошб. На початок 2016 р. в Укра!ш налiчувалося приблизно 1,7 млн внутршньо перемiщених осiб. Серед них, за приблизними ощнками, декiлька десятюв тисяч людей iз Криму, решта - зi сходу Укра!ни. Близько 60 % внутршньо перемiщених ошб - це пенсiонери, 25 % - працездатш особи, 10 % - дгги та 5 % - неповносправш особи. Укра!на iз 1,7 млн внут-рiшньо перемщених осiб (для порiвняння: загалом таких у свт 28 млн) входить до п'яирки кра!н iз найбшьшою кiлькiстю внутрiшньо перемiщених осiб [1].
Цшком погоджуемось з В. О. Крохмальовою, що проблема внутрiшнього перемщення та належного правового забезпечення статусу внутршньо перемiщених осiб е гострою як для нацiонального, так i для мiжнародного права. Нацiонального - оскшьки, на вiдмiну вiд бiженцiв, внутрiшньо перемiщенi особи не перетинають кордонiв держави свого громадянства чи постшного проживання, тому питання правового забезпечення !хшх прав i свобод, а також створення механiзмiв !х практично! реалiзацi! розглядаеться в площиш нацiонального, переважно адмiнiстративного права. Але оскшьки явище внутрiшнього перемiщення спричинене, як правило, неочшуваними i кризовими факторами i зачiпае значну кшьюсть осiб, держави не завжди мають належну кiлькiсть ресурсiв для оперативного й адекватного реагування. Тому поширеш випадки надання як техшчно!, так i експертно! та матерiально! допомоги з боку мiжнародних урядових i неурядових органiзацiй, як нинi в Укра!ш. Другою причиною того, що проблема внутршнього перемiщення мае мiждержавне i мiжнародне значення, е те, що не виршена належно на нащональному рiвнi, вона спонукае колишшх внутрiшньо перемiщених осiб мiгрувати до сусщшх держав i навiть континента, стаючи претендентами на статус бiженцiв, що дуже яскраво iлюструе поточна м^рацшна криза в Gвропi. I, зрештою, третьою причиною е те, що юторично iнститут
правового забезпечення статусу внутршньо перемщених ошб виник у нацiональному правi як вщповщь на необхiднiсть iмплементацil певних мiжнародно-правових стандартiв прав людини. Практичною шюстращею цього твердження е той факт, що украшське законодавство щодо внутрiшньо перемiщених осiб, зокрема профшьний Закон Украши "Про забезпечення прав i свобод внутрiшньо перемiщених ошб", було нещодавно змiнено саме в такий спошб, щоб вiн максимально вщдзеркалював мiжнароднi стандарти захисту прав таких ошб, зокрема закрiпленi у Керiвних принципах iз внутрiшнього перемщення ООН 1998 року [2; 3, с. 142].
Термш "особи, перемщеш всерединi краши" почали використовувати тшьки в останне десятилiття ХХ ст., коли мiжнародне спiвтовариство вперше звернулося до ще1 проблеми. Пiсля Друго! свггово1 вiйни на мiжнародному рiвнi намагалися створити законодавчi механiзми щодо захисту ошб, якi, рятуючись вщ переслiдувань, перетинали державнi кордони. У 1951 р. прийнято Конвенщю ООН про статус бiженцiв та утворено Верховний комiсарiат у справах бiженцiв. Але механiзми, створенi для бiженцiв, не врахували тих осiб, яю вимушенi були перемiщатися всерединi власно! краши. На осiб, якi внаслщок рiзних причин не змогли або не побажали покинути свою крашу, не поширювався мiжнародно-правовий захист. Виходу на мiжнародний рiвень ще1 проблеми також заважало традицшне уявлення про державний суверештет. Уряди кра!н залишали за собою виключне право виршувати питання, пов'язанi зi становищем сво!х громадян. Основною вiдмiннiстю внутршньо1 мпраци е те, що особи, перемщеш всередиш краши, - це, як правило, громадяни ще! держави. Тому вони повинш мати права i свободи, закрiпленi як у законодавсга держави !х громадянства, так i в основних мiжнародних документах, насамперед у Загальнш декларацп прав людини та мiжнародних пактах про права людини [4, с. 259].
Для уточнення та розмежування у правовому регулюванш статусу внутршньо перемщених ошб i бiженцiв Комiсiя з прав людини та Генеральна Асамблея ООН розробили вщповщний акт. Завдяки 1хнш iнiцiативi у 1998 р. були ухвалеш Керiвнi принципи з питання про перемщення ошб всерединi краши, визначенi принципи, якi вiдображають мiжнароднi норми у сферi прав людини i положення мiжнародного гуманiтарного права, та принципи, яю повиннi застосовуватись до ошб, перемiщених всерединi краши. Необхщшсть ухвалення керiвних принципiв полягала у тому, що норми мiжнародного права, яю регулювали засади внутршнього перемiщення осiб, мiстилися у рiзних законодавчих актах, були неповними, нечггкими, що спричиняло значнi прогалини у визначенш правового статусу внутрiшньо перемщених ошб.
Керiвнi принципи покликанi захистити внутршньо перемiщених осiб вiд дискримшацп, пов'язано1 з 1хшм становищем, забезпечити !м права i свободи, визначеш мiжнародним та нацю-нальним законодавством. У Керiвних принципах зазначено, що основний обов'язок i вщпо-вщальнють за надання захисту i гумаштарно1 допомоги внутрiшньо перемiщеним особам покла-даються на нацiональну владу. Отже, мiжнароднi стандарти щодо внутрiшньо перемщених ошб якiсно вiдрiзняються вiд мiжнародних стандартiв щодо бiженцiв, бо бiженцi переходять iз юрисдикцп одше1 краши до юрисдикцп шшо1. Саме тому недоцшьно застосовувати до внутрiшньо перемщених ошб такi самi пiдходи, як до бiженцiв, якi втратили захист власно1 держави й змушенi шукати його на чужiй територп. Розробляючи нацюнальне законодавство, треба ураховувати, що внутршньо перемiщенi особи не потребують спещального правового статусу, а отже, складних процедур його визначення, адже перебувають на територп власно1 держави, е И громадянами й мають рiвнi з шшими громадянами права. Те, що необхщне для бiженцiв, може iстотно обмежити права внутршньо перемiщених осiб, якi належать !м як громадянам. Для виявлення ошб, якi вимушено перемiщенi iй потребують особливо1 допомоги, немае потреби виходити за межi таких усталених адмшстративних заходiв, як реестрацiя, i запроваджувати спещальш юридичнi процедури для захисту та вщновлення прав внутрiшньо перемщених ошб, необхiдно розумiти не лише лопку процесу внутрiшнього вимушеного перемщення та його причини, а й глобальшший контекст. Керiвнi принципи з питань перемщених всередиш краши ошб врегульовують вимушене
перемщення oci6 всерединi кра!ни i е керiвними вказiвками для мiжнародних i неурядових органiзацiй та нащонально! влади для розроблення законодавчих акпв i полгтичних заходiв стосовно перемiщення всередиш кра!ни. Концептуальною основою зазначеного документа стала доктрина "суверенитет як вщповщальнють", суть яко! полягае у тому, що нацiональна влада зобов'язана i вщповщае за надання захисту та гумаштарно! допомоги перемiщеним усерединi кра!ни особам, що перебуваютьпiд !! юрисдикщею, а у випадках, коли держава не мае можливосп забезпечити фiзичний захист i надати допомогу сво!м громадянам, вона повинна звертатися за допомогою та приймати !! ззовш. Мiжнародне спiвтовариство мае право i зобов'язане наполягати на своему втручанш [1].
Вщповщно за сучасних окупацшних проблем виникла нагальна необхiднiсть розмежувати статус та гаранти зазначених категорш осiб, визначити окремi механiзми забезпечення !хшх прав та iнтересiв на законодавчому рiвнi згiдно iз мiжнародними стандартами.
У межах нацiонального законодавства здшснюеться розмежування термiнiв "бiженцi" та "внутршньо перемiщенi особи", оскiльки вони не е тотожними i передбачають рiзнi правовi ста-туси. Згщно зi ст. 1 Закону Укра!ни "Про бiженцiв та осiб, як потребують додаткового або тимча-сового захисту", бiженець - "це особа, яка не е громадянином Украши i внаслщок обгрунтованих побоювань може стати жертвою переслщувань за ознаками раси, вiросповiдання, нацiональностi, громадянства (тдданства), належностi до певно! сощально! групи або полгтичних переконань, перебувае за межами краши свое! громадянсько! належносп та не може користуватися захистом ще! кра!ни або не бажае користуватися цим захистом внаслщок таких побоювань, чи, не маючи громадянства (тдданства) i перебуваючи за межами краши свого попереднього постшного проживання, не може чи не бажае повернутися до не! внаслщок зазначених побоювань".
Якщо ж йдеться про масове переселення населення в межах одше! краши, то згщно з принципами та нормами мiжнародного права вони не е бiженцями, хоча i змушеш залишати мюця постшного свого проживання з однакових причин, а !хнш статус позначаеться термшом "внутршньо перемщеш особи". Основним критерiем розмежування е визначення перетину кордону держави свого громадянства або кордону адмiнiстративно-територiально! одинищ. Тобто внутрiшньо перемщеш особи залишаються в межах держави постшного проживання.
Внаслщок анекси Криму Росшською Федерацiею i масових порушень прав людини на територи автономи, а також злочинно! дiяльностi сепаратистських та проросшських терористичних органiзацiй у Донецькш та Луганськiй областях, проведення АТО украшськими силовими структурами, виникла ситуащя масово! вимушено! мiграцil з цих територш. Укра!на вже зробила першi кроки для захисту прав внутршньо перемiщених осiб та громадян, яю проживають на тимчасово окупованих територiях. 1 квiтня 2014 року розпорядженням Кабшету Мiнiстрiв Укра!ни затверджено План додаткових заходiв iз тимчасового розмщення громадян Укра!ни, якi переселяються з Автономно! Республши Крим та м. Севастополя в iншi регюни Укра!ни. Цим планом передбачено формування регюнальних штабiв, що будуть займатися розселенням, облшом та правовою допомогою внутршньо перемiщеним особам, також затверджено плани iз надання освiтнiх i сощальних послуг та затверджено створення "гарячо! лiнi!" для внутрiшньо перемщених осiб. Прийнятий 15 квiтня 2014 року Закон Укра!ни "Про забезпечення прав i свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованш територи Укра!ни" № 1207-VII закладае основи державно! политики стосовно тимчасово окуповано! територ^! та захисту прав i свобод громадян Укра!ни. Держава бере на себе зобов'язання пщтримувати i забезпечувати економiчнi, фiнансовi, полгтичш, соцiальнi, iнформацiйнi, культурнi та iншi зв'язки з громадянами Укра!ни, яю проживають на тимчасово окупованiй територи, та вживати всiх необхiдних заходiв щодо гарантування прав та свобод людини i громадянина як суб'екпв нащонально! безпеки. Водночас громадянам Укра!ни, якi ви!хали за межi тимчасово окуповано! територи, гарантуеться дотримання у повному обсязi !хшх прав i свобод, передбачених Конститущею Укра!ни, зокрема сощальних,
трудових, виборчих прав та права на освгту, шсля того, як вони залишать тимчасово окуповану територда. Як ми зазначали рашше, вагомою подieю у вирiшеннi питання внутрiшньо перемщених осiб стало набрання чинностi 22 листопада 2014 року Законом Укра!ни "Про забезпечення прав i свобод внутршньо перемiщених ошб". Вiдповiдно до цього Закону, внутршньо перемiщеною особою е громадянин Укра!ни, який постшно проживае в Укра!ш, якого змусили або який самостшно покинув свое мюце проживання у результатi або з метою уникнення негативних наслщюв збройного конфлшту, тимчасово! окупацп, проявiв насильства, масових порушень прав людини та надзвичайних ситуацiй природного чи техногенного характеру [5, с. 126].
Законом Украши "Про забезпечення прав i свобод внутршньо перемшених оаб" № 1706-VII передбачено надання статусу внутршньо перемiщених осiб громадянам Украши, яю були вимушенi покинути сво! домiвки у зонi проведення антитерористично! операцп. Однак, незважаючи на новоприйнятий нормативний акт, спостертались та спостертаються прогалини законодавчого врегулювання у здшсненш внутрiшнього перемiщення. Ефективне вирiшення проблем повинно грунтуватись на спiльному обговоренш органами державно! влади, мiсцевого самоврядування та громадськими оргашзащями, якi залучеш у цей процес, вирiшення питань, яю виникають у сферi регулювання правового статусу внутрiшньо перемiщених ошб, та обов'язково повинно здшсню-ватися iз урахуванням мiжнародних стандартiв захисту прав людини та норм мiжнародного гуманитарного права, нацiонального досвiду. Унаслщок появи та iснування зазначено! проблеми по-стае необхiднiсть змiстового та глибокого осмислення, дослщження, удосконалення та законодавчого закршлення на нащональному рiвнi правового статусу внутрiшньо перемщених ошб в Укра!нi вiдповiдно до мiжнародних стандартiв.
Оскiльки останнiми роками набувае гостроти проблема пол^ичного i гуманiтарного значен-ня - порушення прав та iнтересiв внутрiшньо перемщених ошб, це викликае занепокоення мiжнародного свiтового спiвтовариства. Вiдповiдно виникае проблема забезпечення мехашзму захисту та вщновлення порушених законних прав та штереив. Однак зазначена проблема мае не тшьки теоретико-правову основу. Проблема захисту та вщновлення !хшх прав зачшае не лише гуманiтарнi, а й адмiнiстративно-правовi питання: унiфiкована реестрацiя внутршньо перемiщених осiб, мiжвiдомча координацiя, взаемодiя iз неурядовими та мiжнародними оргашзащями, впровадження державно! програми захисту та вщновлення прав внутршньо перемщених ошб.
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ
1. Кудря I. Захист та вщновлення прав внутршньо перемщених ошб: мiжнароднi стандарти та нащональний досвiд. Круглий сты 1нституту законодавства ВРУ. (26 лютого 2016 р.). URL: http://veche.kiev.ua/journal/5195/ (дата звернення: 4.11.2019). 2. Крахмальова К. О. Стан дослщжень статусу внутршньо перемщених оаб в Укра!нi. Часопис Кигвського университету права. Адм1шстративне право i процес. Фтансове право. 1нформацШне право. 2015. С. 142-145. 3. Guiding Principles on Internal Displacement Mode of access. URL: https://drc.ngo/media/1217434/guiding-principles-on-internal-displacement.pdf. (дата звернення: 4.11.2019). 4. Козинець I. Г., Шестак Л. В. Мiжнароднi стандарти захисту та допомоги внутршньо перемщеним особам. Молодий вчений. № 12 (15). 2014. С. 258-262. 5. Кассас К. Реалiзацiя внутршньо перемщеними особами сво!х прав i свобод. Актуальш проблеми суспшьно-полгтичних наук: зб. матерiалiв наук. конф. Вшниця. 2018. 377 с.
REFERENCES
1. Kudria I. Zakhyst ta vidnovlennia prav vnutrishno peremishchenykh osib: mizhnarodni standarty ta natsionalnyi dosvid [Protection and restoration of the rights of internally displaced persons: international standards and national experience]. Kruhlyi stil Instytutu zakonodavstva VRU (26 liutoho 2016 r.). URL: http://veche.kiev.ua/journal/5195/ (data zvernennia: 4.11.2019) [in Ukrainian]. 2. Krak-
hmalova K. O. Stan doslidzhen statusu vnutrishno peremishchenykh osib v Ukraini [Status of studies on the status of internally displaced persons in Ukraine]. Chasopys Kyivskoho universytetu prava. Administratyvne pravo i protses. Finansove pravo. Informatsiine pravo. 2015. P. 142-145 [in Ukrainian]. 3. Guiding Principles on Internal Displacement. Mode of access. URL: https://drc.ngo/ media/1217434/guiding-principles-on-internal-displacement.pdf (data zvernennia: 4.11.2019). 4. Ko-zynets I. H., Shestak L. V. Mizhnarodni standarty zakhystu ta dopomohy vnutrishno peremishchenym osobam [International standards for the protection and assistance of internally displaced persons]. Molodyi vchenyi. No. 12 (15). 2014. P. 258-262 [in Ukrainian]. 5. Kassas K. Realizatsiia vnutrishno pere-mishchenymy osobamy svoikh prav i svobod [Exercise of rights and freedoms by internally displaced persons]. Aktualni problemy suspilno-politychnykh nauk: zbirnyk materialiv nauk. konf. Vinnytsia, 2018. 377 p.
Дата надходження: 09.09.2019р.
