CC BY
229
ББК 65.261.8 (2 Рос)
О. В. Молчанова, Р. В. Яфизов ВАЛЮТНЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА ОПЕРАЦИЯМИ РЕЗИДЕНТОВ
Внешнеэкономическая деятельность и совершаемые при этом валютные операции имеют немаловажное значение в современной рыночной экономике.
Валютная политика является составной частью общеэкономической политики государства, направленной на укрепление валютно-финансового положения страны, поддержание на высоком уровне ее платежеспособности и кредитоспособности, обеспечение поступления валюты из-за рубежа по внешнеэкономическому обороту, противодействие оттоку капитала за границу, привлечение иностранного капитала и укрепление российского рубля. К важнейшим направлениям деятельности государства, способствующим решению перечисленных задач, относятся валютное регулирование и валютный контроль, являющиеся составными частями валютной политики.
Как отмечено Правительством РФ в «Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы)» [1], единая государственная валютная политика направлена на реформирование экономики, которое обеспечит устойчивое повышение уровня жизни населения, высокие темпы экономического роста, снижение социального неравенства, дальнейшее утверждение экономической и политической роли России в мировом сообществе. Между тем к факторам, сдерживающим развитие экономики страны, относится избыточное валютное регулирование.
Важность валютного регулирования и валютного контроля для российской экономики очевидна. В условиях широкомасштабного оттока капитала за границу, отсутствия достаточных иностранных инвестиций в отечественную экономику только правильно поставленная валютная политика способна изменить негативные тенденции в экономике России к лучшему.
Государственное валютное регулирование в России пока не способно решить вопросы полной свободной конвертируемости рубля, прекращения необоснованного вывоза капитала за рубеж, сокращения вмешательства государства в деятельность участников проводимой валютной операции и внешнеэкономической деятельности. Наличие ряда противоречий как в валютном законодательстве и нормативных актах валютного регулирования, так и в иных законодательных актах Российской Федерации приводит к мысли о несовершенстве действующего в России законодательства о валютном регулировании и валютном контроле и необходимости его последовательного совершенствования путем всестороннего и комплексного анализа действующих законодательных и нормативно-правовых актов, регулирующих валютные взаимоотношения и порядок проведения валютных операций.
Выбор оптимальной валютной политики в настоящее время является одной из приоритетных задач государственного регулирования экономики, что и делает актуальным рассмотрение вопроса о необходимости совершенствования валютной политики как составной части экономической политики государства в целом.
Валютный контроль в современном мире выступает непременным атрибутом всей системы государственного управления и важным направлением политики. Проблемы развития и совершенствования валютного контроля особенно актуальны в Российской Федерации: этот институт требует более четкого нормативного регулирования, создания действенной системы государственных органов контроля. В настоящее время повышение эффективности мероприятий по валютному контролю в условиях сложной системы валютной политики, интенсивного экономического развития государства, стремления к законности и эффективности проводимой политики является одной из задач государства.
Последовательное развитие регулирования валютных отношений приводит к активному развитию этих отношений на территории Российской Федерации. Расширяется круг субъектов валютных отношений, уменьшается количество ограничений, налагаемых на тех или иных непосредственных участников валютных правоотношений. Вместе с тем, несмотря на стремление государства к отмене большинства валютных ограничений, оно не может отказаться от системы валютного контроля, поскольку для этого пока отсутствуют экономические предпосылки.
Государство может обеспечить соблюдение условий и порядка проведения валютных операций главным образом путем контроля за их соблюдением, путем предупреждения и применения мер ответственности к нарушителям валютного законодательства.
Как следует из положений Федерального закона РФ № 173-ФЗ от 10 декабря 2003 г. «О валютном регулировании и валютном контроле» [2], валютный контроль должен быть направлен, во-первых, на предупреждение нарушений актов валютного регулирования, а во-вторых, на восстановление отношений в сфере оборота валютных ценностей и компенсацию потерь, которые государство понесло в результате валютного правонарушения.
Валютный контроль является видом финансового контроля и соответственно осуществляется органами контроля, каковыми, в соответствии с ч. 2 ст. 22 Федерального закона «О валютном регулировании и валютном контроле», являются Банк России и федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством Российской Федерации. Соответствующие полномочия предоставлены Правительством Российской Федерации только Федеральной службе финансово-бюджетного надзора (далее - Росфиннадзор), которая была образована в ходе административной реформы, проведенной на основании Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 [3], на базе Департамента государственного финансового контроля и Департамента валютного контроля, существовавших в рамках Министерства финансов РФ, и соответствующих территориальных органов (контрольно-ревизионные управления и территориальные органы валютного контроля). Росфиннадзор получил полномочия по осуществлению валютного контроля опосредованно - через принятие Правительством РФ Постановления о наделении его статусом органа валютного контроля.
В сфере деятельности по контролю за проведением валютных операций Росфиннадзор является федеральным органом исполнительной власти, обладающим определенным кругом полномочий по контролю за осуществлением валютных операций резидентами и нерезидентами, не являющимися кредитными организациями или валютными биржами.
Полномочия Росфиннадзора при осуществлении валютного контроля определены в «Положении о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора» [4], в котором установлено основное направление деятельности Росфиннадзора как органа валютного контроля - соблюдение резидентами и нерезидентами валютного законодательства Российской Федерации требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля, а также соответствие проводимых валютных операций условиям лицензий и разрешений. Неподконтрольными Росфиннадзору признаются кредитные организации и валютные биржи, деятельность которых контролируется другим органом валютного контроля - Банком России. Свою деятельность в сфере валютного контроля Росфиннадзор может выполнять как непосредственно, так и через свои территориальные органы, которые руководствуются в своей деятельности Положением о территориальных органах Росфиннадзора [5].
Осуществляя деятельность в качестве органа валютного контроля, Росфиннадзор проводит в установленном порядке сбор, накопление и обработку отчетности и иной документированной информации, проводит в установленном порядке проверки, в ходе которых проверяются соблюдение резидентами и нерезидентами актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования, полнота и достоверность учета и отчетности по валютным операциям резидентов и нерезидентов. В случае выявления несоответствия проведенной валютной операции установленным требованиям Росфиннадзор, руководствуясь Кодексом РФ об административных правонарушениях (КоАП) [6], осуществляет производство по делам об административных правонарушениях.
Необходимо отметить, что, несмотря на относительно недолгий период существования, Росфиннадзор ведет достаточно эффективную работу по осуществлению финансового контроля в сфере соблюдения валютного законодательства. Оценивая необходимость создания такого органа государственного финансового контроля, как Росфиннадзор, и действенность проводимых им мероприятий, можно отметить ряд положительных моментов в выявлении правонарушений.
В настоящее время функционирует 78 территориальных управлений. Как и Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, каждое из них обладает статусом юридического лица. Одним из таких управлений является Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Астраханской области.
За 2007 г. Территориальным управлением проведено 38 проверок соблюдения валютного законодательства РФ и нормативных актов органов валютного регулирования субъектами, зарегистрированными на территории Астраханской области. При этом было выявлено 321 нарушение. Нарушения выявлены на 80 % проверенных предприятий. Для сравнения: за 2006 г. было проведено 44 проверки и выявлено 81 нарушение валютного законодательства РФ.
При проведении проверок из 321 случая выявленных нарушений валютного законодательства 46 случаев - это нарушения, ответственность за которые предусмотрена ч. 1 ст. 15.25 КоАП РФ - за осуществление незаконных валютных операций, т. е. осуществление резидентами валютных операций, запрещенных валютным законодательством. Все 46 случаев - это нарушения требований ст. 14 Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле» - нарушение порядка осуществления расчетов, т. е. проведение расчетов с нерезидентами минуя счета в уполномоченных банках в случаях, не предусмотренных законодательством.
К таким валютным операциям относятся, в частности, операции по выдаче наличных денежных средств юридическим лицом - резидентом представителю юридического лица -нерезидента и выплате резидентом заработной платы нерезиденту.
Общая сумма нарушений порядка расчетов, выявленных в 2007 г., составляет более 1,5 млн руб., не считая нарушений с истекшими сроками давности привлечения к ответственности. По результатам административного производства Территориальным управлением Росфин-надзора были вынесены постановления о привлечении к ответственности. При рассмотрении в судебных органах законности привлечения к ответственности за нарушения ст. 14 вышеуказанного Закона, постановления Территориального управления Росфиннадзора о назначении наказания были отменены.
При рассмотрении дел судебные органы, однако, не отрицали факт наличия нарушения порядка проведения резидентами валютных операций, установленных валютным законодательством РФ, но при этом признали следующее:
— законодателем не установлено, что осуществление расчетов в нарушение установленного порядка является незаконным, т. е. запрещенным валютным законодательством;
— за нарушение порядка расчетов при совершении валютных операций Кодексом об административных правонарушениях не установлена ответственность.
Одним из направлений деятельности Росфиннадзора (его территориальных управлений) как органа валютного контроля, кроме выявления нарушений законодательных актов и актов органов валютного регулирования, является предупреждение и пресечение нарушений.
По мнению Ю. А. Крохиной, «одной из важнейших задач проводимых контрольных мероприятий в валютной сфере должно стать своевременное выявление, пресечение и предотвращение нарушений установленных законодательством правил валютного регулирования, призванных обеспечить устойчивость национальной валюты РФ [7, с. 688]».
По определению А. В. Емелина, «валютный контроль - это самостоятельный вид государственного контроля, представляющий собой деятельность специально уполномоченных на основании закона государственных органов и иных организаций (например, уполномоченных банков в качестве агентов валютного контроля) по осуществлению комплекса нормативно закрепленных административных (правоприменительных) и организационных мероприятий, направленных на реализацию порядка совершения валютных сделок и операций в части валютных ограничений, а также мер по проверке соблюдения, выявлению, предупреждению и пресечению нарушений этого порядка» [8, с. 33].
Росфиннадзор и его территориальные органы имеют возможность выполнить обязанности по пресечению и предупреждению дальнейших нарушений порядка проведения тех или иных валютных операций только в том случае, если будет доказана незаконность ранее совершенных валютных операций и лицо, допустившее нарушение, будет привлечено к ответственности.
Законом РФ № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» установлен определенный порядок совершения валютных операций резидентами, т. е. ряд обязанностей, подлежащих исполнению резидентами, и КоАП РФ установлена соответствующая ответственность за допущенные нарушения. В частности:
— ст. 9 Закона установлено, что резидентам запрещено осуществлять валютные операции между собой, за исключением определенных случаев. За нарушение данного порядка установлена ответственность ч. 1 ст. 15 25 КоАП РФ;
— ст. 12 Закона установлен порядок открытия (закрытия) счетов в банках, расположенных за пределами РФ и необходимость уведомления налоговых органов об открытии (закрытии) счетов в банках, расположенных за пределами РФ. Ответственность определена в ч. 2 ст. 15 25 КоАП РФ;
— согласно ст. 12 Закона, резидент обязан представлять налоговым органам отчеты о движении средств по счетам в банках, расположенных за пределами РФ. За невыполнение требований резидент привлекается к ответственности по ч. 6 ст. 15 25 КоАП РФ;
— ст. 15 Закона установлен порядок ввоза (вывоза) валютных ценностей и валюты РФ. За нарушение указанного порядка наступает ответственность по ч. 7 ст. 15 25 КоАП РФ;
— ст. 19 Закона закреплена обязанность резидента по репатриации средств. В случае невыполнения условий по репатриации - ответственность по ч. 4 и 5 ст. 15 25 КоАП РФ;
— в соответствии со ст. 20 Закона резидент обязан оформить в уполномоченном банке Паспорт сделки в случаях, установленных нормативным актом органа валютного регулирования. При невыполнении данного требования резидент привлекается к ответственности по ч. 6 ст. 15 25 КоАП РФ;
— ст. 23 Закона установлена обязанность резидента, при осуществлении валютных операций, обеспечить представление им подтверждающих документов и информации в уполномоченный банк в порядке, установленном ЦБ РФ. В случае нарушения данной обязанности резидент подлежит привлечению к ответственности по ч. 6 ст. 15 25 КоАП РФ.
За несоблюдение резидентом вышеуказанных, установленных валютным законодательством РФ обязанностей и порядка осуществления валютных операций, КоАП РФ установлена и ответственность, что позволяет органу валютного контроля предупредить нежелательность их дальнейшего совершения.
В то же время Законом РФ № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» установлен еще ряд условий совершения валютных операций, в частности:
— купля-продажа иностранной валюты осуществляется только через уполномоченные банки (п. 1 ст. 11 Закона);
— расчеты между резидентами и нерезидентами осуществляются через счета в уполномоченных банках, за исключением ограниченного перечня случаев, при которых допускается использование наличных денежных средств (п. 2, 3 ст. 14 Закона).
За нарушение порядка купли-продажи иностранной валюты законодателем предусмотрена ответственность только в случае, когда эта валютная операция совершена между резидентами, т. к. покупка-продажа иностранной валюты между резидентами прямо отнесена к запрещенным. В случае выявления нарушения по валютной операции, заключающейся в купле-продаже иностранной валюты между резидентом и нерезидентом, не представляется возможным привлечение к ответственности по ч. 1 ст. 15.25 КоАП РФ. За нарушение требований ст. 14 Закона «О валютном регулировании и валютном контроле» также не представляется возможным привлечение к ответственности по ч. 1 ст. 15.25 КоАП РФ, т. к. Закон не содержит нормы, указывающей, что проведение валютной операции иным способом запрещено.
Судебная практика по данному вопросу неоднозначна. Так:
— Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа Постановлением
от 26.04.2007 г. по делу № Ф04-2592/2007(33774-А03-23) признал выплату резидентом заработной платы нерезиденту наличными денежными средствами нарушением требований ч. 2 ст. 14 Закона, ответственность за которое предусмотрена ч. 1 ст. 15.25 КоАП РФ;
— Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа Постановлением
от 24.10.2007 г. по делу № Ф03-А51/07-2/4400, наоборот, признал, что валютные операции между резидентами и нерезидентами непосредственно не относятся к числу запрещенных валютных операций, в связи с чем в случае выплаты резидентом заработной платы нерезиденту наличными денежными средствами ответственность по ч. 1. ст. 15.25 КоАП РФ неприменима;
— Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа Постановлением
от 03.10.2007 г. по делу № Ф08-6463/2007-2410А также признал, что выдача наличных денежных средств юридическим лицом - резидентом представителю юридического лица - нерезидента не является нарушением валютного законодательства.
Данные факты свидетельствуют: в условиях, когда законодательством Российской Федерации не установлено, что проведение валютных операций в порядке, отличающемся от установленного валютным законодательством, является незаконным или запрещенным, Росфиннадзору и его территориальным органам не представляется возможным обязать резидента или нерезидента проводить валютные операции исключительно в порядке, установленном Законом РФ «О валютном регулировании и валютном контроле», т. к. даже при наличии нарушений установленного порядка ответственность за нарушение по КоАП РФ отсутствует. Следовательно, Росфиннадзор и его территориальные органы лишены возможности предупреждать и пресекать дальнейшее совершение подобных нарушений.
Неоднозначная практика по вопросу привлечения к ответственности по ч. 1 ст. 15.25 КоАП РФ за нарушение порядка совершения расчетов, установленных требованиями ст. 11, 12, 14 Закона, свидетельствует о неотрегулированности данного вопроса на законодательном уровне.
Для устранения создавшихся сомнений требуется либо внести изменения в Закон «О валютном регулировании и валютном контроле», предусмотрев при этом, что «валютные операции, совершенные в нарушение требований, порядка и обязанностей, установленных настоящим Законом, являются незаконными», либо предусмотреть соответствующую ответственность в ст. 15.25 КоАП РФ, как это сделано за нарушение порядка репатриации и открытия счетов в банках, расположенных за рубежом.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Распоряжение Правительства РФ от 15 августа 2003 г. № 1163-р «Программа социальноэкономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы)»: Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 34. - Ст. 3396.
2. Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЭ «О валютном регулировании и валютном контроле» // Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 50. - Ст. 4859.
3. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. - 2004. - № 11. - Ст. 945.
4. Постановление Правительства РФ от 15 июня 2004 г. № 278 «Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора» // Собрание законодательства РФ. - 2004. - № 25. -Ст. 2561.
5. Приказ Министерства финансов России от 11 июля 2005 г. № 89н «Об утверждении положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - 2005. - № 33.
6. Кодекс РФ об административных правонарушениях. - Носибирск: Сибир. ун-ское изд-во, 2005.
7. КрохинаЮ. А. Финансовое право России: Учеб. для вузов. - М.: Норма, 2004. - С. 688.
8. Емелин А. В. Основы организации и функционирования системы валютного контроля в Российской Федерации // Деньги и кредит. - 2005. - № 3. - С. 33.
Статья поступила в редакцию 30.04.2008
THE CURRENCY CONTROL OVER RESIDENTS' OPERATIONS
O. V. Molchanova, R. V. Yafizov
The federal service of financially-budgetary supervision is the federal enforcement authority possessing powers under the control over realization of currency transactions by residents and non-residents. In conditions when by the legislation of the Russian Federation it is not established, that carrying out of currency transactions in the order differing from established currency legislation is forbidden, it is not obviously possible to body of the currency control to oblige the resident or the non-resident to spend currency transactions exclusively as it should be established by the Law of the Russian Federation "On currency regulation and the currency control" since even in the presence of infringements of the established order, the liability of infringement is absent. Ambiguous practice concerning bringing to account for infringement of an order of fulfillment of the calculations established by requirements of the Law "On currency regulation and the currency control" testifies about not sufficient settlement of the given question at legislative level. For elimination of the created doubts, modification of the Law "On currency regulation and the currency control" is required, having provided thus, that "the currency transactions made in infringement of requirements, an order and the duties established by the present Law, are illegal", or to provide corresponding responsibility in item 15.25 of the Code about administrative offences of the Russian Federation.
Key words: currency transactions, currency regulation, currency control, infringements of an order of fulfillment of currency transactions, illegal currency transactions, body of the currency control.
