CC BY
2СТРОГОВИЧ Юрий Николаевич,
старший научный сотрудник Научно-исследовательского института
ФСИН России, e-mail: ustrogovich@yandex.ru SPIN-код: 5188-8780, AuthorlD: 729624
МЕДВЕДЕВА Инна Николаевна,
научный сотрудник Научно-исследовательского института ФСИН России, e-mail: nits1nii@fsin.gov.ru SPIN-код: 9605-9299, AuthorlD: 729832
УСОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ ПРОВЕДЕНИЯ СЛУЖЕБНЫХ ПРОВЕРОК В УЧРЕЖДЕНИЯХ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ
Аннотация. В статье, подготовленной по результатам завершенного научного исследования рассмотрены вопросы правового регулирования организации проведения служебных проверок по фактам нарушения служебной дисциплины и некоторым другим основаниям в ряде федеральных государственных органов. Выполнен сравнительный анализ положений федеральных законов и ведомственных нормативных правовых актов, регламентирующих процедурные вопросы организации проведения в этих органах служебных проверок. Проанализирована судебная практика касательно предмета исследования. Выявлены нереализованные возможности ведомственного регулирования и даны предложения по совершенствованию правил организации проведения служебных проверок в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы Российской Федерации.
Ключевые слова: служебная проверка; дисциплинарный проступок; комиссия; уполномоченный руководитель.
STROGOVICH Jurij Nikolaevich, Senior Researcher of the Research Institute of the Federal Penitentiary Service of Russia
MEDVEDEVA Inna Nikolaevna, Researcher of the Research Institute of the Federal Penitentiary Service of Russia
IMPROVEMENT OF ORGANIZATION OF SERVICE INSPECTIONS IN PENITENTIARY SYSTEM INSTITUTIONS
Annotation. The article, prepared based on the results of a completed scientific study, examines the issues of legal regulation of the organization of official inspections on facts of violation of official discipline and some other grounds in a number of federal government bodies. A comparative analysis of the provisions of federal laws and departmental regulations governing procedural issues of organizing internal audits in these bodies was carried out. Judicial practice regarding the subject of the study is analyzed. Unrealized opportunities for departmental regulation have been identified and proposals have been made to improve the rules for organizing internal inspections in institutions and bodies of the penal system of the Russian Federation.
Key words: service check; disciplinary offense; commission; authorized manager.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2023
DOI: 10.24412/2076-1503-2023-10-433-437 NIION: 2018-0076-10/23-825 MOSURED: 77/27-023-2023-10-825
Служебная проверка является одним из необходимых и важных элементов управленческой деятельности,
направленной на поддержание служебной дисциплины и соблюдения законности в сфере государственной службы.
Ее с полным основанием можно отнести к числу давно используемых и неплохо зарекомендовавших себя правовых институтов. Отметим, что теоретические вопросы, касающиеся служебной проверки, ее организации и проведения, проработаны достаточно полно, поэтому о каких-либо проблемах, требующих сугубо теоретического исследования, говорить не приходится [1-4].
Отметим также, что правовое регулирование института служебной проверки по существу является двухуровневым: на первом, законодательном, уровне регулирования устанавливаются соответствующие «рамки», т.е., общие правила, которыми следует руководствоваться, и требования, нарушение которых недопустимо; на втором уровне - уровне ведомственного регулирования, осуществляется конкретизация содержащихся в законе положений, а также закрепляются прямо не предусмотренные, но не противоречащие закону положения, которые федеральный государственный орган, так называемый ведомственный «нормотворец в рамках предоставленных ему законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации дискреционных полномочий считает необходимым предусмотреть в регламентирующем проведение служебной проверки нормативном правовом акте, в том числе исходя из специфики своей деятельности.
Поэтому в рамках действующего законодательного регулирования (что не предполагает внесения каких-либо изменений в закон, регулирующий служебную проверку в соответствующем федеральном государственном органе) для улучшения результативности (то есть, повышения отдачи от результатов служебной проверки) основное внимание, как представляется, должно быть уделено совершенствованию правового регулирования на ведомственном уровне.
Таким образом, задачей исследования, послужившего отправной точкой для подготовки данной статьи, стал анализ нормативных правовых актов, которыми руководствуются «родственные» Федеральной службе исполнения наказаний федеральные государственные органы, которые в обиходе принято называть «силовыми ведомствами» («степень родства», естественно, различна), и сложившейся правоприменительной, в первую очередь, судебной практики. На основе результатов этого анализа, руководствуясь нор-
мами Закона о службе и исходя из имеющихся у Минюста России дискреционных полномочий, установленных данным Законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, были подготовлены предложения по совершенствованию содержащихся в действующем Порядке проведения служебных проверок правил организации их проведения в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы.
Особое внимание в процессе исследования было уделено следующим частным, но принципиальным для решения поставленной задачи вопросам:
имеет ли юридическое значение факт проведения служебной проверки одним сотрудником, а не назначенной уполномоченным руководителем комиссией, при обжаловании/оспаривании вынесенного по результатам служебной проверки решения вышестоящему руководителю/в суде;
имеются ли особенности в предусмотренных законом основаниях для проведения служебной проверки, когда в одних случаях допускается ее проведение единолично назначенным сотрудником, а в других случаях, напротив, проведение служебной проверки возможно только назначенной комиссией;
имеет ли юридическое значение форма (точнее, способ) поручения уполномоченного руководителя о проведении служебной проверки (соответствующая резолюция на рапорте или докладной записке нижестоящего руководителя или приказ о создании комиссии), несоблюдение которой может повлечь для учреждения/органа УИС неблагоприятные правовые последствия при обжаловании/оспаривании вынесенного по результатам служебной проверки решения вышестоящему руководителю/в суде.
Что же касается актуальности исследования, то, на наш взгляд, она обусловлена, в первую очередь, необходимостью формирования стабильного высокопрофессионального кадрового состава уголовно-исполнительной системы. В этой связи следует иметь в виду, к числу субъектов исполнения уголовных наказаний относятся сотрудники УИС [5, с. 83], требования к служебному поведению которых закреплены Законом о службе, а одной из задач служебной проверки является выработка рекомендаций, направленных на устранение причин и условий, способствовавших нарушению сотрудником служебной дисциплины, что в немалой степени зависит от качества проведения служебных проверок.
Относительно результатов проведенного исследования, можно отметить следующее.
В проанализированных нами «силовых ведомствах» сложились различные подходы по
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2023
некоторым принципиальным вопросам организации служебных проверок. Так, например, в МВД России, Росгвардии, Следственном комитете Российской Федерации, МЧС России предусмотрена альтернативная возможность проведения служебной проверки в отношении сотрудников как единолично назначенным должностным лицом, так и созданной в этих целях комиссией. В других ведомствах - ФССП России, ФТС России, во ФСИН России, а также в прокуратуре) предусмотрено проведение служебной проверки только специально назначенной комиссией.
Такое (и не только вышеуказанное) нормативное «разнообразие» обусловлено двумя причинами: во-первых - ограничениями, содержащимися в законе, а, во-вторых - неполнотой ведомственного регулирования. Преодоление этой неполноты правового регулирования относится к исключительной прерогативе ведомственного «нормотворца». Эта констатация подтверждается и результатами анализа судебной практики.
Основные результаты анализа правового регулирования представлены в формализованном виде как вопросы и ответы на них в таблице.
Таблица
Анализ правовых актов
№ п/п Вопросы Варианты ответа
1 Обязательно ли во всех случаях проводить служебную проверку и где это предусмотрено 1.1. в федеральном законе (ФЗ) 1.2. в ведомственном нормативном правовом акте (НПА) 1.3. не предусмотрено (нет)
2 Предусмотрены ли альтернативные способы проведения служебной проверки, т.е., проведение служебной проверки 2.1. единолично сотрудником 2.2. специально созданной комиссией
3. Где именно закреплены альтернативные способы проведения служебной проверки 3.1. в федеральном законе (ФЗ) 3.2. в ведомственном нормативном правовом акте (НПА)
4. Предусмотрено ли и где именно разграничение оснований для альтернативных способов проведения служебной проверки 4.1. в федеральном законе (ФЗ) 4.2. в ведомственном нормативном правовом акте (НПА) 4.3. не предусмотрено (нет)
5. Каким способом может быть оформлено поручение сотруднику о проведении им единолично служебной проверки 5.1. в виде резолюции на соответствующем документе 5.2. в виде резолюции на отдельном листе (специальном бланке) с указанием необходимых реквизитов 5.3. в виде усиленной квалифицированной электронной подписи (применительно к электронному документу или электронной копии документа)
6. Где именно закреплены различные способы оформления поручения сотруднику о проведении им служебной проверки 6.1. в федеральном законе (ФЗ) 6.2. в ведомственном нормативном правовом акте (НПА) 6.3. не предусмотрены (нет)
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2023
В основу подготовленных по результатам исследования предложений были положены следующие соображения:
одной из основных задач служебной проверки является объективное и всестороннее исследование обстоятельств, причин и условий совершения сотрудником дисциплинарного проступка;
результаты этого исследования по существу лежат в основе заключения по ее результатам, которое должно быть объективным и полным (т.е., непредвзятым и основанным на всестороннем изучении фактических обстоятельств), законным (т.е., основанным на точном соблюдении норм действующего законодательства) и обоснованным (т.е., таким, когда имеющие значение для принятия уполномоченным руководителем правильного решения факты подтверждены соответствующим образом);
во многом все перечисленное определяется процедурой организации проведения служебных проверок.
С учетом этого в действующем Порядке проведения служебной проверки было предложено предусмотреть ряд изменений, основные из которых приведены ниже:
1. Четко сформулировать положение о том, что в случаях, когда проведение служебной проверки не является обязательным, уполномоченный руководитель принимает решение провести ее только тогда, когда иным образом (т.е., непосредственно, на основании имеющихся документов, объяснения сотрудника и т.п.) невозможно установить причины, характер и обстоятельства совершения дисциплинарного проступка или подтвердить наличие либо отсутствие обстоятельств, касающихся установленных запретов и ограничений. Т.е., в случае малозначительности дисциплинарного проступка или очевидности обстоятельств его совершения при условии признания сотрудником своей вины служебную проверку проводить не следует.
2. Предусмотреть возможность проведения служебной проверки как комиссией, так и единолично назначенным для этого сотрудником. В качестве основного критерия при выборе уполномоченным руководителем одного из двух альтернативных способов проведения служебной проверки определить ее сложность, включая трудоемкость.
3. Более четко разграничить понятия «поручение о проведении проверки» и «решение о проведении проверки», исходя из того, что:
1) поручение о проведении проверки представляет собой указание уполномоченного руко-
водителя, оформленное одним из следующих способов:
в виде резолюции на документе, содержащем сведения об источнике информации для проведения служебной проверки, или на отдельном листе (специальном бланке) с указанием необходимых реквизитов;
в виде соответствующего текста в протоколе совещания, проводимого уполномоченным руководителем;
в виде усиленной квалифицированной электронной подписи (применительно к электронному документу или электронной копии документа, содержащего соответствующее указание или резолюцию);
2) решение о проведении служебной проверки представляет собой распорядительный акт, подписанный уполномоченным руководителем.
4. Установить, что при выборе уполномоченным руководителем способа проведения служебной проверки:
сотрудником единолично - вместо издания распорядительного акта соответствующее решение должно содержаться в тексте резолюции (протокола) с указанием фамилии, имени и должности сотрудника;
комиссией - издается соответствующий распорядительный акт.
Список литературы:
[1] Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Административно-правовое регулирование служебных отношений: теория и практика / под ред. Г.Н. Ком-ковой. Саратов: Научная книга. 2008. 412 с.
[2] Лещина Э.Л. Институт служебной проверки в производстве по дисциплинарным делам государственных служащих // Актуальные проблемы российского права. 2021. Т. 16. № 9 (130). С. 21-29.
[3] Овчинников Н.А. Служебная проверка как способ обеспечения законности и дисциплины в деятельности сотрудников органов внутренних дел // Административное и муниципальное право. 2011. № 2. C. 52-56.
[4] Кулик О.В. Особенности проведения служебных проверок в органах внутренних дел Российской Федерации и их значение для обеспечения служебной дисциплины: вопросы правовой теории и юридической практики // Научный портал МВД России. 2018. № 2. С. 110-120.
[5] Усеев Р.З. Субъекты, исполняющие наказания в виде лишения свободы: понятие, признаки, классификация // Вестник Самарского юридического института. 2021. № 5 (46). С. 82-88.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2023
Spisok literatury:
[1] Presniakov M.V., Channov S.E. Administra-tivno-pravovoe regulirovanie sluzhebnykh otnoshenii: teoriia i praktika / pod red. G.N. Komkovoi. Saratov: Nauchnaia kniga. 2008. 412 s.
[2] Leshchina E.L. Institut sluzhebnoi proverki v proizvodstve po distsiplinarnym delam gosudarstven-nykh sluzhashchikh // Aktual'nye problemy rossi-iskogo prava. 2021. T. 16. № 9 (130). S. 21-29.
[3] Ovchinnikov N.A. Sluzhebnaia proverka kak sposob obespecheniia zakonnosti i distsipliny v deia-tel'nosti sotrudnikov organov vnutrennikh del //
Administrativnoe i munitsipal'noe pravo. 2011. № 2. C. 52-56.
[4] Kulik O.V. Osobennosti provedeniia sluzhebnykh proverok v organakh vnutrennikh del Rossiiskoi Federatsii i ikh znachenie dlia obespecheniia sluzhebnoi distsipliny: voprosy pravovoi teorii i iuridicheskoi praktiki // Nauchnyi portal MVD Rossii. 2018. № 2. S. 110-120.
[5] Useev R.Z. Sub»ekty, ispolniaiushchie naka-zaniia v vide lisheniia svobody: poniatie, priznaki, klassifikatsiia // Vestnik Samarskogo iuridicheskogo instituta. 2021. № 5 (46). S. 82-88.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2023
