CC BY
136УДК 34.096; 351.74
ОЛЕГ ВАЛЕРЬЕВИЧ КУЛИК,
ведущий эксперт отдела нормативно-правового обеспечения Департамента государственной службы и кадров МВД России
ОСОБЕННОСТИ ПРОВЕДЕНИЯ СЛУЖЕБНЫХ ПРОВЕРОК В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ИХ ЗНАЧЕНИЕ ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ СЛУЖЕБНОЙ ДИСЦИПЛИНЫ: ВОПРОСЫ ПРАВОВОЙ ТЕОРИИ И ЮРИДИЧЕСКОЙ ПРАКТИКИ
Рассматриваются особенности организации и проведения служебных проверок в органах внутренних дел и их значение для обеспечения служебной дисциплины. Анализируются правовые и организационные основы, правоприменительная и судебная практика проведения служебных проверок. Определяются проблемные вопросы и типичные ошибки, связанные с этой деятельностью. Даются рекомендации по повышению эффективности проведения служебных проверок и их использования для обеспечения служебной дисциплины.
Ключевые слова: государственная служба, органы внутренних дел, законность, служебная дисциплина, служебная проверка, правовая практика, дисциплинарная практика, легализация правовой практики.
O. V. Kulik, Leading examiner of Department of regulatory support of Department of state service and personnel of the Ministry of Internal affairs of the Russian Federation; email: hoigel@gmail.com, tel.: 8 (495) 667-19-66.
Features of conducting service checks in the bodies of internal affairs of the Russian Federation and its importance for ensuring service discipline: the question of legal theory and legal practice.
The article examines the specifics of the organization and conduct of internal audit in the bodies of internal affairs and its importance for ensuring service discipline. Legal and organizational bases, the established law enforcement and judicial practices of carrying out official checks are analyzed. Identify problematic issues and typical errors associated with the performance of an internal audit. Recommendations are given to improve the efficiency of performance of official inspections and their use to ensure service discipline.
Key words: state service, internal affairs bodies, discipline, internal enquiry, internal investigation, legal practice, disciplinary practice, legal practice legalization.
Утверждение о том, что качество выполнения конодательные акты Российской Федерации» [15]
стоящих перед сотрудниками органов внутрен- (далее - Закон о службе), а также направленные на
них дел Российской Федерации (далее - ОВД) их реализацию приказы МВД России, следующие
целей и задач напрямую зависит от соблюдения основным трендам и правовой практике. В услови-
ими служебной дисциплины и законности, сегод- ях обновленной правовой базы руководством МВД
ня представляет собой уже не предмет для дис- России был предпринят ряд организационных
куссий, а неопровержимую данность. Укрепление мероприятий по повышению уровня служебной
служебной дисциплины и законности среди со- дисциплины и законности. Так, 27 февраля 2015 г
трудников ОВД (далее - сотрудники) составляло принята специальная Директива МВД России «О
одно из основных звеньев проводимого в 2011- мерах по укреплению служебной дисциплины и
2012 гг. реформирования МВД России и ОВД. законности в органах внутренних дел Российской
С организационной стороны данная задача ре- Федерации», а также утвержден план по выполне-
шалась в ходе внеочередной аттестации и про- нию предусмотренных ею мероприятий. водимых в отношении сотрудников проверок, с На состояние служебной дисциплины и за-
правовой - путем обновления правовых основ конности как необходимого условия повышения
прохождения службы в ОВД. Были приняты феде- эффективности деятельности МВД России не-
ральные законы от 7 февраля 2011 г № З-ФЗ «О однократно обращал внимание Президент Рос-
полиции» [13] и от 30 ноября 2011 г № 342-Ф3 «О сийской Федерации [29; 30] и руководство МВД
службе в органах внутренних дел Российской Фе- России [25-28]. Помимо официальной и внутрен-
дерации и внесении изменений в отдельные за- ней оценок, служебная дисциплина и законность
в ОВД привлекают к себе пристальное внимание со стороны общества и средств массовой информации. Материалы, посвященные совершению сотрудниками дисциплинарных проступков или в худшем случае - преступлений, всегда вызывают общественный резонанс и дискредитируют МВД России в информационном пространстве, что существенно сказывается на престиже службы в ОВД.
В связи с этим вопросы поддержания и укрепления служебной дисциплины и законности в ОВД, совершенствования связанного с ними морально-психологического обеспечения регулярно исследуются и освещаются в научных и иных печатных изданиях, учебных и практических пособиях для сотрудников. Однако выводы и рекомендации, содержащиеся в подобной литературе, зачастую сложны для обыденного восприятия или не подходят для практического применения.
Сегодня, на наш взгляд, главную роль в обеспечении служебной дисциплины должны играть не проектирование абстрактных идеальных моделей и теоретические дискуссии о нормативно-правовом регулировании в данной сфере, а практическое изменение и совершенствование выполнения должностными лицами ОВД всего комплекса дисциплинарных мероприятий в строгом соответствии с нормативными правовыми актами. Обязательным условием такого изменения является формирование у руководителей (начальников) органов, организаций и подразделений МВД России и подчиненных им сотрудников правильного понимания действующих правовых предписаний и требований руководящих документов МВД России.
Для определения деятельности должностных лиц ОВД, направленной на поддержание и укрепление служебной дисциплины, разные авторы предлагают использовать понятие «дисциплинарная практика» [1, с. 8] или «дисциплинарное производство» [31, с. 9]. Считая данные терминологические разночтения в целом непринципиальными, полагаем, что наиболее подходящим понятием является все же «дисциплинарная практика». На наш взгляд, «дисциплинарная практика» - более содержательное понятие, поскольку включает в себя само правоприменение (т. е. процесс, производство), его результаты и накопленный в соответствующих правоотношениях правовой опыт. Использование понятия «дисциплинарная практика» наиболее удачно и с точки зрения современных подходов к изучению права в целом, так как позволяет органично включить соответствующую деятельность должностных лиц
ОВД в состав правовой практики. Одновременно согласимся с общей идеей о том, что от состояния дисциплинарной практики во многом зависит уровень служебной дисциплины в ОВД. В связи с этим представляется необходимым, помимо анализа организационных и правовых основ обеспечения служебной дисциплины в общем [8, с. 107-111], рассмотреть отдельные составляющие дисциплинарной практики. Особое место в дисциплинарной практике занимают служебные проверки. При этом применение нормативных правовых актов, регламентирующих проведение служебных проверок, вызывает вопросы как в теоретическом, так и практическом плане, что обусловливает актуальность их изучения и правильного толкования.
Необходимо отметить, что организации и проведению служебных проверок как в целом, так и в ОВД в частности уделяется внимание в ряде научных исследований [4; 5; 10]. Применительно к ОВД порядок проведения служебной проверки рассматривался в отдельных работах как в дореформенный период [6; 21], так и после реформирования МВД России и обновления законодательства о службе в ОВД [9]. Одинаково во многих работах, посвященных данной и смежной с ней темам, уделяется значительное внимание теоретическим аспектам, они базируются на ограниченной или устаревшей правоприменительной и судебной практике, а главное, поскольку авторы основываются на научном толковании норм законодательства и нормативных правовых актов МВД России, зачастую не учитывают тот смысл, который закладывал в них разработчик. В результате теряются нюансы отдельных правовых норм и формируется различная правоприменительная практика, которая должна быть максимально единообразной для эффективного выполнения возложенных на МВД России и ОВД целей и задач.
Обобщая предлагаемые в существующих к настоящему моменту научных работах понятия, служебную проверку можно определить как осуществляемую в установленном порядке должностными лицами деятельность, направленную на установление причин, условий и обстоятельств дисциплинарного проступка либо его отсутствия, а также иных предусмотренных нормативными правовыми актами фактов, результаты которой оформляются заключением, содержащим соответствующие выводы и предложения.
На уровне нормативных правовых актов проведение служебных проверок предусмотрено Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Рос-
сийской Федерации» [12] (ст. 59, далее - Закон о гражданской службе), Федеральным законом от
23 мая 2016 г № 141-ФЗ «О службе в федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [16] (ст. 53), Дисциплинарным уставом таможенной службы Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 16 ноября 1998 г № 1396 (п. 20) [3], Положением о Следственном комитете Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 14 января 2011 г. № 38 (п. 43) [24], приказами таких ведомств, как Генеральная прокуратура Российской Федерации [17], ФСИН России [18], а также ряда федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, в которых предусмотрено прохождение федеральной государственной гражданской службы.
Таким образом, становится очевидно, что служебные проверки выступают распространенным и востребованным элементом дисциплинарной практики на государственной службе вообще, что отвечает логике Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» [14]. Вместе с тем именно служба в ОВД является особым видом государственной службы, а сотрудники обладают особым правовым статусом и полномочиями, обусловленными выполнением конституционно значимых функций по обеспечению правопорядка и общественной безопасности. Это определяет специфику проведения служебной проверки в ОВД и ее значение для поддержания служебной дисциплины. Одновременно необходимо отметить, что МВД России и ОВД, структура и состав которых определены Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 21 декабря 2016 г. № 699 [23], состоят из сотрудников, федеральных государственных гражданских служащих и работников системы МВД России. Далее нами будут рассмотрены только служебные проверки, проводимые в отношении сотрудников в соответствии с законодательством о службе в ОВД.
В научных трудах, изданных до 2011 г, отмечалась необходимость закрепления порядка проведения служебных проверок на законодательном уровне, а также корректировки действо-вашего на тот момент приказа МВД России от
24 декабря 2008 г. № 1140 «Об утверждении Инструкции о порядке организации и проведения
служебных проверок в органах, подразделениях и учреждениях системы Министерства внутренних дел Российской Федерации» [13] (далее - приказ МВД России № 1140). С принятием Закона о службе данная идея стала реальностью, что значительно сказалось на характере и качестве проведения служебных проверок в ОВД.
Служебным проверкам отведена ст. 52 Закона о службе, замыкающая главу 7 «Служебная дисциплина в органах внутренних дел», что позволяет подтвердить вышеприведенный тезис о том, что служебные проверки составляют неотъемлемую часть дисциплинарной практики. Помимо ст. 52, понятие «служебная проверка» встречается в ст. 11 (права сотрудника), 51 (порядок применения к сотрудникам мер поощрения и порядок наложения на них дисциплинарных взысканий) и 73 (временное отстранение сотрудника от выполнения служебных обязанностей).
Часть 1 ст. 52 Закона о службе содержит перечень оснований для проведения служебной проверки: необходимость выявления причин, характера и обстоятельств совершенного сотрудником дисциплинарного проступка; подтверждение наличия или отсутствия обстоятельств, предусмотренных ст. 14 Закона о службе; заявление сотрудника. Несмотря на то, что данный перечень является исчерпывающим и не подлежит расширительному толкованию, в течение определенного периода после вступления Закона о службе в силу в органах, организациях и подразделениях МВД России проводились проверки и по иным фактам: совершения коррупционных правонарушений, гибели сотрудников и получения ими ранений и травм, применения сотрудниками физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, опровержения сведений, порочащих честь и достоинство сотрудников, и др. В настоящее время для рассмотрения таких случаев предусмотрены самостоятельные проверки, порядок проведения которых регламентирован отдельными правовыми актами.
Единственным своего рода исключением в части оснований для проведения служебной проверки является совершение проступка, порочащего честь сотрудника. Проведение в данном случае служебной проверки не является обязательным вообще. Однако наличие промежуточного документа в виде заключения по результатам служебной проверки до издания приказа об увольнении по соответствующему основанию позволяет зафиксировать совершение проступка, порочащего честь, и установить его обстоятельства, избежать неблагоприятной перспек-
тивы служебных споров, а также принимается судебной практикой. При этом сама служебная проверка должна проводиться исходя из предполагаемого дисциплинарного проступка, в составе которого может усматриваться и проступок, порочащий честь сотрудника.
Самым неоднозначным основанием для проведения служебной проверки является заявление сотрудника, поскольку Законом о службе не конкретизировано содержание таких обращений. В связи с этим сотрудник может обратиться с заявлением о проведении служебной проверки по любым фактам, в том числе и по перечисленным выше. Разрешению возможных спорных ситуаций может способствовать следующее. Во-первых, служебная проверка в любом случае проводится по решению соответствующего руководителя и не является обязательной. Во-вторых, заключение по результатам служебной проверки формально не может заменять собой те итоговые документы проверок по иным обстоятельствам, о чем заранее необходимо сообщить сотруднику.
Следующим моментом, имеющим принципиальное значение для проведения служебной проверки, является ее срок. Частью 4 ст. 52 Закона о службе установлено, что служебная проверка проводится в течение тридцати дней со дня принятия решения о ее проведении. Срок проведения служебной проверки может быть продлен по решению соответствующего руководителя, но не более чем на тридцать дней. В срок проведения служебной проверки не включаются периоды временной нетрудоспособности сотрудника, в отношении которого проводится служебная проверка, нахождения его в отпуске или в командировке, а также время отсутствия сотрудника на службе по иным уважительным причинам. Примечательно, что в первоначальной редакции Закона о службе продление срока служебной проверки не было предусмотрено. Необходимые изменения были внесены Федеральным законом от 3 июля 2016 г. № 300-Ф3 «О внесении изменений в Федеральный закон „О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в части совершенствования регулирования отдельных вопросов прохождения службы в органах внутренних дел» [11], подготовленным при непосредственном участии МВД России по результатам мониторинга правоприменения. Помимо общего срока проведения служебной проверки, Закон о службе предусматривает следующие сроки: для представления заключения по результатам служебной проверки руководителю,
принявшему решение о ее проведении, - не позднее чем через три дня со дня завершения служебной проверки; для утверждения соответствующим руководителем заключения по результатам служебной проверки - не позднее чем через пять дней со дня представления такого заключения. Таким образом, для возможности определения соблюдения всех перечисленных сроков в заключении по результатам служебной проверки должны содержаться как минимум две даты: завершения служебной проверки и утверждения ее результатов соответствующим руководителем.
Помимо указанных положений, ст. 52 Закона о службе перечисляет условия проведения служебной проверки и признания ее результатов недействительными, обстоятельства, подлежащие установлению в ходе проведения служебной проверки, права и обязанности сотрудника, в отношении которого проводится служебная проверка, требования к оформлению заключения по результатам служебной проверки. Часть 9 ст. 52 Закона о службе предоставляет Министру внутренних дел Российской Федерации право устанавливать порядок проведения служебной проверки.
Существующий Порядок проведения служебной проверки в органах, организациях и подразделениях Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее - Порядок) утвержден приказом МВД России от 26 марта 2013 г № 161 [20]. Порядок состоит из трех видов норм: дублирующих отдельные положения Закона о службе, отсылочного и самостоятельного характера. В процессе подготовки Порядка были максимально учтены проблемы, возникающие при толковании приказа МВД России № 1140, правоприменительная и судебная практика, предложения, поступившие от органов, организаций и подразделений МВД России и иных участников общественного обсуждения. В результате до настоящего времени Порядок существует без внесения в него концептуальных изменений, за исключением тех, которые привели его в соответствие с актуальной редакцией Закона о службе, а также обусловленных результатами мониторинга правоприменения. Это свидетельствует о том, что в нормах Порядка максимально легализована полезная и востребованная правовая практика.
Обратимся теперь к процедуре организации и проведения служебной проверки, установленной Порядком. Содержание Порядка составляют общие положения, организация проведения служебной проверки, полномочия участников служебной проверки и оформление результатов служебной проверки.
Из общих положений Порядка основное значение имеет п. 5, определяющий перечень руководителей (начальников), имеющих право принятия решения о проведении служебной проверки (далее - соответствующие руководители) в отношении подчиненных им по службе сотрудников. В пп. 6-71 Порядка указан отдельный состав субъектов, уполномоченных принимать решение и участвовать в проведении служебной проверки в отношении сотрудников подразделений собственной безопасности ОВД и сотрудников подразделений собственной безопасности оперативно-поискового подразделения, подразделения специальных технических мероприятий ОВД.
Решение о проведении служебной проверки должно быть принято не позднее двух недель с момента получения соответствующим руководителем информации, являющейся основанием для ее проведения, что соответствует требованиям ч. 6 ст. 51 Закона о службе. Дата принятия решения о проведении служебной проверки чрезвычайно важна, так как связана с исчислением срока самой служебной проверки, и должна содержаться в поручении о проведении служебной проверки, оформляемом в виде резолюции на свободном от текста месте документа, содержащем сведения о наличии основания для проведения служебной проверки, либо отдельном листе или на специальном бланке с указанием регистрационного номера и даты документа, к которому она относится (п. 14 Порядка). Отметим, что сейчас прорабатывается вопрос о возможности проставления соответствующей резолюции в электронной форме. Кроме того, дата назначения служебной проверки может содержаться в приказе о назначении служебной проверки, если она осуществляется комиссионно (пп. 24-25 Порядка). С даты назначения служебной проверки начинает исчисляться срок ее проведения, который по общему правилу составляет 30 дней. В случае если последний день служебной проверки приходится на выходной либо нерабочий праздничный день, то днем окончания служебной проверки в соответствии с п. 18 Порядка считается следующий за ним рабочий день. В случае необходимости по рапорту сотрудника, проводящего служебную проверку, срок ее проведения может быть продлен соответствующим руководителем, но не более чем на тридцать дней. К соблюдению срока проведения служебной проверки имеет отношение и п. 22 Порядка, согласно которому при проведении служебной проверки в отношении нескольких сотрудников, совершивших дисципли-
нарные проступки (что на практике встречается довольно часто), в случае невозможности ее завершения в установленный срок по причине временной нетрудоспособности, нахождения в отпуске, командировке, а также отсутствия на службе по иным уважительным причинам одного или нескольких из них материалы служебной проверки в отношении отсутствующих сотрудников могут быть выделены для проведения отдельной служебной проверки по решению соответствующего руководителя на основании мотивированного рапорта сотрудника, проводящего проверку. Срок проведения служебной проверки по выделенным материалам исчисляется с момента назначения основной служебной проверки.
Для надлежащего проведения служебной проверки пп. 28-33 Порядка регламентированы полномочия ее участников. Пункт 28 Порядка содержит перечень прав и соответствующих им мероприятий, которые могут осуществляться сотрудником при проведении служебной проверки. При этом необходимо учитывать, что в соответствии с п. 29 Порядка перечень таких мероприятий не является исчерпывающим и может быть дополнен соответствующим руководителем (начальником) в ходе проведения служебной проверки в зависимости от конкретной ситуации.
Анализируя обязанности сотрудника, проводящего служебную проверку, остановимся на следующих. Подпунктом 30.12 предусмотрено, что в случае выявления в ходе служебной проверки в действиях иных сотрудников органа, организации или подразделения МВД России признаков совершения дисциплинарных проступков сотрудник обязан незамедлительно доложить рапортом соответствующему руководителю о необходимости проведения служебной проверки в отношении таких сотрудников или об установлении наличия (отсутствия) их вины в рамках проводимой служебной проверки, которым в соответствии с подп. 32.4 Порядка принимается соответствующее решение. Данное обстоятельство как нельзя лучше свидетельствует о значении служебной проверки для обеспечения служебной дисциплины в ОВД в целом: с одной стороны, именно в процессе служебной проверки могут быть выявлены иные дисциплинарные проступки, с другой - существующий механизм предполагает незамедлительное принятие по ним решений соответствующих руководителей.
Еще одной обязанностью сотрудника, проводящего служебную проверку, является ознакомление сотрудника, в отношении которого проведена служебная проверка, в случае его об-
ращения, оформленного в письменном виде, с заключением по ее результатам. Подобная формулировка Порядка исходит из того, что ознакомление с результатами служебной проверки, в силу ч. 6 ст. 52 Закона о службе, является правом сотрудника, в отношении которого проводится служебная проверка. То есть Закон о службе не предполагает ознакомление сотрудника, в отношении которого проводилась служебная проверка, с заключением по ее результатам без его волеизъявления.
Права и обязанности сотрудника, в отношении которого проводится служебная проверка, в Порядке не детализированы, поскольку они содержатся в ч. 6 ст. 52 Закона о службе.
После проведения предусмотренных Законом о службе и Порядком мероприятий составляется проект заключения по результатам служебной проверки, который вместе с прилагающимися материалами согласовывается с кадровым (за исключением проекта заключения по результатам служебной проверки, проведенной в целях выявления причин, характера и обстоятельств совершенного сотрудником дисциплинарного проступка, в котором отсутствуют предложения о применении к нему мер дисциплинарной ответственности либо иных мер воздействия) и правовым подразделениями органа, организации или подразделения МВД России, сотрудниками которых проводилась служебная проверка (пп. 38-381 Порядка).
Заключение по результатам служебной проверки должно состоять из трех частей: вводной, описательной и резолютивной, содержание которых детализировано пп. 35-37 Порядка. Наиболее важной для заключения по результатам проведения служебной проверки является его описательная часть, поскольку именно в ней раскрывается факт совершения сотрудником дисциплинарного проступка, обстоятельства и последствия совершения сотрудником дисциплинарного проступка, материалы, подтверждающие (исключающие) вину сотрудника, обстоятельства, смягчающие или отягчающие ответственность сотрудника, факты и обстоятельства, установленные в ходе рассмотрения заявления сотрудника, наличие либо отсутствие обстоятельств, предусмотренных ст. 14 Закона о службе, иные факты и обстоятельства, установленные в ходе проведения служебной проверки. Обязательно описывается объяснение сотрудника, в отношении которого проведена служебная проверка. То есть в данной части заключения по результатам служебной проверки должна быть максимально подроб-
но и точно отражена объективная сторона фактов, по которым она проводится, и установлена причинно-следственная связь. В случае составления заключения по результатам служебной проверки, проводившейся по факту совершения сотрудником дисциплинарного проступка, целесообразно учитывать требования п. 40 Дисциплинарного устава, в соответствии с которым дисциплинарное взыскание должно соответствовать тяжести совершенного проступка и степени вины, а при определении вида дисциплинарного взыскания принимаются во внимание: характер проступка; обстоятельства, при которых он был совершен; прежнее поведение сотрудника, совершившего проступок; признание им своей вины; его отношение к службе, знание правил ее несения и другие обстоятельства.
При подготовке заключения по результатам проведения служебной проверки стоит обратить внимание на п. 12 Порядка, согласно которому, в случае если по результатам служебной проверки на сотрудника, в отношении которого проводилась служебная проверка, необходимо наложить такое дисциплинарное взыскание, которое руководитель (начальник), указанный в п. 5 Порядка, не имеет права налагать, он ходатайствует о наложении этого дисциплинарного взыскания перед вышестоящим руководителем (начальником). Ходатайство о наложении на сотрудника дисциплинарного взыскания, наложение которого выходит за пределы прав руководителя (начальника), вышестоящим руководителем (начальником) в соответствии с п. 42 Дисциплинарного устава органов внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 14 октября 2012 г. № 1377 [2], должно быть реализовано в трехдневный срок. Форма такого ходатайства нормативными правовыми актами прямо не предусмотрена. В связи с этим соответствующий вывод может быть отражен в резолютивной части заключения по результатам служебной проверки (далее - заключение) и в виде отдельного документа.
Весьма важным является то, что итогом проведения служебной проверки могут быть и выводы об отсутствии в действиях сотрудника дисциплинарного проступка, его вины, неприменении к сотруднику мер дисциплинарной ответственности, а также рекомендации об оказании сотруднику правовой, социальной и (или) психологической помощи либо возможном опровержении недостоверной информации, порочащей честь и достоинство сотрудника, которая послужила основанием для назначения служебной проверки, и (или) об-
ращении в суд либо органы прокуратуры Российской Федерации за защитой чести и достоинства. Указание в Порядке на возможность таких выводов отвечает широкому пониманию служебной дисциплины, которая обеспечивается обоснованным применением руководителями в отношении подчиненных мер поощрения и дисциплинарных взысканий и уважением руководителем (начальником) чести и достоинства подчиненных (п. 4 Дисциплинарного устава) и коррелирует обязанности руководителя соблюдать установленные порядок и условия прохождения службы в ОВД, уважать честь и достоинство подчиненных, не допускать ущемления их законных прав и интересов, протекционизма, преследования сотрудников по мотивам личного характера (п. 7 Дисциплинарного устава).
Таким образом, даже в случае, когда служебная проверка проводится по факту нарушения сотрудником служебной дисциплины, она должна рассматриваться со стороны соответствующих руководителей не как исключительно репрессивный инструмент, а как правовое средство, направленное на установление объективной истины. Одновременно не стоит забывать о том, что п. 40 Дисциплинарного устава, определяющий сущность служебной дисциплины, предполагает право руководителя освободить сотрудника от дисциплинарной ответственности и ограничиться устным предупреждением при малозначительности совершенного дисциплинарного проступка. В связи с этим стоит отметить, что сложившаяся в отдельных органах, организациях и подразделениях МВД России практика, согласно которой заключение по результатам проведения служебной проверки должно обязательно содержать выводы о наложении на сотрудника дисциплинарного взыскания в письменном виде, идет не только вразрез с нормами права, но и искажает предназначение служебной проверки и негативно влияет на состояние кадровой работы.
Несмотря на то, что с момента вступления в силу Закона о службе и Порядка прошло уже значительное время и вопросы, связанные с дисциплинарной практикой и проведением служебных проверок, неоднократно являлись предметом обсуждения на различного рода конференциях, семинарах и совещаниях, организуемых МВД России, до настоящего времени при проведении служебных проверок и принятии решений по их результатам встречаются типичные ошибки. Часть из них подробно и наглядно разобрана в подготовленном ДГСК МВД России в 2015 г. обзоре по результатам анализа причин и условий обращения
в суды сотрудников ОВД с исками, связанными с увольнением, наложением дисциплинарных взысканий. Поскольку такие нарушения влекут за собой удовлетворение исковых требований сотрудников, остановимся на них еще раз.
1. На документах, содержащих поручения соответствующих руководителей о проведении служебной проверки, а также иных материалах до сих пор зачастую отсутствуют даты, которые позволяют определить соблюдение предусмотренных Законом о службе и Порядком сроков. Использование образцов объяснений, отличных от рекомендуемых Порядком, не позволяет установить факт разъяснения сотруднику, в отношении которого проводится служебная проверка, его прав и обязанностей.
2. При квалификации дисциплинарных проступков не указываются конкретные положения нормативных правовых актов, должностных регламентов (должностных инструкций), которые были нарушены действиями сотрудников. Подобная неточность не позволяет определить факт нарушения служебной дисциплины и его соразмерность с предлагаемым дисциплинарным взысканием.
3. Предлагаемые меры дисциплинарной ответственности не соответствуют тяжести и иным обстоятельствам нарушения сотрудником служебной дисциплины. В данном случае речь идет в первую очередь о принятии решения о наложении таких дисциплинарных взысканий, как перевод на нижестоящую должность или увольнение со службы в ОВД, правовые последствия исполнения которых очевидны. Помимо этого, необходимо помнить, что сотрудникам, имеющим такие дисциплинарные взыскания, как выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии и перевод на нижестоящую должность в ОВД, в соответствии с п. 32 Порядка обеспечения денежным довольствием сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, утвержденного приказом МВД России от 31 января 2013 г. № 65 [19], в течение месяца со дня их привлечения к дисциплинарной ответственности не выплачивается премия за добросовестное выполнение служебных обязанностей.
4. В качестве грубого нарушения служебной дисциплины, влекущего увольнение, продолжают рассматриваться действия, которые не соответствуют установленному ч. 2 ст. 49 Закона о службе перечню - например, действия руководителей, связанные только с контролем за деятельностью подчиненных сотрудников, которые в действительности совершают такие нарушения.
5. Содержательно заключения по результатам проведения служебных проверок являются формальными, не раскрывают всей объективной стороны проверяемых фактов, не устанавливают причинно-следственную связь между событиями и действиями сотрудников, не отражают полученных в ходе служебной проверки объяснений, не содержат никаких рекомендаций предупредительно-профилактического характера.
Глубоким заблуждением является позиция, согласно которой перечисленные ошибки представляют интерес только для внутреннего контроля ОВД. Систематическое допущение их на практике влечет за собой неблагоприятную перспективу служебных споров и финансовых затрат. Кроме того, события последнего времени показали, что отдельные случаи проведения служебных проверок в считанные дни набирают общественный резонанс, что существенно сказывается на авторитете ОВД.
В заключение хотелось бы отметить ряд дискуссионных моментов, касающихся возможного совершенствования Закона о службе и Порядка в части проведения служебной проверки. Так, насущным является вопрос о возможности отмены или внесения изменений по инициативе соответствующего руководителя в уже утвержденное заключение по результатам служебной проверки ввиду нарушений организации и порядка ее проведения, выявленных в ходе проверок, контрольных мероприятий или в других случаях.
В качестве дополнительного основания для принятия решения о проведении служебной проверки оправданно предусмотреть совершение проступка, порочащего честь сотрудника. Как уже отмечалось выше, проступки, порочащие честь сотрудников, и сейчас устанавливаются в ходе служебных проверок по факту нарушения служебной дисциплины. Кроме того, в пользу такого дополнения Закона о службе говорит и то, что до подготовки приказа об увольнении за совершение проступка, порочащего честь сотрудника, в любом случае осуществляются действия, являющиеся процессуальными и проверочными.
Проведенный анализ нормативных правовых актов Российской Федерации и МВД России, положений научных исследований, материалов судебной и правоприменительной практики позволяет сделать следующие выводы.
Служебная проверка является элементом дисциплинарной практики, занимающим в ней особое место. Соблюдение порядка проведения служебных проверок и грамотное их применение существенно влияет на состояние служебной дисциплины в ОВД.
В настоящее время проведение служебных проверок в ОВД имеет достаточную и качественную правовую основу на уровне Закона о службе и изданных в целях его реализации актов.
Несмотря на то, что в большинстве случаев служебная проверка назначается по обстоятельствам, связанным с нарушением сотрудниками служебной дисциплины, и предшествует подготовке приказов о наложении на сотрудников дисциплинарных взысканий, предмет ее проведения значительно шире. В связи с этим служебная проверка не должна заведомо быть направлена исключительно на последующее привлечение сотрудников к дисциплинарной ответственности, а должна объективно устанавливать все обстоятельства и условия произошедших событий. Именно такой подход к организации и проведению служебных проверок способствует поддержанию и укреплению служебной дисциплины в ОВД в широком ее понимании.
В открытом и информационном обществе в ходе служебных проверок, основанием для проведения которых послужили жалобы граждан и организаций, становится возможным установить их соответствие действительности. В случае же несоответствия - обеспечить защиту прав и интересов сотрудника, что благоприятно сказывается на престиже службы в ОВД.
Учет в повседневной деятельности перечисленных ошибок, совершаемых при проведении служебных проверок, а также иных рекомендаций позволит повысить качество проведения служебных проверок, оптимизировать кадровую работу, а также обеспечить установленный порядок прохождения службы в ОВД, что соответствует задачам укрепления и обеспечения служебной дисциплины в ОВД.
Список использованной литературы
1. Бялт, В. С. Дисциплинарная ответственность сотрудников органов внутренних дел [Текст] : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.14 / Бялт Виктор Сергеевич. - М., 2011.
2. Дисциплинарный устав органов внутренних дел Российской Федерации [Текст] : [утв. Указом Президента Рос. Федерации от 14 окт. 2012 г. № 1377] // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2012. - № 43, ст. 5808.
3. Дисциплинарный устав таможенной службы Российской Федерации [Текст] : [утв. Указом Президента Рос. Федерации от 16 нояб. 1998 г. № 1396 // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1998. - № 47, ст. 5742.
4. Завгородняя, Л. В. Служебная проверка в механизме привлечения государственных гражданских служащих к дисциплинарной ответственности [Текст] / Л. В. Завгородняя // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. - Ростов н/Д., 2012. - № 12 (31).
5. Камалетдинова, А. А. Организационные и правовые основы психологического обеспечения служебных проверок в органах внутренних дел Российской Федерации [Текст] : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.01 / Камалетдинова Алсу Аза-товна. - М., 2007.
6. Кононов, А. М. Служебные проверки в органах внутренних дел: сущность, основания и виды [Текст] / А. М. Кононов, А. А. Камалетдинова // Проблемы правового регулирования и организации кадрового обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы. - Вологда. 2008.
7. Костенников, М. В. Административно-правовое регулирование обеспечения собственной безопасности и противодействия коррупции в органах внутренних дел [Текст] / М. В. Костенников, А. В. Куракин. - Домодедово, 2010.
8. Кулик, О. В. Организационные и правовые основы обеспечения служебной дисциплины в органах внутренних дел Российской Федерации: проблемы и пути решения [Текст] / О. В. Кулик // Научный портал МВД России. - М., 2015. -№ 4 (32).
9. Маюров, Н. П. Служебная проверка в органах внутренних дел: теория и практика [Текст] / Н. П. Маюров, В. С. Бялт // «Черные дыры» в российском законодательстве. - 2012. - № 4.
10. Никоноров, Е. А. Институт служебной проверки в административном праве [Текст] : дис. . канд. юрид. наук : 12.00.14 / Никоноров Евгений Анатольевич. - М., 2006.
11. О внесении изменений в Федеральный закон «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [Текст] : [Федер. закон от 3 июля 2016 г № 300-ФЗ] // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2016. - № 27 (ч. I), ст. 4233.
12. О государственной гражданской службе Российской Федерации [Текст] : [Федер. закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ] // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2004. - № 31, ст. 3215.
13. О полиции [Текст] : [Федер. закон от 7 февр. 2011 г. № 3-ФЗ] // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2011. - № 7, ст. 900.
14. О системе государственной службы Российской Федерации [Текст] : [Федер. закон от 27
мая 2003 г. № 58-ФЗ] // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2003. - № 22, ст. 2063.
15. О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации [Текст] : [Федер. закон от 30 нояб. 2011 г. № 342-ФЗ] // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2011. - № 49 (ч. 1), ст. 7020.
16. О службе в федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации [Текст] : [Федер. закон от 23 мая 2016 г. № 141-ФЗ] // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2016. - № 22, ст. 3089.
17. Об утверждении Инструкции о порядке проведения служебных проверок в отношении прокурорских работников органов и организаций прокуратуры Российской Федерации [Текст] : [приказ Генеральной прокуратуры Рос. Федерации от 28 апр. 2016 г. № 255].
18. Об утверждении Инструкции об организации и проведении служебных проверок в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы [Текст] : [приказ ФСИН России от 12 апр. 2012 г. № 198 : зарегистрирован в Минюсте России 29 мая 2012 г. № 24360].
19. Об утверждении порядка обеспечения денежным довольствием сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации [Текст] : [приказ МВД России : зарегистрирован в Минюсте России 6 мая 2013 г. № 28315].
20. Об утверждении Порядка проведения служебной проверки в органах, организациях и подразделениях Министерства внутренних дел Российской Федерации [Текст] : [приказ МВД России от 26 марта 2013 г № 161 : зарегистрирован в Минюсте России 30 мая 2013 г, регистрационный № 28587].
21. Овчинников, Н. А. Административно-правовое регулирование обеспечения законности в системе МВД России [Текст] : дис. . канд. юрид. наук : 12.00.14 / Овчинников Николай Александрович. - М., 2011.
22. Овчинников, Н. А. Служебная проверка как способ обеспечения законности и дисциплины в деятельности сотрудников органов внутренних дел [Текст] / Н. А. Овчинников // Административное и муниципальное право. - 2011. - № 2.
23. Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации [Текст] : [утв. Указом Президента Рос. Федерации от 21 дек. 2016 г. № 699] // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2016. - № 52, ст. 7614.
24. Положение о Следственном комитете Российской Федерации [Текст] : [утв. Указом Президента Рос. Федерации от 14 янв. 2011 г № 38] // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2011. - № 4, ст. 572.
25. Текст официального выступления Министра внутренних дел Российской Федерации В. А. Ко-локольцева на расширенном заседании коллегии МВД России 2014 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа : https://мвд.рф/ kollegiya_03_2014
26. Текст официального выступления Министра внутренних дел Российской Федерации В. А. Колокольцева на расширенном заседании коллегии МВД России 2015 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа : Шрэ://мвд.рф / document/3172398
27. Текст официального выступления Министра внутренних дел Российской Федерации В. А. Колокольцева на расширенном заседании коллегии МВД России 2016 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа : https://мвд.рф/news/ item/7392148
28. Текст официального выступления Министра внутренних дел Российской Федерации В. А. Колокольцева на расширенном заседании коллегии МВД России 2017 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа : https://мвд.рф/news/ item/9628493
29. Текст официального выступления Президента Российской Федерации В. В. Путина на расширенном заседании коллегии МВД России 2014 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://kremlin.ru/events/president/news/20624
30. Текст официального выступления Президента Российской Федерации В. В. Путина на расширенном заседании коллегии МВД России 2017 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://kremlin.ru/events/president/news/54014
31. Шурупова, Е. А. Дисциплинарное производство в органах внутренних дел Российской Федерации: административно-правовой аспект [Текст] : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.14 / Шурупова Екатерина Александровна. - Челябинск, 2015.
References
1. Byalt V. S. Distsiplinarnaya otvetstvennost' sotrudnikov organov vnutrennikh del: avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk (Disciplinary responsibility of employees of law enforcement bodies: Extended abstract of candidate's thesis), Moscow, 2011.
2. Code of laws of the Russian Federation, 2012, No.43, art. 5808.
3. Code of laws of the Russian Federation, 1998, No. 47, art. 5742.
4. Zavgorodnyaya L. V. Nauka i obrazovanie: khozyajstvo i ehkonomika; predprinimatel'stvo; pravo i upravlenie (Science and education: economy and economy, entrepreneurship, Law and Administration), Rostov-on-Don, 2012, No. 12 (31).
5. Kamaletdinova A. A. Organizatsionnye i pravovye osnovy psikhologicheskogo obespecheniya sluzhebnykh proverok v organakh vnutrennikh del Rossijskoj Federatsii: dis. ... kand. yurid. nauk (Organizational and legal basis for the psychological support of official checks in the bodies of internal affairs of the Russian Federation: candidate's thesis), Moscow, 2007.
6. Kononov A. M., Kamaletdinova A. A. Problemy pravovogo regulirovaniya i organizatsii kadrovogo obespecheniya deyatel'nosti ugolovno-ispolnitel'noj sistemy (Problems of legal regulation and organization of personnel support of the criminal-executive system), Vologda, 2008.
7. Kostennikov M. V., Kurakin A. V. Administrativno-pravovoe regulirovanie obespecheniya sobstvennoj bezopasnosti i protivodejstviya korruptsii v organakh vnutrennikh del (Administrative and legal regulation of ensuring their own security and counteracting corruption in the internal affairs bodies), Domodedovo, 2010.
8. Kulik O. V. Nauchnyj portal MVD Rossii (Scientific portal of the Russia Ministry of Interior), Moscow, 2015, No. 4 (32).
9. Mayurov N. P. "Chernye dyry" v rossijskom zakonodatel'stve ("Black Holes" in Russian Legislation), 2012, No. 4.
10. Nikonorov E. A. Institut sluzhebnoj proverki v administrativnom prave: dis. ... kand. yurid. nauk (Institute of Internal Audit in Administrative Law: candidate's thesis), Moscow, 2006.
11. Code of laws of the Russian Federation, 2016, No. 27 (part I), art. 4233.
12. Code of laws of the Russian Federation, 2004, No. 31, art. 3215.
13. Code of laws of the Russian Federation, 2011, No. 7, art. 900.
14. Code of laws of the Russian Federation, 2003, No. 22, art. 2063.
15. Code of laws of the Russian Federation, 2011, No. 49 (part 1), art. 7020.
16. Code of laws of the Russian Federation, 2016, No. 22, art. 3089.
17. Order of the General Prosecutor's Office of the Russian Federation of April 28, 2016, No. 255.
18. Order of the Federal Penitentiary Service of Russia, April 12, 2012, No. 198.
19. Order of the Ministry of Internal Affairs of Russia: registered with the Ministry of Justice of Russia, May 6, 2013, No. 28315
20. Order of the Ministry of Internal Affairs of Russia of March 26, 2013, No. 161: registered with the Ministry of Justice of Russia, May 30, 2013, No. 28587.
21. Ovchinnikov N. A. Administrativno-pravovoe regulirovanie obespecheniya zakonnosti v sisteme MVD Rossii: dis. ... kand. yurid. nauk (Administrative and legal regulation of law enforcement in the system of the Ministry of Internal Affairs of Russia: candidate's thesis), Moscow, 2011.
22. Ovchinnikov N. A. Administrativnoe i munitsipal'noe pravo (Administrative and municipal law), 2011, No. 2.
23. Code of laws of the Russian Federation, 2016, No. 52, art. 7614.
24. Code of laws of the Russian Federation, 2011, No. 4, art. 572.
25. https://mvd.rf/ kollegiya_03_2014
26. https://mvd.rf /document/3172398
27. https://mvd.rf/news/item/7392148
28. https://mvd.rf/news/item/9628493
29.http://kremlin.ru/events/president/ news/20624
30.http://kremlin.ru/events/president/ news/54014
31. Shurupova E. A. Distsiplinarnoe proizvodstvo v organakh vnutrennikh del Rossijskoj Federatsii: administrativno-pravovoj aspekt: dis. ... kand. yurid. nauk (Disciplinary proceedings in the bodies of internal affairs of the Russian Federation: the administrative and legal aspect: candidate's thesis), Chelyabinsk, 2015.
