CC BY
6DOI 10.47643/1815-1337_2023_9_176 УДК 351.74
СЛУЖЕБНАЯ ПРОВЕРКА КАК ЭЛЕМЕНТ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РУКОВОДИТЕЛЕЙ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ SERVICE CHECK AS AN ELEMENT OF THE MANAGEMENT SYSTEM IN THE ACTIVITIES OF MANAGERS INTERNAL AFFAIRS BODIES OF THE RUSSIAN FEDERATION
КОФТИНА Юлия Николаевна,
кандидат юридических наук,
доцент кафедры психологии, педагогики и организации работы с кадрами Академии управления МВД России.
125171, Россия, г. Москва, ул. Зои и Александра Космодемьянских, 8. E-mail: Yulenka1979@mail.ru;
Yulia Nikolaevna Koftina
Associate Professor of the Department of Psychology, Pedagogy and Organization of work with Personnel Academy of Management of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Candidate of Legal Sciences. 125171, Russia, Moscow, Zoya and Alexander Kosmodemyanskikh str., 8. E-mail: Yulenka1979@mail.ru
Краткая аннотация: высокий уровень служебной дисциплины является одним из главных факторов обеспечения эффективной деятельности государственных органов. Ненадлежащее исполнение сотрудниками служебных обязанностей и должностных полномочий является причиной снижения результативности функционирования органа внутренних дел в целом. В любой организации возникают ситуации, когда руководитель вынужден принимать управленческие решения, негативным образом отражающиеся на отдельных сотрудниках. В связи с чем, в проведенном исследовании рассматриваются особенности организации и проведения служебных проверок как элемента системы управления в деятельности руководителя органа внутренних дел и их значение для обеспечения служебной дисциплины и законности.
Abstract: a high level of service discipline is one of the main factors in ensuring the effective operation of state bodies. Improper performance of official duties and official powers by employees is the reason for a decrease in the effectiveness of the functioning of the internal affairs body as a whole. In any organization, there are situations when a manager is forced to make managerial decisions that negatively affect individual employees. In this connection, the study examines the features of the organization and conduct of official inspections as an element of the management system in the activities of the head of the internal affairs body and their importance for ensuring official discipline and legality.
Ключевые слова: кадровая политика, управленческая деятельность, прохождение службы, служебная дисциплина, законность, служебная проверка, органы внутренних дел.
Keywords: personnel policy, management activity, service, service discipline, legality, internal affairs bodies, internal audit.
Для цитирования: Кофтина Ю.Н. Служебная проверка как элемент системы управления в деятельности руководителей органов внутренних дел Российской Федерации //Право и государство: теория и практика. 2023. № 9(225). С. 176-179. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_9_176.
For citation: Koftina Yu.N. Service check as an element of the management system in the activities of managers internal affairs bodies of the Russian Federation // Law and state: theory and practice. 2023. No. 9(225). pp. 176-179. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_9_176.
Статья поступила в редакцию: 10.08.2023
Постановка проблемы. На современном этапе развития общества, если раньше мы стремились войти в европейскую правовую семью, иногда принижая действия своих национальных правовых актов в угоду европейских, то сегодня произошло правосознание и данная правовая политика изменилась. Все это, несомненно, отражается на формировании общественных правовых отношений при реализации гражданами своих субъективных прав и юридических обязанностей, в том числе и в вопросах формирования и реализации норм дисциплинарной ответственности в административном праве России.
Справедливо мнение исследователя О.В. Кулика о том, что сегодня главную роль в обеспечении служебной дисциплины должны играть не проектирование абстрактных идеальных моделей и теоретические дискуссии о нормативно-правовом регулировании в данной сфере, а практическое изменение и совершенствование выполнения должностными лицами органов внутренних дел всего комплекса дисциплинарных мероприятий в строгом соответствии с нормативными правовыми актами. Обязательным условием такого изменения является формирование у руководителей (начальников) органов, организаций и подразделений МВД России и подчиненных им сотрудников правильного понимания действующих правовых предписаний и требований руководящих документов МВД России [5, 111].
В своих выступлениях Президент Российской Федерации В.В. Путин и министр внутренних дел Российской Федерации генерал полиции Российской Федерации В.А. Колокольцев неоднократно обосновывали необходимость совершенствования работы по укреплению служебной дисциплины и законности как необходимого условия повышения эффективности деятельности МВД России. Служебная дисциплина и законность в органах внутренних дел (далее - ОВД), помимо официальной и внутренней оценок, привлекают к себе пристальное внимание со стороны общества и средств массовой информации. Материалы, посвященные совершению сотрудниками дисциплинарных проступков или в особенности -преступлений, всегда вызывают общественный резонанс и дискредитируют МВД России в информационном пространстве, что существенно сказывается на престиже службы в ОВД. В связи с этим вопросы поддержания, укрепления служебной дисциплины и законности в ОВД регулярно освещаются в научных и прикладных исследованиях. Вместе с тем выводы и рекомендации, содержащиеся в подобных публикациях, зача-
стую сложны и не подходят для практического применения [5, 110].
К сожалению, несмотря на принимаемые меры в МВД России по-прежнему сохраняется высокий уровень нарушений служебной дисциплины и законности среди личного состава.
В среднем за год из числа предъявленных сотрудниками исков об отмене наложенных дисциплинарных взысканий, в том числе связанных с восстановлением на службе, судами общей юрисдикции удовлетворяется около 25%, при этом следует учитывать высокую латентность и низкий удельный вес оспаривания в судебном порядке правовых актов о наложении дисциплинарных взысканий.
Кроме того, анализ результатов судебно-исковой работы системы МВД России свидетельствует об увеличении количества удовлетворенных исковых требований рассматриваемой категории.
Как правило, основанием для признания приказов о наложении дисциплинарных взысканий незаконными является нарушение должностными лицами порядка привлечения к дисциплинарной ответственности.
Отметим, что МВД России уделяется повышенное внимание работе по укреплению служебной дисциплины и законности. Значительный объем проведенной работы способствует положительной динамике по следующим направлениям. В 2022 году уменьшилось на 2,0% количество сотрудников, нарушивших служебную дисциплину, на 13,7% - допустивших грубые нарушения служебной дисциплины [8].
Вместе с тем не удается пресечь ряд негативных тенденций. В целом отрицательная динамика по показателям, характеризующим состояние служебной дисциплины отмечается в 39,3% территориальных органов МВД России на региональном уровне и 30% управлений МВД России на транспорте. Возросло на 13,8% количество сотрудников, виновных в совершении дорожно-транспортных происшествий. Увеличилось на 6,4% число сотрудников, совершивших ДТП в состоянии опьянения [8].
Подразделениями по организации профилактики коррупционных и иных правонарушений в органах внутренних дел проведено 10 658 проверок достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых сотрудниками органов внутренних дел. По их результатам к дисциплинарной ответственности привлечены 4 664 сотрудника, из них 41 - уволен со службы в органах внутренних дел. Проведено 650 проверок сведений о расходах, по результатам которых к дисциплинарной ответственности привлечены 44 сотрудника [8].
Таким образом, издание распорядительных актов, оформляющих решения о привлечении сотрудников к дисциплинарной или материальной ответственности, увольнении сотрудников по некоторым предусмотренным федеральными законами основаниям и других подобных ситуациях, должно базироваться на установлении соответствующих фактических обстоятельств, с одной стороны, предопределяемых каждый раз непосредственно самой конкретной ситуацией, а с другой, - оцениваемых с применением некоторых общих подходов.
Именно этой цели, то есть установлению совокупности фактических обстоятельств, предшествующему принятию руководителем того или иного решения, и служит так называемый институт служебной проверки.
Проанализировав и обобщив научные изыскания в рассматриваемой нами области, можно сделать вывод о том, что служебная проверка - это деятельность, осуществляемая должностными лицами в установленном порядке, и направленная на установление причин, условий и обстоятельств дисциплинарного проступка либо его отсутствия, а также иных предусмотренных нормативными правовыми актами фактов, результаты которой оформляются заключением, содержащим соответствующие выводы и предложения.
Служебная проверка проводится по решению руководителя федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченного руководителя при необходимости выявления причин, характера и обстоятельств совершенного сотрудником органов внутренних дел дисциплинарного проступка, подтверждения наличия или отсутствия обстоятельств, предусмотренных Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. № 342-Ф3 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон о службе) [1].
Вместе с тем служебная проверка в отношении сотрудников органов внутренних дел проводится в соответствии с Порядком проведения служебной проверки в органах, организациях и подразделениях Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденным приказом МВД России от 26 марта 2013 г. № 161 (далее - Порядок) [2].
Следует отметить, что результатом проведения служебных проверок в отношении сотрудников является объективная правовая оценка правомерности их действий и выработка, в случае выявления нарушений, предложений по их устранению и принятию управленческих мер, в том числе дисциплинарного характера. Принимаемые по результатам проверок решения напрямую затрагивают права и законные интересы как сотрудников органов внутренних дел, так и граждан, обращающихся с жалобами на их действия или бездействие. Поэтому внимательность, беспристрастность и четкое следование требованиям нормативных правовых актов является основным правилом для проводящего служебную проверку сотрудника.
Проведение служебных проверок требует времени, прочных знаний в области нормативного правового регулирования данной сферы, а также владения методикой проведения проверок и доказывания или опровержения фактов неправомерного поведения сотрудников.
Решение о проведении служебной проверки принимается Министром внутренних дел Российской Федерации или уполномоченными руководителями.
Служебная проверка проводится в течение тридцати дней со дня принятия решения о ее проведении. Срок ее проведения по решению Министра внутренних дел Российской Федерации или уполномоченного руководителя может быть продлен, но не более чем на тридцать дней. Следует уточнить, что ранее срок проведения служебной проверки составлял один месяц и исчислялся иначе (например, при назначении слу-
жебной проверки 1 мая она должна была быть завершена не позднее 1 июня). С учетом требований Закона о службе при назначении служебной проверки 1 мая, она должна быть завершена не позднее 31 мая.
В отличие от установленных сроков рассмотрения обращений граждан и служебных споров, в случае если последний день служебной проверки приходится на выходной либо нерабочий праздничный день, то днем окончания служебной проверки считается следующий за ним рабочий день.
В срок проведения служебной проверки не включаются периоды временной нетрудоспособности сотрудника, в отношении которого проводится служебная проверка, нахождения его в отпуске или в командировке, а также время отсутствия сотрудника на службе по иным уважительным причинам, подтвержденные соответствующей справкой кадрового подразделения (пункт 17 Порядка).
Подчеркнем, что вышеуказанная норма применяется только в отношении конкретного сотрудника, находящегося в отпуске, командировке или отсутствующего на службе по причине временной нетрудоспособности. По остальным должностным лицам, в отношении которых проводится данная служебная проверка, она должна быть завершена в установленный срок - 30 дней. В этом случае используется механизм выделения материалов для проведения отдельной служебной проверки в отношении отсутствующего сотрудника, установленный пунктом 22 Порядка. Срок проведения служебной проверки по выделенным материалам исчисляется с момента назначения основной служебной проверки.
Результаты служебной проверки представляются уполномоченному руководителю, принявшему решение о ее проведении, в письменной форме в виде заключения не позднее чем через три дня со дня завершения проверки. Заключение утверждается уполномоченным руководителем не позднее чем через пять дней со дня его представления.
Недопустимо поручать проведение служебной проверки должностным лицам, прямо или косвенно заинтересованным в ее результатах. При несоблюдении указанного требования результаты служебной проверки считаются недействительными, а срок проверки продлевается на 10 дней (часть 2 статьи 52 Закона о службе).
В случае если проверка все же была поручена заинтересованному сотруднику, на последнего возлагается обязанность подать рапорт уполномоченному руководителю об освобождении его от участия в проведении проверки.
Отметим, что одним из основных этапов проведения служебной проверки, которому на практике должного внимания не уделяется, является получение объяснений от сотрудников, в отношении которых она проводится (обязанность сотрудника давать объяснения в письменной форме по обстоятельствам проведения служебной проверки установлена пунктом 1 части 6 статьи 52 Закона о службе).
В связи с тем, что получение указанных объяснений также является обязанностью сотрудника (председателя и членов комиссии), проводящего служебную проверку (подпункт 30.9 Порядка), данное условие является обязательным для ее завершения.
Вместе с тем личному составу раздаются бланки объяснений, которые в течение двух рабочих дней заполняются и представляются в подразделение, занимающееся проведением служебной проверки. При этом доводы, приведенные сотрудниками, как правило, представляют собой субъективное мнение об обстоятельствах нарушения (или происшествия), описание результатов осуществляемой им служебной деятельности или трактовку нормативных предписаний по предмету проводимой в отношении них служебной проверки.
В итоге представленные объяснения просто включаются в описательную часть заключения по результатам служебной проверки и нарушают логику изложения документа. При этом нередко содержащаяся в объяснении информация никакого отношения к предмету служебной проверки не имеет.
При качественном проведении служебной проверки представленная в объяснениях сотрудников информация только дополняет сведения, установленные путем сбора и анализа материалов и документов, а также позволяет сделать более объективный вывод о степени вины сотрудника и предложить уполномоченному руководителю конкретные меры предупредительно-профилактического характера, направленные на недопущение выявленных нарушений в дальнейшем.
Следует учитывать, что доводы, изложенные в объяснении сотрудника по обстоятельствам проводимой в отношении него служебной проверки, требуют подтверждения или опровержения иными материалами (в том числе объяснениями), что должно быть отражено в заключении по результатам служебной проверки.
При получении объяснения, с учетом требований законодательства Российской Федерации и при согласии опрашиваемого, рекомендуется использовать средства аудио- и видеофиксации.
В отличие от определенного Законом о службе порядка наложения на сотрудника дисциплинарного взыскания, в случае представления им письменного объяснения, служебная проверка в отношении него может быть завершена даже в период его временной нетрудоспособности, нахождения в отпуске или командировке. При этом реализация дисциплинарного решения путем издания приказа осуществляется в установленном порядке по выходу сотрудника на службу.
Необходимо учитывать, что в случае установления при проведении служебной проверки в действиях должностного лица проступка, порочащего честь сотрудника органов внутренних дел, дается правовая оценка не его действиям с точки зрения соблюдения служебной дисциплины, а его поведению, которое должно соответствовать требованиям, предъявляемым к сотруднику органов внутренних дел, а также соблюдению им добровольно принятых на себя обязательств при поступлении на службу в органы внутренних дел Российской Федерации.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации для сотрудников органов внутренних дел установлены повышенные требования к их поведению как в служебное, так и во внеслужебное время, в том числе на них возложены особые обязанности - заботиться о сохранении своих чести и достоинства, не совершать поступков, вызывающих сомнение в объективности, справедливости и беспри-
страстности сотрудника, наносящих ущерб его репутации, авторитету органа внутренних дел и государственной власти. Несоблюдение сотрудником органов внутренних дел таких добровольно принятых на себя обязательств, предусмотренных законодательством, расценивается как проступок, порочащий честь сотрудника органов внутренних дел.
В рамках дисциплинарной практики служебная проверка является наиболее эффективным инструментом выявления причин и условий допускаемых личным составом нарушений служебной дисциплины. При надлежащей организации указанного направления деятельности возможно формирование в органе, организации или подразделении МВД России действенной системы профилактики правонарушений среди сотрудников путем анализа и совершенствования комплекса мер, вырабатываемых по результатам служебных проверок.
Следует учитывать, что наложение дисциплинарных взысканий не является целью служебных проверок, которые проводятся для установления фактов и обстоятельств происшествий, а также причин и условий допускаемых сотрудниками дисциплинарных проступков. При очевидности дисциплинарного нарушения необходимо, прежде всего, руководствоваться положениями статьи 51 Закона о службе и главы 6 Дисциплинарного устава органов внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 14 октября 2012 г. № 1377, без инициирования по данному факту служебной проверки, сохранив служебное время для детального разбирательства ситуаций, требующих выработки решений предупредительно-профилактического характера.
В соответствии со статьей 40 Дисциплинарного устава при малозначительности совершенного дисциплинарного проступка руководитель может освободить сотрудника от дисциплинарной ответственности и ограничиться устным предупреждением [2].
Наличие в общей массе служебных проверок, проведенных в органе, организации или подразделении МВД России, значительной доли материалов, по которым сведения не подтвердились или приняты решения об освобождении сотрудников от ответственности, должно служить поводом для дополнительного анализа существующей дисциплинарной практики.
Важным моментом в системе проведения служебных проверок является отсутствие механизма отмены их результатов. Также законодательством и нормативными правовыми актами МВД России не предусмотрено понятие - дополнительная служебная проверка.
Таким образом, подпись уполномоченного руководителя, утверждающая заключение по результатам служебной проверки, является окончательным решением, что повышает уровень ответственности и определяет необходимость контроля на всех стадиях дисциплинарных расследований.
Резюмируя изложенное и проведя анализ существующих тенденций совершенствования работы по организации и проведению служебных проверок в отношении сотрудников органов внутренних дел, необходимо отметить, что приоритетным направлением, способствующим повысить эффективность проведения служебной проверки, является совершенствование ее правого регулирования и организационного обеспечения, а также роли уполномоченного руководителя (начальника) органа внутренних дел при принятии им управленческого решения. Кроме того, к основным направлениям совершенствования относится усиление регламентирующих основ проведения данной процедуры в части установления конкретных сроков проведения этапов служебной проверки, определения прав и гарантий участников, а также оснований ее проведения.
Библиография:
1. О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации [Текст]: [Федер. закон от 30 нояб. 2011 г. № 342-Ф3] // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2011. - № 49 (ч. 1), ст. 7020.
2. Дисциплинарный устав органов внутренних дел Российской Федерации [Текст]: [утв. Указом Президента Рос. Федерации от 14 окт. 2012 г. № 1377] // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2012. - № 43, ст. 5808.
3. Об утверждении Порядка проведения служебной проверки в органах, организациях и подразделениях Министерства внутренних дел Российской Федерации [Текст]: [приказ МВД России от 26 марта 2013 г. № 161: зарегистрирован в Минюсте России 30 мая 2013 г., регистрационный № 28587].
4. Кононов А.М. Служебные проверки в органах внутренних дел: сущность, основания и виды [Текст] / А.М. Кононов, А.А. Камалетдинова // Проблемы правового регулирования и организации кадрового обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы. - Вологда. 2008.
5. Кулик О.В. Особенности проведения служебных проверок в органах внутренних дел Российской Федерации и их значение для обеспечения служебной дисциплины: вопросы правовой теории и юридической практики / О.В. Кулик// Научный портал МВД России. - 2018. - № 2 (42). - С. 110-120.
6. Ломакина Л.А. Совершенствование российского законодательства о дисциплинарной ответственности на государственной гражданской службе / Л.А. Ломакина // Журнал российского права. - 2016. - № 3. - С. 17-24.
7. Малыхина Т.А. Дисциплинарное производство в органах внутренних дел Российской Федерации [Текст] : монография / Т.А. Малыхина. - Ижевск : Ин-т компьютерных исслед., 2017.
8. Сведения о состоянии работы с кадрами органов внутренних дел Российской Федерации за 2022 год [Текст] / Сборник аналитических и информационных материалов. - М. : ДГСК МВД России, 2023. - 71 с.
References:
1. On service in the internal affairs bodies of the Russian Federation and Amendments to Certain Legislative Acts of the Russian Federation [Text]: [Feder. Law of November 30, 2011 No. 342-FZ] // Sobr. zakonodatelstva Ros. Federation. - 2011. - No. 49 (part 1), Article 7020.
2. Disciplinary Statute of the Internal Affairs bodies of the Russian Federation [Text]: [approved. The Decree of the President Grew. Federation of October 14, 2012, No. 1377] // Sobr. zakonodatelstva Ros. Federation. - 2012. - No. 43, article 5808.
3. On approval of the Procedure for Conducting an Internal Audit in bodies, organizations and subdivisions of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation [Text]: [Order of the Ministry of Internal Affairs of Russia dated March 26, 2013 No. 161: registered with the Ministry of Justice of Russia on May 30, 2013, registration No. 28587].
4. Kononov A.M. Internal audits in internal affairs bodies: essence, grounds and types [Text] / A.M. Kononov, A.A. Kamaletdinova // Problems of legal regulation and organization of personnel support for the activities of the penal enforcement system. - Vologda. 2008.
5. Kulik O.V. Features of conducting official inspections in the internal affairs bodies of the Russian Federation and their importance for ensuring service discipline: issues of legal theory and legal practice / O.V. Kulik// Scientific portal of the Ministry of Internal Affairs of Russia. - 2018. - № 2 (42). - Pp. 110-120.
6. Lomakina L.A. Improvement of the Russian legislation on disciplinary responsibility in the state civil service / L.A. Lomakina // Journal of Russian Law. - 2016. - No. 3. - pp. 17-24.
7. Malykhina T.A. Disciplinary proceedings in the internal affairs bodies of the Russian Federation [Text] : monograph / T.A. Malykhina. - Izhevsk : Institute of Computer Research, 2017.
8. Information on the state of work with the personnel of the internal Affairs bodies of the Russian Federation for 2022 [Text] / Collection of analytical and information materials. - Moscow : DGSK of the Ministry of Internal Affairs of Russia, 2023. - 71 p.
