О ПРОЦЕДУРЕ ПРИВЛЕЧЕНИЯ СОТРУДНИКОВ ОВД К ОТВЕТСТВЕННОСТИ И ПУТИ НЕДОПУЩЕНИЯ ОШИБОК ПРИ ЕЕ ПРОВЕДЕНИИ Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 34 DOI 10.24411/2073-0454-2020-10486

ББК 67 © Н.В. Румянцев, 2020

Научная специальность 12.00.14 — административное право, административный процесс

О ПРОЦЕДУРЕ ПРИВЛЕЧЕНИЯ СОТРУДНИКОВ ОВД К ОТВЕТСТВЕННОСТИ И ПУТИ НЕДОПУЩЕНИЯ ОШИБОК ПРИ ЕЕ ПРОВЕДЕНИИ

Николай Викторович Румянцев, профессор кафедры административного права, главный научный сотрудник ФКУ НИИ ФСИН России, доктор юридических наук, доцент

Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117997, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12) E-mail: [email protected]

Аннотация. В статье отражены правоприменительная практика привлечения сотрудников органов внутренних дел к дисциплинарной ответственности за нарушения служебной дисциплины и коррупционные правонарушения, а также принимаемые меры, направленные на предупреждение допускаемых ими нарушений. Представлены: порядок проведения служебных проверок руководителями и уполномоченными на это сотрудниками, по фактам нарушения дисциплины сотрудниками подразделений; процедура привлечения их к ответственности и допускаемые при ее применении ошибки. Материалы служебных проверок, поступающие на правовую экспертизу, свидетельствуют о продолжающихся многочисленных нарушениях и недостатках в ходе их проведения, а анализ информации по исследованию судебной и дисциплинарной практики наложения взысканий на сотрудников, требует выработки научно-практических рекомендаций по совершенствованию законодательных и правоприменительных мер и поиску путей недопущения ошибок при привлечении сотрудников органов внутренних дел к ответственности.

Ключевые слова: дисциплинарные нарушения, служебные проверки, процедура проведения проверок, сотрудники органов внутренних дел, правовая оценка, профилактика, МВД России.

ON THE PROCEDURE FOR BRINGING POLICE OFFICERS TO RESPONSIBILITY AND WAYS TO AVOID MISTAKES DURING ITS IMPLEMENTATION

Nikolay V. Rumyantsev, Professor of the Department of Administrative law, Chief Scientific Officer of the PKU Research Institute of the Federal Penitentiary Service of Russia, Doctor of Legal Sciences, Associate Professor Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117997, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12)

E-mail: [email protected]

Abstract. The article reflects the law enforcement practice of imposing penalties on employees of internal affairs bodies for violations of official discipline and corruption offenses, as well as measures taken to prevent violations committed by them. The following are presented: the procedure for conducting official inspections by managers and authorized employees, on the facts of violation of discipline by employees of divisions; the procedure for bringing them to justice and the mistakes made in its application. The materials of official inspections submitted to the legal examination testify to the ongoing numerous violations and shortcomings in the course of their conduct, and the analysis of information on the study of judicial and disciplinary practice of imposing penalties on employees requires the development of scientific and practical recommendations for improving legislative and law enforcement measures and finding ways avoidance of mistakes when bringing employees of internal affairs bodies to responsibility.

Keywords: disciplinary violations, official checks, the procedure for conducting inspections, employees of the internal affairs bodies, legal assessment, prevention, the Ministry of Internal Affairs of Russia.

Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН

Для цитирования: Румянцев Н.В. О процедуре привлечения сотрудников ОВД к ответственности и пути недопущения ошибок при ее проведении. Вестник Московского университета МВД России. 2020(8):218-23.

Соблюдение сотрудниками органов внутренних стоящих перед органами внутренних дел задач. Эти дел (далее ОВД) требований законности и дисципли- обстоятельства во многом обуславливают не только ны является важным фактором успешного выполнения результативность оперативно-служебных задач кол-

лективов и личного состава, но и в целом влияют на авторитет органов внутренних дел в обществе [1, с. 4].

Следует признать, что, несмотря на предпринимаемые меры по укреплению служебной дисциплины и обеспечению законности, коренного перелома по улучшению данного направления не произошло. Продолжают иметь место многочисленные нарушения дисциплины и законности со стороны личного состава, что требует как повышенного внимания руководящего и командного состава по принятию неотложных мер, направленных на предупреждение нарушений, так и комплексного подхода в решении данных задач, достижений современных юридических, педагогических, психологических и иных наук.

В настоящее время очень важным вопросом является проблема, связанная с проведением процедуры привлечения сотрудников к ответственности за совершение различных нарушений и качество которой, должно нести серьезный профилактический и воспитательный эффект. Но не менее важным, при проведении вышеуказанной процедуры, остаются проблемы, связанные с допускаемыми при ее применении ошибками, которые при их исправлении уменьшают направленный на укрепление дисциплины результат.

Организация проведения служебных проверок требует от руководителей и сотрудников, уполномоченных на их проведение, знаний действующего законодательства Российской Федерации, нормативно-правового регулирования в рассматриваемой сфере, навыков правоприменительной практики и владения методикой проведения проверок и доказывания или опровержения фактов неправомерного поведения сотрудников органов внутренних дел.

Несмотря на требования Приказа МВД России от 26.03.2013г. № 161 «Об утверждении порядка проведения служебной проверки в органах, организациях и подразделениях Министерства внутренних дел Российской Федерации» [2] (далее — Приказ № 161) и Федерального закона Российской Федерации от 30 ноября 2011г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [3] руководителями и сотрудниками органов внутренних дел, уполномоченными осуществлять служебные проверки, по прежнему нередко допускаются факты нарушений процедуры привлечения сотрудников ОВД к ответственности.

Поступающие на правовую экспертизу материалы проверок по случаям нарушений дисциплины сотрудниками, свидетельствуют о следующих наиболее частых нарушениях и недостатках в ходе их проведения.

Таких как:

• принятие решения о проведении служебной проверки неуполномоченным на то руководителем (начальником) и сотрудником;

• нарушение сроков принятия соответствующим руководителем (начальником) решения о проведении проверки (решение о проведении служебной проверки должно быть принято не позднее двух недель с момента получения соответствующим руководителем (начальником) информации, являющейся основанием для ее проведения);

• нарушение сроков проведения служебной проверки (служебная проверка проводится в течение тридцати дней со дня принятия решения о ее проведении, по решению Министра ее срок может быть продлен, но не более чем на тридцать дней);

• в материалах служебной проверки отсутствуют необходимые документы: объяснение сотрудника или Акт об отказе дачи объяснения (необходимо предложить сотруднику, в отношении которого проводится служебная проверка, дать объяснение в письменном виде по существу вопроса на имя соответствующего руководителя (начальника);

• несоответствие наложенного на сотрудника взыскания тяжести совершенного им проступка и степени вины (при определении вида дисциплинарного взыскания принимаются во внимание: характер проступка, обстоятельства, при которых он был совершен, прежнее поведение и др.);

• нет выводов в заключениях по результатам служебных проверок о наличии (отсутствии) фактов и обстоятельств совершенных проступков, указанных в объяснениях сотрудников, в отношении которых проведены служебные проверки;

• не представлены выводы о причинах и условиях, способствовавших совершению сотрудником дисциплинарного проступка;

• наложение дисциплинарных взысканий за низкие цифровые показатели результатов оперативно-служебной деятельности (зачастую такие решения реализуются в кратчайшие сроки без детального анализа обстоятельств нарушений. Именно такие взыскания чаще всего обжалуются сотрудниками и отменяются как необоснованно наложенные) [3];

• отсутствие данных о членстве сотрудника в

профсоюзной организации (согласно ч. 2 ст. 3, п. 22 ч. 1 ст. 11 Федерального закона РФ № 342 от 30.11.2011г. и ст. 373 Трудового кодекса РФ о необходимости получения обоснованного решения выборного органа первичной профсоюзной организации).

Кроме того, в ходе проведения служебных проверок допускаются ряд и других, казалось бы, на первый взгляд незначительных недостатков, которые влияют как на качество проведения проверок, так и в конечном итоге, при обжаловании, способствуют отмене принятого решения о привлечении к ответственности сотрудника, допустившего дисциплинарный проступок. К ним относятся:

• нарушение порядка и качества получения объяснения от сотрудника и составления Акта в случае его отказа от дачи объяснения (объяснение от сотрудника истребуется в письменном виде. Форма «Акта» при отказе сотрудника от дачи объяснения, нормативно не установлена, однако сам Акт для объективности подтверждения должен содержать необходимые сведения, позволяющие доказать факт отказа.);

• нарушения, допущенные при подготовке приказа о наказании (проект подготовленного приказа о наложении дисциплинарного взыскания не согласован с кадровым и правовым подразделениями органа, хотя эта норма обязательна);

• нарушение сроков объявления приказа о наложении на сотрудника дисциплинарной ответственности (с приказом о наложении дисциплинарного взыскания сотрудник должен быть ознакомлен под расписку в течение трех рабочих дней);

• нарушение двухнедельного срока наложения дисциплинарного взыскания, со дня, когда прямому или непосредственному руководителю (начальнику) стало известно о совершении сотрудником ОВД дисциплинарного проступка;

• нарушения, обусловленные допуском к проведению служебной проверки должностных лиц, прямо или косвенно заинтересованных в ее результатах (при несоблюдении указанного требования, результаты служебной проверки считаются недействительными);

• нарушения при привлечении к дисциплинарной ответственности сотрудников, совершивших административные правонарушения. Определен особый порядок привлечения со-

трудников органов внутренних дел к ответственности за совершение административных правонарушений. Сотрудники за ряд административных правонарушений (ч. 2 ст. 2.5. КоАП РФ) несут административную ответственность. Поэтому привлечение сотрудников к дисциплинарной ответственности за нарушения Правил дорожного движения являются необоснованными. (Как показывает практика, продолжают иметь место факты привлечения сотрудников органов внутренних дел к дисциплинарной ответственности за совершение деяний, содержащих отдельные признаки состава административного правонарушения. Оценивая представленные материалы служебных проверок и содержащиеся в них доказательства, суды, обоснованно приходят к выводам об отсутствии дисциплинарного проступка (апелляционные определения Новосибирского и Курганского областных судов).

Утвержденный Приказом МВД России от 26.03.2013г. № 161 Порядок проведения служебной проверки в органах, организациях и подразделениях Министерства внутренних дел Российской Федерации не распространяется на федеральных государственных служащих и работников органов, организаций и подразделений МВД России.

Применяя практику многократного привлечения сотрудников к ответственности без установления причин и условий, способствующих нарушениям причин и условий, отдельные руководители тем самым игнорируют воспитательные и профилактические цели дисциплинарного воздействия.

В целях профилактики фактов нарушений дисциплинарных проступков со стороны сотрудников органов внутренних дел, необходимо проведение следующих организационных мер, направленных на их недопущение:

• постоянно анализировать состояние дисциплины среди личного состава, разрабатывать меры по профилактике допущенных нарушений, оценивать роль руководителей подразделений, не обеспечивающих должный уровень соблюдения служебной дисциплины;

• не допускать без разбора причин и условий организацию проведения служебной проверки, способствовавшей нарушению дисциплины и роли руководящего состава в осуществлении профилактической и воспитательной работы.

• закрепить в должностные регламенты (ин-

струкции) руководителей структурных подразделений персональную ответственность за состояние служебной дисциплины среди личного состава;

• не применять, в нарушение ст. 50 ФЗ №342, по результатам служебных проверок, не регламентированные решения (нередко в заключениях по результатам служебной проверки, в случае увольнения сотрудников со службы в органах внутренних дел, делаются выводы — «к дисциплинарной ответственности не привлекать», также недопустимо включение в приказ о наложении дисциплинарного взыскания таких формулировок, как «объявить устное замечание», «ограничиться ранее наложенным дисциплинарным взысканием», «ограничиться результатами служебной проверки»).

• отражать в полной мере в заключениях служебных проверок рекомендации предупредительно-профилактического характера, не предусмотренные Приказом МВД России № 211 о принятии комплекса необходимых воспитательно-профилактических мер;

• доводить своевременно до личного состава подразделений обзоры, рекомендации и другие нормативные документы МВД России, направленные на укрепление служебной дисциплины.

Также следует отметить, что при привлечении сотрудников к дисциплинарной ответственности необходимо обратить внимание на выполнение требований, позволяющих исключить наиболее вероятные ошибки и недостатки, такие как:

• некачественное оформление документов (в заключении о проведении служебной проверки и приказах о наложении дисциплинарного наказания не всегда дается объективная правовая оценка правомерности действий привлекаемых к ответственности сотрудников и др.);

• неправомерное указание оснований для привлечения сотрудника к дисциплинарной ответственности (не указываются конкретные статьи и пункты нормативно-правового акта, неправильная квалификация совершенного проступка и т.д.»);

• не соблюдение сотрудниками сроков рассмотрения обращений граждан и несвоевременное направление ответа заявителю на его обращение (при получении обращения, сотрудник органов внутренних дел обязан в установленные законом

сроки рассмотреть обращение и направить заявителю ответ о принятом решении);

• непринятие во внимание тяжести дисциплинарных проступков и обстоятельств его совершения:

а) необъективное привлечение к дисциплинарной ответственности сотрудника, выполняющего повышенный объем служебных обязанностей (например: участковый уполномоченный полиции вместо одного участка, осуществляет деятельность на трех-четырех и более административных участках, за что, имея упущения по службе, зачастую неправомерно получает взыскание «за недобросовестное исполнение своих обязанностей»);

б) привлечение к дисциплинарной ответственности сотрудника за нарушение сроков проведения проверки заявлений в результате несвоевременного поступления ответов и материалов из экспертных учреждений (материалы, где требуется приобщение Акта судебно-медицинского исследования, зачастую не могут быть подготовлены в установленные сроки).

Борьба с коррупционными проявлениями имеет определенный инструментарий, это и карательные меры, и воспитательная работа [4]. Для предупреждения совершения сотрудниками полиции коррупционных преступлений МВД России выработана антикоррупционная политика. В качестве профилактики коррупционных проявлений в территориальных органах МВД России в системе занятий по служебно-боевой и воспитательной подготовке предусмотрено изучение сотрудниками антикоррупционного законодательства.

Одной из особенностей недопущения ошибок при привлечении сотрудников территориальных органов МВД России к ответственности при совершении ими поступков, связанных с коррупционными проявлениями, является своевременное и правомерное проведение проверки этих фактов.

Вместе с тем, в целях недопущения нарушений, относящихся к коррупционным и исключения при этом ошибок при привлечении сотрудников органов внутренних дел за данные правонарушения, необходимо:

• активизировать разъяснительную работу среди личного состава по выполнению определенной категорией сотрудников, требований Указа Президента Российской Федерации от 18.05.2009г № 559 [5] по подаче сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

• принимать своевременные меры по уведомлению прямого руководителя о возникновении

(возможного возникновения) конфликта интересов при исполнении должностных (служебных) обязанностей. • следует учитывать требования положений Федерального закона в соответствии с которыми к сотруднику, сообщившему в правоохранительные или иные государственные органы или средства массовой информации о ставших ему известными фактах коррупции, меры дисциплинарной ответственности применяются (в случае совершения этим лицом в течение года после указанного сообщения дисциплинарного проступка) только по итогам рассмотрения соответствующего вопроса на заседании комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов [6, с. 4]. В качестве примеров о необоснованно наложенных взысканиях на сотрудников органов внутренних дел, можно привести такие, как:

Кунцевским районным судом г. Москвы 6 марта 2018г. при рассмотрении искового заявления старшего оперуполномоченного З о не законном увольнении из органов внутренних дел были установлены при проведении служебной проверки нарушения, выразившиеся в отсутствии на занятиях по служебной подготовке и несообщении руководству подразделения о мотивах его отсутствия. В ходе судебного заседания данный факт не нашел своего объективного подтверждения. Суд учитывая Постановление Пленума Верховного суда РФ от 17.03.2004 г. согласно которому «... на работодателя возложена обязанность, при применении дисциплинарного взыскания соблюдать справедливость, соизмеримость, законность, гуманизм», а также то, что истец имел положительные характеристики и не имел дисциплинарных взысканий, принял решение о признании незаконными увольнение из органов внутренних дел истца и заключение служебной проверки, восстановив его в прежней должности, взыскав с ответчика денежные средства и компенсацию морального вреда.

Пушкинским городским судом Московской области в декабре 2016 года удовлетворен иск "С" о признании незаконным заключения служебной проверки и приказа о дисциплинарном взыскании в виде увольнения из органов внутренних дел. Основанием явилось то, что он, являясь непосредственным руководителем сотрудника, совершившего тяжкое преступление, нес персональную ответственность за подчиненных сотрудников и их морально-психологическое воспитание. В ходе служебной проверки были изучены состояние и

организация индивидуальной воспитательной работы истца, от которой, проявляя бездействие, он самоустранился, чем нарушил действующее на момент увольнения законодательство по морально-психологическому обеспечению. По результатам проведенной проверки истцу вменялось в вину отсутствие с его стороны контроля за соблюдением законности подчиненным сотрудником и ненадлежащее проведение мероприятий морально-психологического обеспечения, повлекшее за собой совершение последним тяжкого преступления. Удовлетворяя исковое заявление, суд пришел к выводу о несоизмеримости тяжести совершенного истцом проступка и наложения дисциплинарного взыскания в виде увольнения из органов внутренних дел.

Гусь-Хрустальным городским судом Владимирской области 13 декабря 2019 года удовлетворен Иск "В", согласно которому признано незаконным заключение и приказы УВД по ЦАО ГУ МВД Росси по г. Москве, изданные в отношении ее на основании которых было наложено дисциплинарное взыскание в виде увольнения со службы в органах внутренних дел и расторгнут контракт. "В" была уволена со службы в органах внутренних дел, но решением суда она была восстановлена на службе.

Начальником ГУ МВД России по г. Москве в декабре 2019 года в целях установления причин и условий, способствовавших восстановлению истца на службе в органах внутренних дел, назначена служебная проверка. В ходе проверки установлено, что при ее проведении не были приняты меры по объективному и всестороннему установлению фактов и обстоятельств совершения истцом действий, вменяемых ей в качестве проступка, последствий совершения этих действий (не были подтверждены документально, не исследованы обстоятельства, влияющие на степень и характер ответственности как отягчающие, так и смягчающие вину и др.). За нарушение, выразившееся в ненадлежащей организации соблюдения законности должностными лицами при осуществлении служебной деятельности, а также в нарушении установленного порядка применения к сотруднику дисциплинарного взыскания, отсутствие ненадлежащего контроля со стороны проверяющего за порядком проведения служебной проверки, руководители и сотрудники, виновные в подготовке заключения и приказа о привлечении "В" к дисциплинарной ответственности в виде увольнения из органов внутренних дел, привлечены к строгой дисциплинарной ответственности.

Стоит отметить, что проблемные вопросы, связанные с правоприменением норм, регламентирующих порядок наложения на сотрудников дисциплинарных

взысканий, актуальны не только в органах МВД, но и в других силовых ведомствах. Так, например, в уго- 6.

ловно-исполнительной системе вопросы, касающиеся служебной дисциплины, регламентируются нормами федерального закона от 19 июля 2018 года №197-ФЗ 7. «О службе в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации и о внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовное наказание в виде лишения свободы» [7] и схожи с аналогичными нормами федерального закона от 30.11.2011г. №342-ФЗ. Однако, нормативная база, более детально регламентирующая порядок наложения на сотрудников дисциплинарных взысканий в органах внутренних дел и уголовно-ис- 1.

полнительной системе имеет ряд различий, в т.ч. и существенные, изучение и анализ которых интересны в плане разработки единых подходов к решению наиболее типичных ошибок при наложении дисциплинар- 2 ных взысканий.

Литература

1. Бондарь Е.О., Шурухнова Д.Н., Бочаров С.Н. и 3. др. Учебное пособие «Служебная дисциплина

и законность в органах внутренних дел Российской Федерации». М., 2013.

2. Приказ МВД России от 26.03.2013 г. №161 «Об утверждении порядка проведения служебной 4. проверки в органах, организациях и подразделениях Министерства внутренних дел Российской Федерации».

3. Федерального закона Российской Федерации

от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в ор- 5. ганах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

4. Указ Президента Российской Федерации от 6. 18.05.2009 г. «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и фе- 7. деральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера».

5. Методические рекомендации // Совершенствование дисциплинарной практики в ОВД //

ДГСК МВД России // 2020. Голубовский В.Ю. Противодействие коррупции. Общая характеристика антикоррупционной государственной политики РФ. М., 2018. Закон от 19.07.2018 г. № 197-ФЗ «О службе в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации и о внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовное наказание в виде лишения свободы».

References

Bondar E.O., Shurukhnova D.N., Bocharov S.N., etc. The textbook "Service discipline and legality in the internal Affairs of the Russian Federation". M., 2013.

The Ministry of internal Affairs order dated 26.03.2013 №161 "On approval of procedure for conducting internal audit in the bodies, organizations and units of the Ministry of internal Affairs of the Russian Federation". Federal law of the Russian Federation No. 342-FZ of November 30, 2011 "on service in the internal Affairs bodies of the Russian Federation and amendments to certain legislative acts of the Russian Federation".

Decree of the President of the Russian Federation of 18.05.2009 "on the submission by citizens applying for positions in the Federal public service and Federal public servants of information on income, property and property obligations". Methodological recommendations // Improving disciplinary practice in the police Department // DGC of the Ministry of internal Affairs of Russia // 2020.

Golubovsky V.Yu. Anti-corruption. General characteristics of the anti-corruption state policy of the Russian Federation. Moscow, 2018. Law No. 197-FZ of 19.07.2018 "On service in the criminal Executive system of the Russian Federation and on amendments to the Law of the Russian Federation "on institutions and bodies executing criminal penalties in the form of deprivation of liberty".