CC BY
94
Государственные финансы
управление государственными финансами в условиях экономического кризиса
Статья посвящена обобщению имеющихся материалов по управлению государственными финансами Российской Федерации в условиях финансово-экономического кризиса. На основе анализа статистических данных сделан вывод о том, что 2009 г. был одним из самых сложных за предыдущее десятилетие. Преодоление негативного влияния и последствий кризиса на экономику нашей страны является одной из важнейших задач финансовой политики государства на современном этапе.
Ключевые слова: финансы, бюджетная реформа, мировая экономика, финансовый кризис, спад производства, антикризисная программа, стабилизация экономики.
Финансы, по мнению авторов, представляют собой совокупность объективных, в основном регламентированных государством экономических (денежных) отношений, связанных с формированием и использованием финансовых ресурсов, преимущественно денежных фондов, в целях удовлетворения потребностей расширенного воспроизводства и государства [8]. Особенно ярко регламентированный характер финансовых отношений проявляется в периоды реформ и экономических потрясений.
Последние двадцать лет России приходится развиваться в быстро меняющейся политической
В. А. ФЕДОРОВ, кандидат экономических наук, доцент, заслуженный работник высшей школы, заведующий кафедрой финансов, кредита и бухгалтерского учета E-mail: [email protected]
О. В. БУРИК, кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов, кредита и бухгалтерского учета E-mail: [email protected] Тихоокеанский государственный университет,
г. Хабаровск
и экономической обстановке в условиях проведения многочисленных реформ. Появившиеся в 2000—2007 гг. признаки стабилизации экономики, прекращение спада производства, пенсионная реформа, административная реформа, реформы местного самоуправления и государственной службы, реформа межбюджетных отношений, ликвидация дефицита федерального бюджета, значительно выросшие объемы ВВП, восстановление золотовалютных резервов страны, использование нефтегазовых доходов федерального бюджета для создания Резервного фонда и Фонда будущих поколений, погашение значительной суммы внешних заимствований, сведение к минимуму внешнего долга страны и др. свидетельствовали о поступательном развитии экономики и принимаемых мерах по внедрению элементов эффективной экономической политики. Однако глубокий экономический кризис до конца не был преодолен.
В январе 2006 г. Правительство Российской Федерации утвердило Программу социально-экономического развития страны на среднесрочную перспективу (2006—2008 гг.) и план действий по ее реализации [5]. Программой были определены ключевые направления деятельности, включая
стимулирование инноваций, налоговую и бюджетную реформы, развитие финансовых рынков, банковского и страхового секторов и др. При этом было подчеркнуто, что достижение поставленных целей возможно при условии проведения активной экономической политики Правительства РФ.
Особо следует отметить проводимую в нашей стране бюджетную реформу [1]. Ежегодно утверждаемые бюджеты бюджетной системы РФ создают финансовые условия для реализации обязательств государства и муниципальных органов, предполагающих предоставление средств, материальных гарантий и соответствующих расходов. Бюджетный кодекс, принятый в 1998 г. [2], установил общие принципы бюджетного законодательства РФ. В частности, определил состав, разграничил права, обязанности и ответственность участников бюджетного процесса; определил процессы составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов; провозгласил казначейский принцип исполнения бюджетов, установил единство кассы, единый казначейский счет и др. Казначейское исполнение бюджетов позволяет неукоснительно соблюдать установленные бюджетным законодательством нормы, разграничить функции кассира и распорядителя бюджетных средств, что впервые было введено в России бюджетными правилами 1862 г.
Первый этап бюджетной реформы (2000— 2004 гг.) был связан с методологической и организационной модернизацией и укреплением системы исполнения бюджетов, с составлением достоверной отчетности, основанной на кассовом методе учета, и обеспечением эффективного внешнего контроля исполнения бюджета.
Второй этап (2004—2007 гг.) был связан с введением понятия «расходное обязательство», с разграничением полномочий органов власти и управления, приведением в соответствие обязательств публично-правовых образований с их финансовыми возможностями. В результате внесенных в законодательство поправок произошли серьезные изменения в принципах организации бюджетного процесса. В соответствии со ст. 65 Бюджетного кодекса РФ формирование расходов бюджетов всех уровней осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным разграничением полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. На законодательном уровне введено понятие «администраторы доходов», под которыми понимаются государственные и местные
органы власти и управления, ЦБ РФ, бюджетные учреждения, осуществляющие в соответствии с законодательством РФ контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты доходов бюджетов.
Третий этап (с 2007 г. — по настоящее время) связан с переходом на трехгодичное планирование бюджетов (на очередной год и плановый период) и с внедрением процедур внутреннего контроля и аудита. Все обязательства по финансированию расходов бюджетов разделены на публичные, гражданско-правовые и межгосударственные. Публичные обязательства вытекают из законодательства и включают в себя нормативные обязательства прямого действия. Нормативные обязательства являются принятыми с момента вступления в действие соответствующего закона, исполняются в денежной форме путем выплат конкретным гражданам. Многолетний бюджет делит обязательства на действующие и принимаемые, создает соответствующие бюджетные права. Проведенный комплекс реформ государственного управления и внедрение среднесрочного бюджетирования направлены на внедрение принципов и процедур управления по результатам. В связи с этим существенно изменились полномочия участников бюджетного процесса, организация исполнения бюджетов, управление расходами и результатами при предоставлении государственных услуг [2].
В 2008 г. (до начала кризиса) хорошими темпами развивалось и модернизировалось производство, иностранные и российские инвестиции активно работали на нашу экономику. К концу 2008 г. положение дел в экономике страны обострилось под влиянием глобального мирового финансового кризиса, вышедшего за рамки финансового и ставшего экономическим или финансово-экономическим с социальными последствиями. Источником кризиса стала финансовая система США. Нет ни одной страны в мире, которую бы он не затронул.
Положение дел в мировой экономике в кризисном состоянии 2008—2009 гг. напоминало небывалый по своей продолжительности, глубине и остроте мировой экономический кризис 1929—1933 гг. Предшествовали Великой депрессии события биржевого краха США в 1929 г. и обвальное падение цен акций. Этот кризис сопровождался кризисом государственных финансов, кредитным и валютным кризисами. Промышленное производство в США было отброшено к уровню 1905 г., во Франции — 1911 г., в Англии — 1897 г., в Германии — 1896 г. Общее число безработных в крупнейших капиталистических
странах достигло в 1932 г. 40 млн чел. Бюджеты большинства стран вступили в полосу хронической дефицитности. Особо крупные размеры дефицита были в США (свыше половины бюджетных расходов) и в Японии (более трети всех бюджетных доходов). Следствием кризиса и дефицита бюджетов стало государственное банкротство. В 1931 г. о частичном или полном прекращении платежей заявили 7 государств, в 1932 г. — 14 государств, в 1933 г. — еще 5 государств. Такие крупнейшие страны, как Англия и Германия, полностью отказались от платежей по своим внешним долгам [3].
Коммерческие банки России в конце 2008 и в начале 2009 г. испытывали большую потребность в финансовых ресурсах, так как рынок межбанковских кредитов в стране не действовал с сентября 2008 г. Наличие долгосрочных ресурсов по доступной цене за счет государственной поддержки финансового сектора позволило бы восстановить кредитный потенциал региональной банковской системы в целях поддержки реального сектора экономики, малого и среднего бизнеса. Стремясь предотвратить кризис ликвидности, в августе 2008 г. Министерство финансов РФ разместило в коммерческих банках 166 млрд руб.; в сентябре — 763 млрд руб.; еще 300 млрд руб. были высвобождены ЦБ РФ путем снижения требований к резервам банков. В октябре 2008 г. государство предоставило российским банкам субординированный кредит на сумму 950 млрд руб. сроком не менее чем на 5 лет, в том числе Сбербанку России — 500 млрд руб., банку ВТБ — 200 млрд руб., Россельхозбанку — 25 млрд руб. Однако это не изменило положения дел на фондовом рынке, так как банки тратили выделенные средства в значительной мере на покупку валюты. Золотовалютные резервы страны за сентябрь и октябрь 2008 г. снизились на 97,6 млрд долл., около 60 % из них были потрачены на валютном рынке в целях поддержания курса рубля.
Российский фондовый рынок по итогам октября 2008 г. продемонстрировал худшие результаты среди всех рынков мира. Специфическим фактором в развитии кризиса в нашей стране являлось наличие огромного внешнего долга российских компаний, который достигал в совокупности 527 млрд долл. на начало октября 2008 г. Другим негативным фактором стало резкое падение цен на нефть ниже 70 долл. за баррель, т. е. того уровня, исходя из которого на 2009 г. бюджет был рассчитан как бездефицитный.
За полгода в октябре 2008 г. российский рынок потерял около 70 % капитализации, тогда как
остальные страны потеряли около 25 или 30 %. Падение промышленного производства в России в декабре 2008 г. составило 10,3 %, а в целом за IV квартал оно составило 6,1 % (по сравнению с аналогичным периодом 2007 г.). Основной причиной падения российского фондового рынка в январе 2009 г. стала политика управляемой девальвации рубля, проводимая Банком России. По данным Росстата, промышленное производство в январе 2009 г. упало на 16 % по сравнению с январем 2008 г. Это самый глубокий обвал с 1994 г.
Наиболее сильный спад произошел в обрабатывающих отраслях, где производство снизилось на 24,1 %, строительство сократилось на 16,8 %. К середине февраля 2009 г. среднесуточная добыча газа к уровню 2008 г. в целом по России снизилась на 9,9 %, в «Газпроме» — на 13,3 %. Наиболее сильным во всем мире оказалось падение спроса в автомобильной промышленности. Производство легковых автомобилей в РФ сократилось более чем на 60 %.
По мнению экспертов, накопленные резервные средства России дают стране преимущества. Она в состоянии пережить нынешний кризис максимально безболезненно, минимизировав кризисные явления. Еще в октябре 2008 г. было выделено 20 млрд долл. бюджетных средств для вложения на фондовом рынке в целях покупки акций. Внешэкономбанк предоставил российским компаниям 50 млрд долл. в виде займов для выплаты валютных долгов. Оперативно в законодательном порядке был принят ряд антикризисных мер по стабилизации финансовой системы. Всем понятно одно: должен работать реальный сектор экономики. Поэтому было намечено оказать действенную финансовую помощь 1 500 ведущим предприятиям, промышленности в целом, малому бизнесу, регионам в размере 300 млрд руб. и всему финансовому сектору экономики России. Исполнение принятого пакета законов должно обеспечить стабилизацию на нашем финансовом рынке и предотвратить наиболее сложные последствия для нашей страны. В связи с этим был утвержден План действий, направленных на оздоровление ситуации в финансовом секторе и отдельных отраслях экономики [6]. Общий объем государственной помощи приблизился к 6 трлн руб.
В связи со сложившимися обстоятельствами в 2009 г. остро встал вопрос о корректировках федерального бюджета на ближайшие три года и сокращении бюджетных расходов. В марте 2009 г. было принято решение правительства временно
отказаться от трехлетнего бюджета и оптимизировать ряд расходных статей бюджета на 2009 г. Уточненный проект федерального бюджета на 2009 г. был одобрен Правительством РФ и имел ярко выраженный антикризисный характер. Он предусматривал сокращение расходов на управление (на 38,7 млрд руб.) и 5 %-ный дефицит ВВП. Были сокращены расходы на содержание всех ведомств, кроме судебной системы [4]. В условиях значительного дефицита бюджета важнейшей задачей правительства стало увеличение собираемости налогов. Объем теневого рынка, по расчетам правительственных экспертов, составляет 25 % ВВП РФ. Эта цифра отражает потенциальный макроэкономический эффект усиления государственного финансового контроля в налоговой системе страны.
Одновременно правительство рассмотрело антикризисную программу на 2009 г., которая включает в себя семь приоритетных направлений [7]. Первое — это социальная защита граждан, выполнение всех публичных обязательств перед населением в полном объеме. Второе — сохранение промышленного и технологического потенциала российской экономики. Третье — активизация внутреннего спроса за счет импортозамещения и создания преференций для российских товаров перед импортными там, где это возможно. Четвертое — развитие страны в соответствии с концепцией долгосрочного развития России. Пятое — это снижение административных барьеров для бизнеса. Шестое — поддержка национальной финансовой системы, в том числе банков и фондового рынка. Седьмое — проведение ответственной макроэкономической политики государства, ориентированной на уровень инфляции в 2009 г. в 13-14 %.
На стабилизацию ситуации на рынке труда из федерального бюджета было выделено дополнительно 43,4 млрд руб. Правительственной комиссией по повышению устойчивости развития российской экономики утвержден перечень из 295 системообразующих организаций, поддержка которых осуществляется дополнительной капитализацией, прямой господдержкой и госгарантиями по кредитам. В дополнение к федеральному списку сформирован перечень предприятий регионального значения, состоящий из 1 148 организаций. В результате принятых мер безработица в России снизилась с 7,1 млн чел. в феврале до 6 млн чел. в октябре 2009 г. Однако ситуация на рынке труда оставалась напряженной. Поэтому на 2010 г. на
программы содействия занятости было намечено выделить 36 млрд руб.
В результате корректировки бюджета объем госинвестиций был снижен по сравнению с запланированным ранее на 2009 г., но оказался достаточным для поддержания необходимого уровня спроса со стороны государства. Целый ряд мер предусмотрен по поддержке отдельных отраслей экономики - сельского хозяйства, автомобилестроения, оборонно-промышленного комплекса и др. В дополнение к ранее выделенным субординированным кредитам в 2009 г. правительство направило 200 млрд руб. банку ВТБ, 130 млрд руб. - Внешэкономбанку, 225 млрд руб. - коммерческим банкам для целевого финансирования реального сектора экономики.
2009 г. был одним из самых сложных за предыдущее десятилетие и самым худшим годом в послевоенной всемирной истории. При сложившейся негативной динамике он стал одним из наиболее провальных за последние сто лет. В России доходы бюджетов оказались в 3-4 раза меньше запланированных. Судя по результатам первых двух месяцев, доходы бюджетов 2009 г. снизились на 17 % по сравнению с предыдущим годом. Федеральный бюджет недополучил 4,2 трлн руб. За первое полугодие 2009 г. поступления в федеральный бюджет России сократились на треть по сравнению с аналогичным периодом 2008 г. Наибольшее падение зарегистрировано по налогу на прибыль организаций (в 3,1 раза). Выпадающие доходы предполагалось покрыть из Резервного фонда. В 2009 г. на расходы из него было направлено 2 751,5 млрд руб. Первоначально было объявлено о сохранении всех объемов финансирования инвестиций, инноваций и социальных программ. Итоги первых месяцев 2009 г. показали, что ситуация в экономике страны крайне сложная. Инфляция за два месяца составила 13,4 %, упали объем ВВП и реальные доходы населения, возросла задолженность по заработной плате.
По итогам за первое полугодие 2009 г. ВВП страны снизился на 10,1 %, промышленное производство сократилось на 14,8 %, инвестиции — на 18,2 %. При этом в России спад принял затяжной характер. Дефицит бюджета по прогнозу, в зависимости от цены на нефть, за год может составить от 8,8 до 9,5 % ВВП. Учитывая сложность экономической ситуации, правительство использовало 2 600 млрд руб. из Стабилизационного фонда. Если ничего не изменится в экономике, то в 2011 г. резервные средства иссякнут.
Предварительные итоги 2009 г. говорят о наметившейся стабилизации в отдельных отраслях экономики, что внушает определенный оптимизм. Во втором полугодии происходил рост экономики в среднем на 0,5 % в месяц, снижение ВВП ожидалось на 8,5—8,7 %, инфляция — в пределах 9 %. По данным МВФ, ожидается, что в 2010 г. рост ВВП в России будет скромным и составит 3,5 %. На антикризисную программу в 2010 г. вместе с остатком средств будет выделено 195 млрд руб.
Преодоление негативного влияния и последствий кризиса на экономику нашей страны является одной из важнейших задач финансовой политики государства. Руководством страны была выражена уверенность в том, что наша страна справится со всеми трудностями, в ближайшее время сформирует самостоятельную финансовую систему, способную противостоять внешним вызовам и обеспечить стабильное решение собственных задач.
В результате реформ в стране сформирована новая инфраструктура финансовой системы государства. Ее нужно наполнять соответствующим содержанием. В условиях кризиса все более очевидным становится несоответствие сложившейся финансовой системы целям и задачам развития общества. Продолжающееся развитие и модернизация рыночной экономики может изменить и финансовую политику, и сам ход исторического развития финансов. Новые надежды на будущее вселяют решимость к кардинальным переменам. Россия в ближайшее время должна выйти в число мировых лидеров и в XXI в. стать экономически развитым, процветающим государством.
Список литературы
1. Бюджетная реформа. URL: http: //wwwl.minfin. ru/ru/reforms/budget/.
2. Бюджетный кодекс РФ: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ. URL: http://bk-rf.ru/.
3. Великая депрессия. URL: http://ru.wikipedia. org/wiki.
4. О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов: Федеральный закон от 24.11.2008 № 204-ФЗ (с изм. и доп.).
5. Об утверждении Программы социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2006—2008 гг.) и плана действий Правительства РФ по реализации в 2006 г. положений Программы социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2006—2008 гг.): распоряжение Правительства РФ от 19.01.2006 № 38-р.
6. План действий, направленных на оздоровление ситуации в финансовом секторе и отдельных отраслях экономики // URL: http://www. government. ru/content/governmentactivity/ mainnews/archive/2008/11/07/898859.htm.
7. Программа антикризисных мер Правительства Российской Федерации. URL: http://www. government. ru/content/governmentactivity/anti-krizismeriprf/5431178.htm.
8. Федоров В. А., Бурик О. В. Финансовая наука в исследованиях зарубежных и российских авторов (краткий обзор) // Финансы и кредит. 2008. № 24. С. 68-75.
