CC BY
18812 (267) - 2012
Антикризисное управление
УДК 336.143 + 338.124.4
реализация антикризисного потенциала
бюджетной политики российской федерации
в. в. доржиева,
кандидат экономических наук, старший научный сотрудник отдела региональных экономических исследований E-mail: vv2006uu@yandex. ru Бурятский научный центр Сибирского отделения Российской академии наук
В статье рассматривается антикризисная бюджетная политика Российской Федерации в условиях экономических кризисов 1998г. и 2008-2009гг., дан сравнительный анализ кризисных явлений в экономике и бюджетной системе в рассматриваемые периоды. Выделены антикризисные меры, определившие снижение влияния кризисных явлений в России.
Ключевые слова: антикризисные меры, бюджетная политика, бюджет, доходы, расходы.
Неутешительные итоги кризиса 2008-2009 гг. в России напрямую связаны с неэффективной бюджетной политикой по реализации антикризисных мер по бюджетной поддержке экономики. В бюджетной политике очень важно прислушиваться к тенденциям и реалиям социально-экономического развития и не терять единства целей и задач развития всей экономики. Встроенная в рыночную систему, она формируется с учетом рыночных цен, уровня доходности, финансового и налогового потенциалов субъектов рыночного хозяйства.
В ст. 170 Бюджетного кодекса Российской Федерации [2] установлено, что бюджетная политика Российской Федерации, в том числе субъектов
Федерации, определяется в Бюджетном послании Президента Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период. В свою очередь бюджетная политика, проводимая как на уровне государства в целом, так и на субнациональном уровне (субъекта Федерации), преследует различные цели, которые на практике перекрывают друг друга, усложняя тем самым разработку эффективной политики.
Например, в Германии проект бюджета формируется снизу. Сначала органы местного самоуправления совместно с населением определяют, какие задачи необходимо решить в предстоящем году, затем соотносят их с доходами, и если они не могут самостоятельно решить тот или иной вопрос из-за недостаточности собственных финансовых, материальных, трудовых или иных ресурсов, то выносят его на рассмотрение субъекта федерации в ландтаг - земельный парламент. Бундесрат - палата земель (представительный орган земли) утверждает земельный бюджет на основе анализа положения дел в местных сообществах и принимает решение о предоставлении необходимых финансовых средств. Если проблема, поднятая местным самоуправлени-
ем, имеет общерегиональное или государственное значение и не может быть профинансирована из земельного бюджета, то она выносится на уровень федерации.
Такой порядок формирования регионального бюджета имеет ряд преимуществ. Во-первых, он учитывает реальные потребности регионов и страны в целом. Во-вторых, финансирование региональных мероприятий закрепляется в законе о бюджете и осуществляется в то время, когда предусмотрена его реализация. В-третьих, все показатели бюджета прозрачны и понятны гражданам, субъектам федерации и органам местного самоуправления [6, 7, 15].
В п. 2. ст. 172 Бюджетного кодекса Российской Федерации к основаниям для составления проекта бюджета отнесены: Бюджетное послание Президента РФ, прогноз социально-экономического развития соответствующей территории, основные направления бюджетной и налоговой политики. То есть, согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации, бюджет должен предусматривать решение экономических и социальных задач. Но для этого необходимо определить наиболее актуальные проблемы, выделить соответствующие финансовые средства и отобразить их в бюджете. Действующая процедура бюджетного процесса указанные требования игнорирует. Другой серьезный недостаток формирования российского бюджета - его опора не на анализ реального положения дел в стране, а на прогнозы, оценки, тенденции, ожидания и другие предположения.
Как показала практика, проведение бюджетной политики в кризисный период не идет в русле тех прогнозов социально-экономического развития, под которые изначально закладывались все бюджетные проектировки. Неустойчивость роста российской экономики, обусловленная чрезмерной зависимостью от внешнеэкономической конъюнктуры, при недостаточной степени диверсифицированности экономики, подтвердилась в форме острой реакции российской социально-экономической системы на мировой финансово-экономический кризис. Ухудшение всех наиболее значимых социально-экономических показателей ставит под сомнение достижение тех целевых параметров, которые закладывались в долгосрочной бюджетной стратегии на период до 2023 г.
Россия относится к группе стран, весьма чувствительных к изменению конъюнктуры мировых то-
варных и финансовых рынков. По глубине и масштабу воздействия на глобальную экономику кризис оказался намного более серьезным, чем ожидалось. Экономический спад 2008-2009 гг. оказался для России серьезным испытанием. Впервые появилось полное осознание того, что глубокое вхождение в мировую экономическую систему может иметь явные отрицательные последствия.
Считалось, что кризис обойдет Россию стороной, ибо за последние годы в стране были накоплены солидные золотовалютные резервы на небывалом росте цен на энергоресурсы, ежегодный рост экономики составлял 6-8 %, крупный суверенный долг удалось сократить до минимума, а ипотечные кредиты по сравнению с США составляли ничтожную сумму. Однако в реальной жизни все сложилось иначе. К сожалению, приходится констатировать, что России не удалось переждать бурю в тихой гавани. Кризис затронул все сферы отечественной экономики. Серьезные проблемы возникли в реальном секторе, в финансовой и социальной сферах.
Последствия кризиса российской экономики усугубляются внутренними причинами и особенностями ее структуры:
- сильной зависимостью сырьевых секторов от экспорта, особенно от нефтегазового;
- узостью промышленной базы со слаборазвитым сектором малых и средних предприятий;
- слабостью финансово-кредитной системы;
- неразвитостью частной финансовой системы;
- наличием нерешенных проблем в области экономической политики.
Фактически это делало российскую экономику уязвимой к воздействию глобального кризиса. К началу 2009 г. российская экономика вступила в промышленную рецессию, сопровождающуюся обесценением рубля, ростом безработицы и приостановкой инвестиционных программ.
Исследование причин, определивших глубину кризисного спада в России, позволило выделить внешние и внутренние факторы и каналы проникновения мирового кризиса в Россию [1, 3, 4, 13, 14].
Среди основных можно выделить два внешних фактора.
Это, во-первых, падение мировых цен и сокращение спроса мировой экономики на российскую экспортную продукцию (главным образом на сырье -нефть, металлы и другие ресурсы). Падение мировых цен на основные товары российского экспорта резко снизило поступления в бюджет, существенно
ухудшило платежный баланс, сократился приток валюты в страну. Это привело к понижению (девальвации) курса рубля к доллару США и другим валютам (курс доллара США с 16.07.2008 по 19.02.2009 вырос с 23,12 до 36,42 руб. /долл., т. е. рубль был девальвирован на 57,5 %, а курс евро за тот же период вырос с 34,08 до 46,84 руб. /евро (девальвация - на 37,4 %), создало проблемы погашения внешних корпоративных долгов (номинированных в долларах США).
В условиях начавшейся рецессии сокращение спроса мировой экономики на российскую экспортную продукцию серьезно сказалось на ситуации в реальном секторе экономики и негативно повлияло на динамику развития соответствующих секторов экономики, поскольку основу экспорта России составляют сырьевые ресурсы. Доля нефти, нефтепродуктов, газа, цветных металлов, химической продукции и лесоматериалов в стоимостном объеме российского экспорта в 2007 г. - первой половине 2008 г. составляли около 86 %. В свою очередь, падение прибылей сырьевых компаний вызвало пересмотр их инвестиционных программ в сторону снижения. Это вызвало сокращение производства в других секторах экономики, связанных с обеспечением заявленных инвестиционных программ.
Во-вторых, отток капиталов из-за обвала мировых финансовых рынков. Первый внезапный отток капитала произошел еще в самом начале финансового кризиса в США осенью 2007 г. Затем приток капитала восстановился, но в первом квартале 2008 г. вновь случился отток. Общий отток капитала из России за 2008 г. составил около 130 млрд долл. Массовый отток капитала из России осенью 2008 г. привел уже не просто к кризису ликвидности, но и к неплатежеспособности ряда банков. Введение страхования операций на межбанковском рынке и выдача беззалоговых кредитов окончательно стабилизировали ситуацию в банковском секторе. Однако отток капитала затронул уже не только банки, но и крупнейшие компании, многие из которых накопили значительные долги в результате внешних заимствований. Изменение внешних условий, падение фондового рынка и цен на недвижимость в конечном итоге привели к резкому замедлению темпов кредитования и ухудшению условий получения кредитов.
Существует и несколько основных внутренних факторов проникновения мирового кризиса в Россию
Это, во-первых, перегрев в российской экономике. К середине 2008 г. российские власти и специалисты МВФ признали наличие перегрева экономики, отметив его характерные признаки:
- высокую инфляцию, которая к маю 2008 г. превысила 15 % (за последние 12 мес.);
- опережающий рост внутреннего спроса по сравнению с динамикой внутреннего производства (он мог поддерживаться только за счет ослабления бюджетной политики, внешних заимствований и ускоренного роста импорта);
- повышение вклада в рост российского ВВП неторгуемых секторов на фоне фактической стагнации обрабатывающей и даже добывающей промышленности;
- бурный рост фондовых индексов и цен на недвижимость.
В российской экономике до кризиса сформировались устойчиво низкие процентные ставки, фактически отрицательные в реальном выражении, что привело к бурному росту кредитования. Естественным результатом стал перегрев экономики. С одной стороны, это способствовало усилению инфляционного давления, а с другой - быстрому наращиванию внешних заимствований. К перегреву экономики привело и стимулирование экономического роста. Быстрый рост государственных расходов и импорта маскировался повышением цен на нефть и другие товары российского экспорта.
Во-вторых, высокий уровень частного (корпоративного) внешнего долга. В результате масштабного привлечения финансовых ресурсов из-за рубежа коммерческая задолженность частного (корпоративного) сектора стала расти быстрыми темпами. Если за последние три года в России существенно сократился объем государственного внешнего долга, то долг корпоративного сектора в это же время существенно возрос. По сути, кризис 2008 г. начался как кризис частного сектора, спровоцированный чрезмерными заимствованиями частного сектора в условиях тройного шока: со стороны внешней торговли, оттока капитала и ужесточения внешних заимствований. Всего за три года (2005-2007 гг.) внешний долг негосударственного сектора увеличился почти в четыре раза. На начало 2005 г. он составлял 108 млрд долл. США, а на конец 2007 г. - 417,2 млрд долл. На 01.10.2008 долг корпоративного сектора составил уже 505,5 млрд долл. (34 % ВВП), при этом объем российского экспорта в 2008 г. составил 522,9 млрд долл.
В-третьих, низкий объем прямых иностранных инвестиций. В предкризисный период российские власти создали благоприятные условия для привлечения в Россию краткосрочного финансового капитала, но одновременно фактически ограничили приток прямых иностранных инвестиций. Государство не только не определило приоритетов структурных изменений и не сформировало действенных стимулов для привлечения капитала в целевые секторы, но, напротив, вытесняло иностранный капитал не только из сырьевых секторов, но и из тех, развитие которых могло бы способствовать структурным сдвигам в российской экономике. Наиболее ярким примером такой политики стало принятие Федерального закона от 29.04.2008 №57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» [8], который ввел практически запретительные ограничения на прямые инвестиции в российскую экономику.
В-четвертых, отсутствие значительных объемов «длинных» денег. В России недостаточно развита накопительная пенсионная система, отсутствует современная страховая система, довольно поздно были созданы паевые фонды, которые не накопили достаточных объемов финансовых ресурсов. Преобладание «коротких» денег в экономике порождает высокую волатильность, дефицит ликвидности, общую неустойчивость финансовой системы и реального сектора.
В-пятых, ослабление денежно-кредитной политики. Провалы банковского надзора стали логичным продолжением несбалансированной макроэкономической политики. Центральный банк Российской Федерации не реагировал на то, что банковская система интенсивно наращивала открытую валютную позицию против рубля и снижала объем свободных ликвидных активов. Разрыв между валютными активами и пассивами банковской системы в середине 2008 г. составил 130 млрд долл., что примерно равнялось величине его совокупного капитала.
В-шестых, слабость российских институтов. Мощный приток доходов от экспорта сырья полностью блокировал институциональные реформы в экономике, объявленные в 2000-2001 гг. В результате политических изменений качество основных государственных институтов (суды, государственный аппарат, защита прав собственности) стало
снижаться, а степень их коррумпированности возрастала. Как показывает анализ, слабые институты могут воздействовать на экономическую динамику не только в долгосрочном (как фактор долгосрочной конкурентоспособности национальной экономики), но и в краткосрочном плане (как показатель риска потери инвестиций в условиях экономического кризиса, с чем может быть связана интенсивность оттока капитала). Практически это означает, что в ходе кризиса в странах с менее развитыми институтами может отмечаться более глубокое падение ВВП или более резкое торможение экономического роста.
И, в-седьмых, значительные бюджетные расходы. В кризисный период значительно снизился показатель бюджетного баланса России, произошел переход от устойчивого профицита бюджета к его дефициту. В первую очередь это стало следствием ухудшения внешнеэкономической конъюнктуры, а также изменений в бюджетной политике. В 2009 г. российский ВВП упал на 7,8 %, в то время как мировой ВВП снизился лишь на 0,6 %, а выпуск в развивающихся странах и странах с формирующимся рынком вырос на 2,6 %. При этом в них, как и в России, кризисные явления в основном были вызваны финансовыми и торговыми шоками.
По мнению авторов работы [5], кризис 20082009 гг. показал, что степень внешней зависимости экономики, и бюджетной системы России в частности, в период благоприятной конъюнктуры была недооценена, рост расходов был чрезмерным, а их эффективность - чрезвычайно низкой.
Итоги кризиса показали уязвимость модели развития, которая сложилась в России в 2000-е гг. Она могла работать лишь в исключительно благоприятных внешних условиях: при постоянно растущих ценах на нефть и росте потоков капитала на формирующиеся рынки при снижении его стоимости.
Собственно, у России был редкий шанс, которым экономические власти не воспользовались: в период высоких цен на нефть диверсифицировать экономику для производства отечественных товаров, которые одновременно были бы конкурентоспособны с импортными на внешних рынках. Но существующая валютная политика препятствовала такому развитию событий, потому что рубль укреплялся и конкурентоспособность снижалась.
По масштабам кризис 2008-2009 гг. сопоставим с кризисом 1998 г., который российская экономика преодолела только спустя несколько лет (по уровню
жизни населения). По некоторым показателям, правда, кризис 1998 г. был значительно сильнее. Так, в 1998 г. в результате ухудшения макроэкономической ситуации правительство вынуждено было объявить дефолт; обанкротилась половина коммерческих банков и коммерческих организаций; в четыре раза сократился курс рубля; реальные доходы населения упали примерно на четверть. Кризис 1998 г. был порожден внутренними причинами, главным образом, слабостью власти, неспособной проводить ответственную макроэкономическую (прежде всего бюджетную) политику. Кризис 1998 г. был исключительно финансовым, преимущественно бюджетным. Он был также кредитным и валютным кризисом, как следствие того же бюджетного. Основной отличительной чертой стало государственное банкротство.
Нельзя не согласиться с В. С. Панфиловым, что бездумное упорствование властей в экономической политике часто доводит до печальных результатов [11]. Например, в разгар одного из пиков азиатского кризиса (1997 г.), когда происходил крах фондовых рынков и масштабный по тем временам вывод капитала из России, оказывавший давление на курс рубля, российские власти, проводившие финансово-денежную политику под лозунгом «рубль мы не отдадим», объявили новые параметры валютного коридора для ограничения «возможностей спекулянтов наживаться», а если этого окажется недостаточно, обещали прибегнуть к внешнему заимствованию. Это был период острого бюджетно-налогового кризиса. Не хватало ресурсов, чтобы финансировать государственные расходы, мировые цены на нефть под воздействием азиатского кризиса упали до крайне низких значений, а государственные финансы
-4 -б -3 -10
Рис. 1. Темп роста валового внутреннего продукта Российской Федерации за 1998-2010 гг (к предыдущему году), %
во все большей степени опирались на пирамиду ГКО. Но реально власти противостояли процессу, который был объективным. Постепенно государство втягивалось в заимствования под все более и более высокие проценты, на рынок привлекалось в расчете на высокую доходность больше денежных средств, которые изымались из реального сектора. Незадолго до дефолта премьер-министр С. Кириенко большую часть бумаг, номинированных в рублях, перевел в валютные, т. е. рублевый долг превратился в валютный, это закончилось в августе 1998 г. дефолтом.
Общей чертой между кризис ами 1998 г. и 2008-2009 гг. является одна из основных причин -замедление темпов роста мировой экономики и снижение цены на нефть. Это свидетельствует о сохраняющейся уязвимости российской экономики к колебаниям на мировых рынках. Но продолжительность действия, серьезность и влияние этих кризисов различны, поскольку весьма различаются базовые факторы уязвимости экономики и ответные меры, принимаемые правительством.
В 1998 г. у России был дефицит бюджета, возрастающие выплаты по процентам, высокий уровень государственного долга, слабые перспективы роста и низкий уровень валютных резервов. Более того, дефицит бюджета наряду с фиксированным коридором обменного курса составляли особенно уязвимое сочетание экономических мер. В 2008 г. степень макроэкономической уязвимости была значительно ниже благодаря двум основным факторам.
Во-первых, российская экономика в 20082009 гг. значительно отличалась от экономики в 1998 г. и по уровню доходов, и по уровню инвестиционного потенциала, и по уровню резервов, имевшихся в распоряжении государства, бизнеса и населения. Достаточно сказать, что в 2008 г. российская экономика по объемам ВВП практически достигла докризисного уровня, в то время как в 1998 г. она находилась в низшей точке падения (рис. 1).
Во-вторых, с 1998 г. Россия реализовала важные реформы, вела взве-
шенное управление государственными финансами, создала значительный стабилизационный фонд и провела либерализацию валютного курса. Все эти меры внесли вклад в укрепление финансовой системы и способствовали образованию значительного профицита бюджета и платежного баланса, а также низкому уровню государственного долга. Кроме того, банковская система в 2008-2009 гг. характеризовалась большей устойчивостью и более качественным надзором. С учетом этих факторов в 2008-2009 гг. Россия гораздо лучше была подготовлена к шокам, возникающим на мировых рынках.
Экономический рост после кризисов в 1998 г. и 2008 г. восстановился. Но его темп в 2010 г. был заметно ниже, чем в 1999-2007 гг. Как и в предыдущие годы, рост был выше, чем в развитых странах, но ниже, чем в Китае, Индии и Бразилии. В 1998 и 2008 гг. произошли существенные изменения в структуре использованного ВВП (табл. 1).
Прежде всего значительно возросла доля валового накопления основного капитала, достигшая в 2008 г. 22 % ВВП. При этом произошло снижение доли ВВП, использованного на государственное управление и потребление домашних хозяйств. И только доля экспорта в структуре использованного ВВП осталась неизменной. Таким образом, экспорт как в 1998 г., так и в 2008 г. играл значительную роль в формировании экономической динамики.
Характер ответных мер политики и издержек в 1998 и 2008 гг. также различен. В 1998 г. высшее руководство отреагировало путем девальвации рубля и дефолтом по своим долговым обязательствам. В 2008 г. Правительство Российской Федерации
отреагировало оперативно путем предоставления дополнительной ликвидности, вливания капитала в банковский сектор и обеспечения выплат по внешним обязательствам банками и предприятиями. Эти меры были нацелены на предотвращение волны панических продаж на фоне опасений по поводу крупных убытков. Что касается сторон, несущих основные издержки кризиса, то в 1998 г. в результате ответных мер политики частный сектор принял на себя большую часть издержек, в то время как в 2008 г. издержки в основном были поглощены государственным сектором в виде существенных бюджетных и квазибюджетных расходов.
Как показывает опыт кризисов 1998 г. и 20082009 гг., во время нарастания комплекса экономических проблем и следующего затем спада в ключевых секторах экономики эффективность комплексных мер экономической политики (какими бы продуманными они ни были), как правило, бывает крайне низкой. Очевидно, что государство (даже при наличии существенных резервов) не в состоянии компенсировать негативного воздействия внешних шоков 1998 и 2008 гг. В связи с этим на данном этапе становится неизбежным переход к краткосрочным мерам экономической политики, своеобразному ручному управлению процессами. И далее, когда вслед за внешним шоком начинается фаза спада, в которой наблюдается сокращение производства во всех ключевых секторах экономики, государство, будучи частью экономической системы, также не в состоянии залатать все образовавшиеся бреши.
В этот период особенно актуальными становятся проблема оценки эффективности антикризисных
Таблица 1
Структура использованного ВВП в 1998 и 2008 гг.
Показатель 1998 2008
Млрд руб. % Млрд руб.
Расходы на конечное потребление, всего 2 003,8 76 27 543,5 67
Расходы на конечное потребление домашних хозяйств 1 462,3 56 19 966,9 48
Расходы на конечное потребление государственного управления 492,6 19 7 359,9 19
Расходы на конечное потребление некоммерческих организаций, обслуживающих домашние хозяйства 48,9 12 216,7 1
Валовое накопление, всего 393,5 15 10 526,1 26
Валовое накопление основного капитала 424,7 16 9 200,8 22
Изменение запасов материальных оборотных средств -31,2 1 325,3
Чистый экспорт 175,4 7 3 812,6 9
Экспорт 821 31 12 923,6 31
Импорт 645,6 25 9 111 22
Валовой внутренний продукт 2 629,6 100 41 276,8 100
Статистическое расхождение 56,9 -605,4
мер и выбор тех секторов экономики, которые могли бы в наибольшей степени обеспечить наивысший мультипликативный эффект. Решение этих проблем невозможно без всестороннего анализа отраслевой структуры экономики. Отсутствие четкого понимания характера межотраслевых взаимодействий может на длительный период замедлить реализацию антикризисных мероприятий, что ведет к неэффективному использованию государственных резервов. Вместе с тем важность мер экономической политики чрезвычайно возрастает в фазе стабилизации экономической динамики по завершении перехода экономической системы в новое состояние равновесия. В этот момент даже небольшого импульса вполне достаточно, чтобы задействовать механизм экономического роста.
В России на протяжении 2000-2008 гг. существенно менялись условия социально-экономического развития и, как следствие, состояние государственных финансов. Правительство Российской Федерации последовательно проводило реформы, направленные на улучшение состояния государственных финансов, внимательно отслеживало бюджетные проблемы и добивалось балансирования бюджета.
В ходе рыночных преобразований в России поэтапно формировалась модель бюджетного федерализма. К 2006 г. основные принципы бюджетного федерализма нашли свою практическую реализацию при формировании бюджетов на федеральном и региональном уровнях, а принятие Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [9] к 2009 г. дало положительные результаты в этом направлении и на местном уровне.
При формировании бюджета России в 2007 г. была выявлена острая необходимость перехода от принципов плановой экономики к принципам затратной экономики. В связи с тем, что уже в 2006 г. бюджет строился на программах, постепенно меняющих друг друга по мере их реализации, стал актуальным переход от бюджетного планирования на один год к перспективному бюджетному планированию сроком на три года. Для решения этой задачи в конце марта 2007 г. Правительство РФ одобрило поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации, предусматривающие переход к трехлетнему бюджетному планированию.
Изменения в Бюджетном кодексе Российской Федерации были также связаны с разделением Ста-
билизационного фонда на Резервный фонд и Фонд национального благосостояния и дополнением статьями о нефтегазовом трансферте в экономику, так чтобы начиная с 2008-2010 гг., бюджет оказался «ненефтегазовым». Предполагалось, что доходы от нефти и газа будут поступать на отдельный счет, делался ориентир на быстрый рост секторов, не связанных с топливно-энергетическим комплексом, тогда уже через три года прибыль бюджета на две трети поступала бы за счет производства, а не за счет экспорта топлива. Фонд будущих поколений должен был стать инвестиционным фондом, средства которого не будут вкладываться в бумаги американского казначейства, ценные бумаги и недвижимость, а будут поступать на финансирование крупных инфраструктурных проектов.
В результате рыночных преобразований российской экономической системы к 2007 г. была выработана сбалансированная бюджетная политика. Несмотря на колоссальные природные ресурсы и потенциально очень высокий спрос на социальные услуги, государство последовательно снижало свою активность в экономике, фокусируясь лишь на бюджетной консолидации и эффективности сбора налогов. Отказ от большого количества функций и либерализация многих рынков услуг позволили снизить расходы консолидированного бюджета до 33-35 % ВВП, а федерального бюджета - почти до 20 % ВВП. Государство исполняло функцию крупнейшего сберегающего агента в экономике -профицит бюджета в последние годы устойчиво превышал 5 % ВВП. Такая бюджетная политика отвечала требованиям экономического роста и позволила властям накопить значительные резервы как в форме золотовалютных, так и в форме бюджетных резервов в Стабилизационном фонде, а затем в Резервном фонде и Фонде национального благосостояния. В результате к концу 2008 г. суммарные резервы бюджетной системы России в нефтегазовых фондах достигли 7,8 трлн руб. (18,8 % ВВП).
Благодаря длительному благоприятному периоду Россия смогла также погасить большую часть государственного долга, в результате чего его объем к началу 2007 г. составил 9 % ВВП, а к концу 2008 г. снизился до 6,5 % ВВП. Это один из самых низких уровней госдолга в мире: его средний уровень по странам ОЭСР составлял в 2007 г. 73 % ВВП, по странам еврозоны - 71 % ВВП.
Федеральный бюджет несколько лет подряд до кризиса исполнялся с существенным профицитом,
10 8 6 4 2 0
-4 -6 -8
который постепенно снижался из-за наращивания государственных расходов, вследствие некоторого ослабления денежно-кредитной и бюджетной политики (рис. 2).
В 2006-2008 гг. профицит федерального бюджета в этот период составлял 7,4 %, 5,4 и 4,1 % ВВП соответственно. В отличие от России, для которой предкризисные годы были относительно благоприятными, в большинстве развитых стран в этот период наблюдался дефицит бюджета. В среднем по странам ОЭСР в 2006-2007 гг. дефицит бюджета составил 1,2 % ВВП, в том числе в США в 2007 г. - 2,8 % ВВП, в Великобритании - 2,7 % ВВП, в странах еврозоны - 0,6 % ВВП.
Кризис вновь вернул в Россию бюджетный дефицит, которого страна не знала на протяжении почти десяти лет, хотя не очень большой по сравнению с развитыми странами. В 2009 г. дефицит федерального бюджета составил 5,9 % ВВП, но в 2010 г. снизился и составил около 4 % ВВП. Возникла парадоксальная ситуация: федеральный бюджет стал дефицитным при цене на нефть 80 долл. /барр., а еще несколько лет назад при цене 30 долл. /барр. он сводился с профицитом.
Дисбаланс доходов и расходов бюджетной системы обнажил накопившиеся проблемы в сфере государственных финансов и в государственном секторе экономики. После создания Стабилизационного фонда в 2004 г. темп роста расходов стал отставать от темпа роста доходов, однако этот разрыв с 2006 г. начал сокращаться из-за смягчения бюджетной политики в части расходов. В результате в 2007 г. расходы федерального бюджета увеличились в реальном выражении на 24,9 %, т. е. их рост более чем в три раза превышал рост ВВП [5]. В целом за десятилетие доходы федерального бюджета выросли в реальном выражении в 7,3 раза, а рост расходов - в 9,8 раза (рис. 3).
Доходы федерального бюджета в 2009 г. составили 18,8 % ВВП, что на 3,7 п.п. ВВП ниже значения в 2008 г., при этом расходы в 2009 г. превысили уровень 2008 г. на 6,4 п.п. ВВП и достигли отметки в 24,8 % ВВП (рис. 3, табл. 2).
Ключевой причиной сокращения объема доходов федерального бюджета в рассматриваемом периоде,
Рис. 2. Дефицит/профицит федерального бюджета РФ в 2000-2010 гг. от ВВП, %
как в абсолютном, так и в относительном выражении, по сравнению с аналогичным периодом 2008 г. стало сокращение доли нефтегазовых доходов в бюджете. При этом если объем поступлений налогов на добычу полезных ископаемых и доходы от внешнеэкономической деятельности непосредственно зависели от динамики мировых цен на углеводороды, а также от темпов добычи и уровня обменного курса рубля, то размеры структурных (ненефтегазовых) поступлений обусловливались сложившимся состоянием национальной экономики.
Последствия внешнего шока во время кризиса в России, как и во многих других странах, были значительно смягчены мерами Правительства Российской Федерации и Банка России. Еще в Послании Федеральному Собранию от 05.11.2008 [10] Президент России выразил уверенность в том, что Россия сумеет справиться со всеми трудностями, связанными с кризисом. Уже в ближайшем будущем будет формироваться основа для создания в России одного из ведущих мировых финансовых центров как ядра самостоятельной и конкурентоспособной российской финансовой системы. Государство предпримет шаги по укреплению рубля как одной из валют международных расчетов (прежде всего за газ и нефть) с конечной целью превращения его в одну из региональных валют. В принципе превращение рубля в региональную и резервную валюту возможно в рамках СНГ при условии создания действенного интеграционного объединения, где рубль мог бы стать важным расчетным инструментом. Также Президент Российской Федерации отметил, что финансовый кризис, начавшийся на национальном рынке в США, со временем приобрел глобальный характер. Это обусловливает необходимость создания механизмов, блокирующих ошибочные, эгоистические, а подчас просто опасные решения некоторых членов мирового сообщества [10].
Рис. 3. Объемы доходов и расходов федерального бюджета Российской Федерации в 2000-2010 гг, млрд руб.
Таблица 2
Основные параметры федерального бюджета РФ в 2008-2009 гг.
Показатель 2008 2009 К бюджетной росписи, % Отклонение
Млрд руб. % ВВП Млрд руб. % ВВП Млрд руб. От ВВП, п.п.
ВВП 41 276,0 100,0 39 016,1 100,0 - -2 259,9 -
Доходы, всего 9 275,9 22,5 7 337,8 18,8 109,3 -1 938,1 -3,7
Нефтегазовые доходы 4 389,4 10,6 2 983,9 7,6 145,1 -1 405,5 -3,0
Расходы 7 570,9 18,4 9 660,1 24,8 97,0 2 089,2 6,4
Профицит (дефицит) федерального бюджета 1 705,0 4,1 -2 322,3 -6,0 78,1 -4 027,3 -10,1
Нефтегазовый дефицит -2 681,9 -6,5 -5 283,9 -13,5 95,7 -2 602,0 -7,0
В президентском послании присутствует оптимизм относительно продолжения курса на модернизацию страны в рамках концепции развития до 2020 г. Подчеркнута важность обеспечения денежными средствами предприятий в таких секторах, как сельское хозяйство, строительство, машиностроение и оборонно-промышленный комплекс при приоритете производства (в перспективе и экспорта) знаний, современных технологий и освоения новых ниш на мировом рынке для российской конкурентоспособной продукции и соблюдения социальных гарантий.
В части доходов бюджета важную роль в борьбе с кризисом сыграли автоматические стабилизаторы налоговой системы - механизм формирования ставок налога на добычу полезных ископаемых и экспортных пошлин на нефть, который позволяет автоматически снижать налоговую нагрузку на нефтяной сектор в случае падения цен на нефть.
Автоматические стабилизаторы в части расходов бюджета (например пособия по безработице) в России работают неэффективно, поэтому правительство приняло обширную программу дискреционной поддержки экономики, направленную на решение ключевых задач: стабилизацию финансовой системы, поддержку внутреннего спроса и реального сектора экономики, социальную поддержку.
Расходы, официально включенные в антикризисную программу России, составили в 2008-2009 гг. 2, 112 трлн руб. (5,4 % ВВП 2009 г.) [1]. Структура антикризисного пакета российского правительства, финансирование которого осуществлялось за счет средств федерального бюджета в 2009 г., приведена в табл. 3.
Основным получателем бюджетных средств в рамках реализации антикризисной программы оказался финансовый сектор, которому досталось не менее 514 млрд руб., или 42 % общего объема пра-
Таблица 3
Укрупненная структура антикризисного пакета Правительства Российской Федерации на 2009 г., профинансированного за счет средств федерального бюджета
вительственного антикризисного пакета. Почти 28 % антикризисного фискального пакета 2009 г. было выделено на поддержку региональных бюджетов.
Общий объем антикризисных мер (с учетом снижения доходов и бюджетных кредитов регионам) можно оценить на уровне 4,2 % ВВП. Кроме того, на 152 млрд руб. (0,4 % ВВП) были увеличены бюджетные кредиты субъектам Российской Федерации. Потери доходов в результате принятых решений оцениваются на уровне 1,2 % ВВП (из них 1,1 % ВВП - за счет снижения ставки налога на прибыль).
В период кризиса также увеличены пенсии (их рост продолжился в 2010 г.), однако формально это повышение не включается в программу антикризисных мер. Тем не менее это также можно считать мерой по поддержке внутреннего спроса и снижения социальной напряженности. По оценкам МВФ, с учетом расходов на рост пенсий дискреционные меры по поддержке экономики в 2009 г. в России составили 4,5 % ВВП, в 2010 г. - около 5,3, в 2011 г. оцениваются на уровне 4,7 % ВВП. Такой объем дискреционных фискальных мер очень большой по сравнению с другими странами.
Объем дискреционных мер фискального стимулирования в 2009 г. в США эксперты МВФ оценивают на уровне 1,8 % ВВП, в Великобритании -1,6, в Германии - 1,7 % ВВП. В среднем по странам «большой двадцатки» дискреционные меры стимулирующей фискальной политики составили в 2009 г.
2,1 % ВВП, в 2010 г. они оцениваются на уровне 2 % ВВП. Объем поддержки в России в 2009-2010 гг. сопоставим лишь с расходами Саудовской Аравии (5,4 и 4,2 % ВВП соответственно), которая планирует практически полностью свернуть антикризисные меры в 2011 г. (до 1,6 % ВВП).
В результате негативного влияния кризиса и необходимости реализации антикризисных мер по государственной поддержке экономики баланс бюджета России существенно ухудшился. Так, в результате расширения объемов финансирования из федерального бюджета в 2009 г. при сохранении начавшейся в 2008 г. негативной динамики сокращения поступлений бюджетных доходов федеральный бюджет за 2009 г. был исполнен с дефицитом в 5,9 % ВВП при размере ненефтегазового дефицита в 13,5 % ВВП.
Расширенный бюджет (федеральный, региональные бюджеты и государственные внебюджетные фонды) в 2009 г. был исполнен с дефицитом в объеме 6,2 %, федеральный - 5,9 % ВВП. В 20062008 гг. расширенный бюджет, как и федеральный, исполнялся с профицитом (в 2006 г. профицит расширенного бюджета составил 8,4 % ВВП, в 2007 г. -6 %, в 2008 г. - 4,9 %). В 2009 г. баланс расширенного бюджета в России ухудшился на 12,2 п.п. ВВП по сравнению с 2007 г. В целом за десятилетие доходы расширенного бюджета выросли в 2,2 раза, а расходы - в 2,6 раза.
Объем государственного долга в результате осуществления внутренних заимствований увеличился по итогам 2009 г. до 8,3 % ВВП. По сравнению с 2007 г. увеличение государственного долга при этом было несущественным - на 1,1 п.п. ВВП в 2009 г. и на 2,3 п.п. ВВП в 2010 г. Большая часть антикризисных мер и бюджетного дефицита финансировалась не за счет заимствований, а за счет накопленных средств Резервного фонда, порядка 3 трлн руб. Если бы дефицит финансировался за счет заимствований, по сравнению с 2007 г. долг мог бы возрасти на 8,8 п.п. ВВП в 2009 г. и на 13 п.п. ВВП в 2010 г. В среднем по странам ОЭСР объем государственного долга по итогам 2009 г. по сравнению с 2007 г. вырос на 17,3 п.п. ВВП, в США -на 21,1 п.п., в Великобритании - на 24,9 п.п. ВВП. В 2010 г., согласно оценкам, средний уровень государственного долга по странам ОЭСР увеличится с 90,3 до 95,8 % ВВП. Эксперты ОЭСР ожидают дальнейшего ухудшения ситуации с государственным долгом в ближайшей перспективе.
Показатель Млрд руб. %
Участие в уставных капиталах 380,0 31,3
финансовых организаций
Межбюджетные трансферты, кредиты 334,3 27,6
и дотации
Улучшение финансового состояния 150,1 12,4
организаций
Поддержка населения (включая 146,7 12,1
трансферты Пенсионному фонду РФ)
и рынка труда
Участие в уставных капиталах 124,5 10,3
предприятий реального сектора
Прочее 39,6 3,3
Стимулирование спроса на продукцию 37,4 3,1
Всего... 1 212,6 100,0
Расходование резервного фонда на финансирование дефицита федерального бюджета составило 2 964,8 млрд руб., в итоге его размер уменьшился с конца 2008 г. по конец 2009 г. более чем наполовину -с 4 027,6 млрд руб. (9,8 % ВВП) до 1 830,5 млрд руб. (4,7 % ВВП). Фонд национального благосостояния немного подрос: с 2 584,5 млрд руб. (6,3 % ВВП) до 2 769 млрд руб. (7,1 % ВВП). Общий размер этих фондов сократился за год с 16 до 11,8 % ВВП (табл. 4).
Таким образом, основной причиной существенного роста расходов федерального бюджета стала необходимость реализации стимулирующих мер, направленных на сглаживание негативного эффекта от мирового финансового кризиса и связанных с этим экономических и социальных последствий. Особо следует отметить, что наряду с бюджетным финансированием для реализации антикризисной программы Правительство Российской Федерации активно использовало квазибюджетные источники, в частности средства Центрального банка Российской Федерации, внебюджетных фондов, государственных корпораций, налоговые кредиты и пр.
Сравнивая антикризисные программы, реализованные в 2008-2009 гг. в разных странах, с российскими антикризисными мероприятиями, можно сделать вывод, что хотя российская экономика очень сильно пострадала во время кризиса, она была в определенной мере подготовлена к возникшим проблемам. Безусловно, положительную роль сыграли сформированные резервные фонды за счет отчислений в них сверхдоходов от экспорта нефти и газа. Очевидно, в отсутствие резервных фондов ситуация в бюджетной сфере и российской экономике в целом оказалась бы намного хуже. Тем не менее реализованный комплекс антикризисных мер оказался очень дорогим и не слишком эффективным. Высокая стоимость антикризисного пакета
Динамика формирования и использ
в значительной мере определялась неразвитостью институтов, которые до кризиса и во время него продемонстрировали свою неработоспособность, а современная структура российской экономики не может обеспечить перехода к долгосрочному устойчивому развитию.
В ближайшие годы российская экономика будет функционировать в более сложных условиях -стабилизации цен на нефть и умеренных потоков капиталов на формирующиеся рынки. Объективно у России есть возможности пройти кризисный этап достойно и, возможно, извлечь из этого определенную выгоду. С учетом этого необходимо выработать и реализовать новую модель развития, предполагающую опору не на расширение спроса за счет внешних источников, а на активизацию инвестиционного процесса, улучшение условий ведения бизнеса, необходимо интенсифицировать процесс технологической модернизации и промышленного потенциала. Модернизация включает составляющие различного системного уровня, например в качестве обязательной компоненты - реиндустриализацию, т. е. восстановление всей системы кооперационных связей товарного производства и обращения, а в качестве главной цели - формирование экономики инноваций, т. е. организацию производства, обращения и потребления новых видов высокотехнологичной продукции [12].
Возникновение устойчивого бюджетного дефицита, сокращение поступлений доходов, возросшие социальные обязательства и сложившийся в предкризисный период высокий уровень государственных расходов делают актуальной модернизацию и системы государственных финансов, являющихся инструментом для реализации промышленной, социальной, энергетической политики государства. Государственные финансы - важнейший институт государственной власти, модернизация которого
Таблица 4
;ания нефтегазовых фондов в 2009 г.
Показатель Остатки на конец 2008 г. Поступило Использовано Остатки на конец 2009 г.
Нефтегазовые доходы Доходы от управления средствами Обеспечение сбалансированности федерального бюджета Обеспечение нефтегазового трансферта
Млрд руб. От ВВП, % Млрд руб. Млрд руб. Млрд руб. Млрд руб. Млрд руб. От ВВП, °%
Резервный фонд 4 027,6 9,8 488,5 205,0 2 964,8 179,4 1 830,5 4,7
Фонд национального благосостояния 2 584,5 6,3 92,5 — — 2 769,0 7,1
Итого... 6 612,1 16,0 488,5 297,5 2 964,8 179,4 4 599,5 11,8
должна охватывать всю сферу финансовых отношений: федеральный бюджет, бюджет субъектов Федерации, внебюджетные фонды, систему страхования, а также корпоративные финансы. В то же время финансовое состояние компаний существенно зависит от эффективности налоговой и бюджетной систем государства, государственной поддержки (инвестиции, национальные проекты, федеральные целевые программы, государственный заказ и др.).
Список литературы
1. Алексашенко С., Миронов В., Мирошниченко Д. Российский кризис и антикризисный пакет: цели, масштабы, эффективность// Вопросы экономики. 2011. № 2.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
3. Гуриев С., Плеханов А., Сонин К. Экономический механизм сырьевой модели развития // Вопросы экономики. 2010. № 3.
4. Доклад МВФ по стране «Доклад персонала для консультаций 2008 года в соответствии со Статьей IV». URL: http://www.imf.org/external/index. htm.
5. Кудрин А., Сергиенко О. Последствия кризиса и перспективы социально-экономического развития России // Вопросы экономики. 2011. № 3.
6. Лавров А. М. Бюджетная реформа в России: от управления затратами к управлению результатами. М.: Комкнига, 2005.
7. Масгрейв Р., Масгрейв П. Государственные финансы: теория и практика / пер. с англ. М.: Бизнес Атлас, 2009.
8. О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства: Федеральный закон от 29.04.2008 №57-ФЗ.
9. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3.
10. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 05.11.2008. URL: http://base. consultant. ru/cons/cgi/online. cgi?req=doc;base=law;n=81294/.
11. Панфилов В. С. Мировой кризис: генезис и последствия для макроэкономической и социальной стабильности в РФ // Проблемы прогнозирования. 2009. № 3.
12. Сенчагов В. Модернизация финансовой сферы // Вопросы экономики. 2011. № 3.
13. Уроки кризиса для России: макроэкономическая политика // Обзор Центра макроэкономических исследований от 27.11.2009. URL: http://www. sbrf. ru/moscow/ru/analytics/cmei/.
14. Цветков В. А. Причины, развитие и последствия экономического кризиса для России // Международная экономика. 2010. № 3.
15. ШвецовЮ. Теория и методология бюджета как общественного достояния // Вопросы экономики. 2011. № 8.
