CC BY
185Звягинцев П. С.
к.э.н., в.н.с. Института экономики РАН
УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ КАК ИМПЕРАТИВ
ИННОВАЦИОННОГО РАЗВИТИЯ
Ключевые слова: инновации, управление, государственная собственность, государственные программы, приватизация, эффективность.
Keywords: innovation, management, state property, state program, privatization, efficiency.
Характерной чертой современного мирового хозяйственного развития является переход ведущих стран к новому этапу формирования инновационного общества - построению экономики, базирующейся преимущественно на генерации, распространении и использовании знаний.
Поступательное социально-экономическое развитие государства и обеспечение его конкурентоспособности на внешнем рынке (преодоление технологического отставания) обеспечивается, прежде всего, наличием развитой среды «генерации знаний», основанной на значительном секторе фундаментальных исследований в сочетании с эффективной системой образования, развитой национальной инновационной системой, целостной государственной политикой и нормативным правовым обеспечением в сфере инновационной деятельности.
Обеспечение высоких темпов роста экономики, повышение ее конкурентоспособности и перевод ее на путь инновационного развития вызывает необходимость вложения значительных инвестиционных ресурсов. В большинстве стран правительства и предпринимательские структуры стремятся повысить конкурентоспособность за счет вложения инвестиций в инновационный сектор, развития научных исследований и ускорения внедрения их результатов. В инновационную сферу вкладываются огромные денежные средства, привлекаются значительные людские ресурсы.
Инновации становятся стратегическим фактором экономического роста, влияют на структуру общественного производства, видоизменяют экономическую организацию общества, стабилизируют социальную ситуацию в стране.
Инновации превратились в важнейший фактор социально-экономического прогресса, импульс прогрессивных структурных и институциональных преобразований в экономическом базисе и надстройке, компонент совершенствования технологической системы общественного производства.
Инновационный путь развития российской экономики является важнейшей стратегической целью государственной политики.
Мировой финансовый кризис и связанное с ним сокращение платежеспособного спроса значительно обострили международную конкуренцию. Увеличение нагрузки на государство обусловлено необходимостью оперативно реагировать на изменение конъюнктуры рынков, контроля за функционированием негосударственных систем перераспределения финансовых ресурсов и повышением ответственности за реализацию инвестиционной политики в целях обеспечения конкурентоспособного развития национальной экономики.
Вместе с тем кризисные явления не только несут в себе угрозы и сложности, но и заставляют искать новые возможности для развития. В настоящее время необходимо реализовывать существующий потенциал повышения эффективности использования ресурсов, снижения издержек, модернизации управления и обновления технологий как в частном, так и в государственном секторе.
Система управления государственным сектором Российской Федерации в целом основывается на концепции управления федеральным имуществом, основные принципы и идеи которой переносятся и на региональный уровень. До 2013 года управление имуществом осуществлялось в соответствии с принятым Постановлением Правительства Российской Федерации №1024 от 9 сентября 1999 года «О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации»1.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 16.02.2013 г. № 191-р была утверждена государственная программа РФ «Управление федеральным имуществом», а 15 апреля 2014 г. Правительство РФ своим постановлением за № 327 утвердило государственную программу РФ «Управление федеральным имуществом», которая была 2
существенно изменена .
Основные цели Программы следующие:
1 О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 9 сентября 1999 г., ФЗ № 1024 (в ред. от 29.11.2000). - http://docs.cntd.ru/document/1000000695/
2 Государственная программа Российской Федерации «Управление федеральным имуществом»: Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. №327. Доступ из справ. - правовой системы «КонсультантПлюс». - http://ivo.garant.rU/#/document/ 70644258/рата§гарЫ1:1
1. Создание условий для эффективного управления федеральным имуществом, необходимых для выполнения государственных функций органами государственной власти Российской Федерации, и отчуждения федерального имущества, востребованного в коммерческом обороте.
2. Совершенствование системы государственного материального резерва, повышение ее роли в позитивных процессах, происходящих в экономике и политике Российской Федерации и направленных на укрепление экономической независимости и национальной безопасности государства.
Постановлением Правительства РФ от 31 марта 2017 г. № 381-12 были внесены изменения в государственную программу Российской Федерации «Управление федеральным имуществом»1: цели и задачи; целевые индикаторы и показатели; сроки реализации Программы; объемы бюджетных ассигнований и ожидаемые результаты.
Так, целью в измененной Программе теперь является «Совершенствование механизмов управления и приватизации федерального имущества» вместо ранее поставленной цели «Создание условий для эффективного управления федеральным имуществом, необходимых для выполнения государственных функций органами государственной власти Российской Федерации, и отчуждения федерального имущества, востребованного в коммерческом обороте». Исходя из поставленной цели, изменились и ожидаемые результаты реализации измененной Программы.
30 марта 2018 г. № 367-14 Правительства РФ утверждает (третье) Постановление «О внесении изменений в государственную программу Российской Федерации «Управление федеральным имуществом»2.
В Программе увеличены сроки ее реализации с 2019 года до 2020 года, а также изменены ожидаемые результаты реализации Программы и объемы бюджетных ассигнований. Теперь результаты реализации записаны так: «Утвержден к 2020 году прогнозный план приватизации федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества на 2020-2022 годы».
Сокращения имущества государственной казны Российской Федерации увеличиваются с 24% в 2019 году до 29,5% в 2020 году, сокращения количества организаций с государственным участием также увеличиваются соответственно с 10 до 10,5%.
За 8 лет (2013-2020 гг.) реализации Программы сокращения (приватизация) имущества государственной казны Российской Федерации уменьшится в 2020 году до 21,9% по отношению к 2012 году, т.е. сократиться в 4,57 раза, а количество организаций с государственным участием составит соответственно 42,23%, и в 2,37 раза по отношению к 2012 году.
По данным Росстата на начало 2018 г., в госсобственности находится 2,2% предприятий, в собственности общественных и религиозных организаций - 3,1%, в смешанной собственности - 4,1%, в муниципальной - 4,3%, а в частной собственности - 86,3% (см. табл. 1).
Таблица 1
Распределение предприятий и организаций по формам собственности* (на конец года)3
Годы
2000 | 2005 | 2010 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | 2017
В процентах к итогу
Всего 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
в том числе по формам собственности:
государственная 4,5 3,4 2,5 2,3 2,4 2,3 2,2 2,3 2,2
муниципальная 6,5 5,3 5,1 4,7 4,7 4,5 4,2 4,3 4,3
частная 75,0 80,5 85,1 85,9 85,9 86,2 86,8 86,5 86,3
собственность общественных и религиозных организаций (объединений) 6,7 5,3 3,3 3,0 3,0 3,0 2,9 3,0 3,1
прочие формы собственности** 7,4 5,6 4,1 4,1 4,1 4,0 3,9 3,9 4,1
* По данным государственной регистрации.
** Включая смешанную российскую, собственность государственных корпораций, иностранную, совместную российскую и иностранную.
За семнадцать лет (2000-2017 гг.) количество предприятий с государственной собственностью сократилось на 46,27%, а с частной - увеличилось на 36,24%. В собственности общественных и религиозных организаций предприятий больше чем с государственной собственностью на 36,2%.
Доля государственного сектора в ВВП, составляла в 2016 г. кампаний с государственным участием (КГУ) -25,3%, сектора государственного управления (СГУ) - 19,2% и ГУП - 1,5%4.
1 Постановление Правительства РФ от 31 марта 2017 г. № 381-12 «О внесении изменений в государственную программу
Российской Федерации «Управление федеральным имуществом».
2
Постановление Правительства РФ от 30 марта 2018 г. № 367-14 «О внесении изменений в государственную программу Российской Федерации «Управление федеральным имуществом».
3 Россия в цифрах. 2007, 2014, 2018: Крат. стат. сб. / Росстат. - М., 2007, 2014, 2018. - С. 176, 205, 208.
4 Эффективное управление государственной собственностью в 2018-2024 гг. и до 2035 г.: Аналитический доклад / ЦСР. -М., 2018.
По расчету МВФ в большинстве развивающихся стран доля частного сектора в ВВП составляет 60%, т.е. доля государственного сектора не превышает 40%1. Доля частного сектора в ВВП Китая также составляет 60%, а доля государственного сектора - только 40%2.
Однако указанный показатель существенно вариативен в зависимости от различных секторов экономики. Фактически в 4 секторах (энергетика, транспорт, добыча полезных ископаемых, финансы) доля выручки госкомпаний в общей выручке топ-100 компаний близка или превышает 50%. При этом топ-100 компаний указанных 4 секторов (то есть всего - 400 компаний) формируют более 30% выручки всех российских компаний3. Указанные пропорции в этих отраслях в существенной мере обусловливают общий высокий уровень участия государства в экономике.
Существенные различия показателя доли КГУ в выручке для разных отраслей российской экономики требуют учитывать эту отраслевую специфику при планировании дальнейших шагов в сфере приватизации и управлении государственной собственностью.
Преобладание доли государства в четырех отраслях российской экономики во многом аналогично тенденциям, наблюдаемым в большинстве других крупных экономик мира. Таким образом, доля государственной собственности в России не отличается от других стран. За последние годы в России в соответствии с Программой были проведены значительные сокращения государственной собственности.
Несмотря на продление действия Программы «Управление федеральным имуществом» до 2020 года, а, следовательно, и дальнейшее сокращение организаций с государственным участием и имущества государственной казны авторы Центра стратегических разработок предлагают дальнейшее проведение сокращения государственного сектора вплоть до 2035 года4.
По их предложению большое количество ФГУП на праве хозяйственного ведения и ГУП, учтенные органами по управлению госимуществом субъектов РФ, в 2030 году прекратят свое существование. В 2035 году АО и доли в АО с участием РФ (до фиксированного единого спецперечня + список стратегических предприятий) будут сокращены до 50-100 единиц, а АО, учтенные органами по управлению госимуществом субъектов РФ составят 150 единиц. Ни какого обоснования в своих предложениях эти авторы не приводят.
Предложения Центра стратегических разработок о дальнейшей приватизации государственной собственности активно реализуют российские власти: предлагается спешно ликвидировать государственные и муниципальные унитарные предприятия. С 2019 года их создание будет запрещено. Все существующие государственные и муниципальные унитарные предприятия предлагается преобразовать или закрыть в течение двух лет. Власть делает это под предлогом, что государственные и муниципальные унитарные предприятия мешают созданию конкурентной среды. Ликвидация ГУП и МУП - это очередной шаг по снижению роли государства в экономике страны.
Глава правительства России Дмитрий Медведев в своем высказывании о финансовом источнике наполнения бюджета - «это новая волна приватизации Госсобственности»5.
Это означает, что власть хочет и дальше проводить приватизацию государственной собственности, чтобы заработать на этом приличное количество денег. Для этого придется все больше передавать Госкорпорации и другие предприятия в частные руки.
Современная экономическая теория показывает, что «универсально пригодной» формы собственности не существует, а для эффективности предприятий важнее не форма собственности, а уровень развития конкуренции и структура рынка. Более того, в некоторых случаях приватизация предприятий общественного сектора и естественных монополистов может нанести вред потребителям. Подчас она приводит к сворачиванию инновационных программ. А если государству удается превратить госкомпании в институты развития, они могут использовать свой особый статус, в т.ч. правительственную финансовую поддержку, для ускорения ломки консервативных структур и обеспечения более благоприятных условий для развития высокотехнологических отраслей.
Приватизация - не самоцель и не панацея, а только инструмент в рамках общей политики управления государственной собственностью. Она не ведет автоматически к появлению устойчивых жизнеспособных предприятий, так как экономическая эффективность гораздо больше зависит от конкуренции, чем от формы собственности.
В России частники не только «эффективно» уходят в оффшоры и от налогов, они ещё и почти ничего не вкладывают в развитие предприятий. Так, степень износа основных фондов в 2017 г. превысила этот показатель 1990 г. и, по данным Росстата, составляет 48,1%6. Это критический уровень, не говоря уже о моральном износе средств производства. В то же время степень износа основных средств производства в США и в странах Западной Европы составляет не более 20%. Коэффициент обновления основных фондов в России составил в 2017 г. только 4,4%7.
1 IMF Survey: IMF Facilitates Debate on Private Sector, Growth, Jobs in Mideast. IMF Survey. November 27, 2013. -https://www.imf.org/en/ News/ Articles/2015/ 09/28/04/53/socar112713a
2 Ding H., He H. A Tale of Transition: An Empirical Analysis of Economic Inequality in Urban China, 1986-2009 / IMF Working Paper. WP/16/239. 2016.
Российская экономика в 2017 году. Тенденции и перспективы. [В. Мау и др.; под ред. Синельникова-Мурылева С.Г. (гл. ред.), д-р экон. наук Радыгина А. Д.]; Ин-т экон. политики им. Е.Т. Гайдара. - М.: Изд-во Ин-та Гайдара, 2018.
4 Эффективное управление государственной собственностью в 2018-2024 гг. и до 2035 г.: Аналитический доклад / ЦСР.
2018.
5 https://zen.yandex.ru/media/government/medvedev-zaiavil-o-gotovnosti-k-novoi-volne-privatizacii-gossobstvennosti-5ba515ee8f4 3c900aac8326f
6 Россия в цифрах. 2018: Крат. стат. сб. / Росстат. - М., 2018. - С. 64-65.
7 https://zen.yandex.ru/media/etc/siluanov-esli-pravitelstvo-ne-budet-vkladyvat-svobodnye-dengi-v-ssha-to-rossiiane-ih-proediat-5ba 469dec071d300ab51bc88
Не существует очевидных аргументов против сохранения в госсобственности ряда крупнейших компаний, но есть аргументы в пользу снижения порогов контроля, равных условий конкуренции, транспарентности и модификации (качества) корпоративного управления.
Простая передача государственного имущества в частные руки не означает автоматического повышения эффективности его использования. Ситуация усугубляется тем, что в современных российских реалиях состояние системы корпоративного управления в большинстве случаев далеко от совершенства, отличается превалированием текущих интересов над стратегическими, что существенно сказывается на его эффективности.
Государственная собственность относится к числу вопросов, не имеющих своего достаточного правового регламентирования, и являющихся недостаточно осмысленными в теоретическом аспекте. В то же время, этот вопрос имеет чрезвычайно важное практическое значение, так как имущество, находящееся в государственной собственности, является материальной базой любого государства. Государственное имущество является важнейшим источником обеспечения деятельности государства и финансирования осуществляемых им функций, включая реализацию политических, экономических и социальных программ. Это имущество представляет собой составную и важнейшую часть социальной и экономической инфраструктуры государства.
Благодаря госсектору многим странам удается осуществлять масштабные научно-технические программы и сглаживать проблемы развития территорий. В данном контексте госсектор выступает в качестве инструмента проведения структурной и научно-технической политики. Уже только эти факты говорят о том, что госсектор никак нельзя квалифицировать как однозначно негативное явление.
Анализ инновационной активности организаций в 2017 году показывает, что несмотря на незначительное количество оставшихся у государства предприятий (2,2%) инновационная деятельность их составляет 9,7% в общем числе обследованных организаций, а частных - 9,1% (см. табл. 2)1. Аналогичная ситуация и по технологическим инновациям (соответственно 8,8 и 7,9%) и процессным инновациям (соответственно: 5,5 и 4,2%). Наибольший уровень инновационной активности имеют государственные корпорации. Второе место по уровню инновационной активности занимает совместная федеральная и иностранная собственность. Следовательно, государственные предприятия и корпорации более активно осуществляют инновационную деятельность, внедряют технологические и процессные инновации по сравнению с частными и другими организациями.
Таблица 2
Уровень инновационной активности организаций - всего в 2017 году, %
Удельный вес орга- Удельный вес орга- Удельный вес ор-
низаций, осуществ- низаций, осуществ- ганизаций, осуще-
лявших инноваци- лявших технологи- ствлявших про-
онную деятельность ческие инновации в цессные иннова-
в общем числе об- общем числе обсле- ции в общем числе
следованных орга- дованных органи- обследованных
низаций, % заций, % организаций, %
Всего по формам собственности 8,5 7,5 4,4
Российская собственность 8,3 7,4 4,3
Государственная собственность 9,7 8,8 5,5
Федеральная собственность 13,3 12,4 7,6
Собственность субъектов РФ 4,9 3,9 2,8
Муниципальная собственность 2,5 2,1 1,5
Частная собственность 9,1 7,9 4,2
Собственность потребительской кооперации 4,2 1,4 1,4
Собственность общественных и религиозных организаций (объеди- 4,0 3,7 2,3
нений)
Собственность профессиональных союзов 13,3 13,3 -
Собственность общественных объединений 3,5 3,2 2,3
Собственность религиозных объединений 9,1 9,1 9,1
Смешанная российская собственность 17,7 16,6 10,9
Иностранная собственность 6,9 6,0 3,4
Собственность иностранных юридических лиц 7,0 6,1 3,5
Собственность иностранных граждан и лиц без гражданства 4,8 4,8 2,4
Смешанная иностранная собственность 4,9 4,9 3,7
Совместная Российская и иностранная собственность 14,1 12,3 7,8
Совместная федеральная и иностранная собственность 26,6 25,2 20,1
Совместная собственность субъектов РФ и иностранная собственность 20,0 16,7 13,3
Совместная частная и иностранная собственность 13,1 11,3 6,8
Смешанная Российская собственность с долей государственной собственности 19,3 18,0 12,4
Смешанная российская собственность с долей федеральной собственности 24,2 22,7 16,1
1 Индикаторы инновационной деятельности - 2018: статистический сборник / Н.В. Городникова, Л.М. Гохберг, К.А. Дит-ковский и др.; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». - М.: НИУ ВШЭ, 2018. - С. 78.
Смешанная российская собственность с долей собственности субъектов РФ 8,6 7,8 4,6
Смешанная российская собственность с долями федеральной собственности и собственности субъектов РФ 20,0 17,3 10,7
Иная смешанная российская собственность 14,1 13,4 7,3
Собственность государственных корпораций 32,2 30,2 16,0
Госсектор всегда выступал в качестве спасательного круга «тонущей» национальной экономики. Его позитивная роль всегда сильно возрастала в периоды войны, подготовки к войне и кризисов. В ряде случаев госсектор наращивает свое значение при осуществлении страной экономического «прорыва» при освоении новых территорий и технологий. Таким образом, госсектор становится особенно нужным и эффективным в тяжелые для нации периоды.
Наличие мощного госсектора чрезвычайно благотворно для реализации инициативной промышленной политики. Путем простых административных действий государство может переориентировать все финансовые потоки на выбранные им направления в рамках имеющихся в его распоряжении предприятий. Это ускоряет и облегчает структурный маневр. В этом смысле Россия в начале реформ имела очень хорошие возможности для масштабной технологической перестройки экономики. Однако продолжающийся постоянный «сброс» предприятий госсектора в состав частного сектора предполагает разворот всех финансов в направлении частных предприятий, что значительно труднее реализовать и проконтролировать.
В условиях нарастания санкций против России, невозможности получения дешевых кредитов и новых технологий, агрессивной русофобии по многим направлениям и информационной войны проведение новой индустриализации без государственной собственности является невозможным.
Поэтому на нынешнем этапе развития приватизация должна быть приостановлена или она должна перейти на качественно новый уровень и проводиться на основе иных принципов и подходов. Также должна формироваться эффективная система управления государственным сектором.
Таким образом, проводимый курс российского правительства на приватизацию государственной собственности «до основания» в настоящее время является не обоснованным. Правительством игнорируется мировой опыт эффективного использования государственных предприятий. Без государственных эффективных предприятий не удается осуществлять масштабные научно-технические программы и сглаживать региональные проблемы развития.
