CC BY
187
Вестник Института экономики Российской академии наук
2/2018
ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ
С.В. КОЗЛОВА
доктор экономических наук, ведущий научный сотрудник, зав. сектором институтов и механизмов государственного управления ФГБУН Институт экономики РАН
А.А. ВОРОНИН
кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник ФГБУН Институт экономики РАН, сертифицированный корпоративный директор,
член Профессионального сообщества директоров «Директориум» Национальной ассоциации корпоративных директоров, профессиональный
поверенный Росимущества
КОРПОРАТИВНЫЙ АСПЕКТ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ИМУЩЕСТВОМ
Вопросы совершенствования системы управления государственным имуществом, и повышения качества управления - актуальнейшие в современной экономике России. В статье приведены результаты анализа различных организационно-правовых форм компаний с государственным участием: их состав, степень участия в ВВП, механизмы управления ими в контексте приватизационных процессов. Рассмотрены роль и место корпоративного управления в системе управления государственным имуществом.
Ключевые слова: государственное управление, управление государственным имуществом, корпоративное управление, приватизация, компании с государственным участием.
1БЬ: Н82, Н80, 32, К33. Введение
Новая роль и функции государства в глобализирующемся мире требуют переосмысления целей, институтов и механизмов социально-экономической государственной политики, в том числе и в сфере управления государственной собственностью. Однако проблемы управления государственным имуществом на протяжении последних 27 лет в России рассматриваются главным образом
Вестник ИЭ РАН. №2. 2018 С. 29-47
сквозь призму приватизационных процессов. Это объяснимо: для российской модели национальной экономики исторически характерна большая роль государства и государственного сектора, концентрирующего значительные производственные мощности и капитальные ресурсы. При переходе к рыночной экономике начала 1990-х годов основной задачей государственного управления была передача государственного имущества в частные руки. Институт частного предпринимательства абсолютизировался как безусловно более эффективный по сравнению с государственным, поскольку модель социалистической экономики (базирующаяся на государственной собственности) на начало перестроечных процессов проигрывала рыночной модели экономики по многим направлениям. Далее, даже несмотря на отсутствие явных успехов приватизационного процесса в контексте подъема экономики, создания конкурентной среды и цивилизованного рынка, политика управления государственным имуществом 2000-х годов по-прежнему опирается на дальнейшую масштабную приватизацию государственной собственности. При этом наличие все еще большого государственного сектора выдвигает задачи повышения эффективности управления государственным имуществом.
Необходимость повышения эффективности управления государственной собственностью определила и современную панель институциональных форм государственного участия как актора экономической системы, которые в научной литературе позиционируются как
компании с государственным участием (КГУ)1. Так как управление
2
государственным имуществом со стороны государства осуществляется посредством его участия в предприятиях различных организационно-правовых форм, то для анализа существующих и выработки новых эффективных управленческих механизмов без рассмотрения института корпоративного управления не обойтись.
Более того, на наш взгляд, именно корпоративный аспект выходит на первый план в изменении качества управления государственным имуществом, так как сейчас идет активный поиск форм и механизмов имплементации общественных интересов в предпри-
1 Мы подразумеваем, что институциональные формы шире, чем определенные Гражданским кодексом и прочим российским законодательством организационно-правовые формы организаций, так как включают и неформальные, но значимые связи и взаимоотношения.
2 В данной статье мы обозначаем под государственным имуществом как непосредственно государственное (федерального и регионального уровней), так и муниципальное имущество ввиду непринципиального деления его на государственное и муниципальное для раскрытия обозначенных в статье проблем.
нимательскую деятельность государства в условиях рынка3. Институт корпоративного управления может повысить качество государственного управления с позиций эффективности выполнения государственных функций и реализации общественно значимых услуг в формально сужающемся (как за счет снижения количества объектов управления, так и за счет распыления государственных долей через дочерние и прочие компании) экономическом сегменте влияния государства.
В настоящее время активно разрабатываются теоретические и прикладные аспекты концепции консенсусной демократии, обеспечивающей либерализацию процессов принятия политических и экономических решений на основе институтов гражданского общества и гражданского контроля над деятельностью органов исполнительной власти4. Как представляется, институт независимых директоров (в рамках системы корпоративного управления) может быть тем самым институтом гражданского общества и контроля над деятельностью компаний с государственным участием, которые должны работать на удовлетворение общественно значимых потребностей и интересов. Поскольку данный институт не встроен в административную вертикаль, то есть надежда, что он позволит избежать так называемые бюрократические ловушки.
Как указывают ученые - специалисты в данной области, «...государственное предпринимательство в отличие от частного не имеет целью исключительно получение прибыли. Государственное предпринимательство наряду с коммерческой выполняет социально-экономические функции, например, развитие инфраструктуры, проведение промышленной и инновационной политики, участие в выполнении научно-технических и экологических программ и др. Таким образом, можно резюмировать, что если частный бизнес должен стремиться к учету и удовлетворению общественно значимых потребностей и интересов, то для государственного предпринимательства - это приоритетная задача» [2, с. 100].
Поэтому очень важно для исследования качества управления государственной собственностью систематизировать как формы государственного участия в управлении имуществом, так и степень развития института корпоративного управления в государственном секторе в рамках всей панели институциональных форм государственного участия в управлении имуществом.
3 Мы используем понятие имплементации как реализацию на практике какой-либо теории, идеи.
4
Подробнее см.: [1].
Вестник ИЭ РАН. №2. 2018 | 31
С. 29-47
Панель институциональных форм государственного
участия в управлении имуществом
Как справедливо отмечают А. Абрамов, А. Радыгин, М. Чернова, и в России, и в мире отсутствует единая методология отнесения компаний к КГУ [3]. Акционерное общество (АО) с долей государства более 50% - это КГУ. А если доля государства меньше 50%, то для таких случаев можно применить коэффициент владения и данное предприятие также однозначно может называться КГУ. А можно ли отнести к КГУ акционерное общество, если государство владеет всего 1 акцией, но это - «золотая акция»? Получается, что это тоже КГУ. «На уровне ОЭСР (OECD, 2015. P. 14-15) была предпринята попытка выработать унифицированное определение КГУ как предприятий, контролируемых государством, которое выступает их единственным владельцем либо владельцем мажоритарных или существенных миноритарных долей в собственности (пакетов голосующих акций) указанных компаний. При этом в качестве существенной миноритарной доли в собственности рассматриваются доли (пакеты голосующих акций) в размере не менее 10%» [3, с. 63].
Структура панели российских КГУ и их вклада в ВВП весьма неоднородна: так, всего два предприятия (АО «Газпром» и АО «Роснефть») обеспечивают вклад в ВВП в размере 12-14%5. При этом совокупно «оценить вклад КГУ в ВВП с методологической точки зрения сложнее, поскольку в отчетности таких компаниях должны быть данные, соответствующие международным стандартам финансовой отчетности. К сожалению, далеко не все КГУ ... публикуют такую отчетность» [3, с. 75].
КГУ, как хозяйствующие субъекты, находятся как в федеральной, так и в региональной и муниципальной собственности. Рассмотрим их подробнее.
Унитарные предприятия федеральной собственности (ФГУПы).
В Российской Федерации создание и деятельность ФГУПов регламентируется Федеральным законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях6. По состоянию на 01.01.2016 г.7 было 1 247 федеральных государственных унитарных предприятий - от атомарных до супер-конгломератов, таких как ФГУП «Почта России», ФГУП «ВГТРК». Каждое ФГУП является коммерческим предприятием и в соответствии с профилем своей основной деятельности подведом-
5 В статье приведены не только статистические, но и экспертные оценки одного из автор (А.А. Воронин), имеющего большой опыт работы в исследуемой области.
6 Федеральный закон от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».
7 Здесь и далее - по состоянию на 01.01.2016 г., если не указано иное.
ственно, подконтрольно и подотчетно соответствующему федеральному органу исполнительной власти (ФОИВ). Вклад ФГУПов в экономику - около 3-4% ВВП. Важно отметить, что имущество, переданное Российской Федерацией ФГУП, остается собственностью РФ, а КГУ используют его на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (казенные предприятия). Руководитель назначается Роси-муществом только по согласованию с соответствующим федеральным органом исполнительной власти (ФОИВ).
Акционерные общества8. Российская Федерация в лице Росиму-щества владеет и распоряжается акциями 1 665 акционерных обществ (без КГУ спецперечня 91-р), в том числе со 100%-ной долей участия -311 АО (по состоянию на 01.07.2017 г.). Их доля в экономике - менее 1% ВВП (без предприятий спецперечня).
Акционерные общества - предприятия спецперечня 91-р9. По состоянию на 01.07.2017 г. было 49 акционерных обществ, включенных в перечень структурообразующих и стратегически важных российских акционерных обществ. КГУ спецперечня 91-р владеют десятками тысяч дочерних и зависимых обществ (ДЗО). Их совокупный вклад в экономику России - около 35% ВВП10.
Государственные компании / государственные корпорации. В России существует 9 госкорпораций и госкомпаний11, созданных в соответствии со специально принятыми Федеральными законами для реализации определенной обособленной функции в экономике страны (см. табл. 1).
Можно выделить следующие отличительные особенности российских госкорпораций:
• имущество, переданное Российской Федерацией, является собственностью госкорпорации, то есть не является государственной собственностью, - этим госкорпорации принципиально отличаются от ФГУПов;
• существенно меньший контроль со стороны государственных органов: контроль осуществляет Правительство РФ, а по отдельным вопросам использования имущества - Счетная палата РФ;
• отсутствие требований к публичному раскрытию информации;
8 Деятельность КГУ в форме АО регулируется Федеральным законом от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах».
9 Распоряжение Правительства РФ от 23.01.2003 N 91-р «О перечне открытых акционерных обществ, в отношении которых определение позиции акционера -Российской Федерации осуществляется Правительством Российской Федерации, Председателем Правительства Российской Федерации или по его поручению Заместителем Председателя Правительства Российской Федерации».
10 Оценки автора.
11 Составлено авторами по: expert.ru/ratings/table_529080/ и т.-тЫре&а.
• руководителя госкорпорации в большинстве случаев назначает Президент РФ;
• на госкорпорацию не распространяются положения Федерального закона № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» и большинство положений федеральных законов о проведении госзакупок.
Другие предприятия с государственным участием, содержащие в своем наименовании слово «государственное» или называемые госкорпорациями, с формальной точки зрения государственными корпорациями не являются, т. к. созданы не в соответствии со специальными федеральными законами и не обладают указанными выше отличительными классификационными признаками. Они относятся чаще всего к группе предприятий спецперечня 91-р (например, АО «ОАК», АО «ОСК», АО «ОЗК») или к группе КГУ институтов развития (например, такие как «Корпорация Развития Северного Кавказа», «Корпорация Развития Дальнего Востока»). Госкорпорацией может называться даже ФГУП, например, созданное в соответствии со специальным Постановлением Правительства РФ ФГУП «Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации», относящеееся к группе КГУ в форме ФГУПов.
Госкорпорации начали создаваться с 2006-2007 гг. на волне роста государственного влияния на экономику. Их совокупная доля в экономике - 7-10% ВВП. Госкорпорации имеют до тысячи дочерних и зависимых обществ: так, например, госкорпорация «Ростех» объединяет более 700 ДЗО.
Институты развития. По данным Минэкономразвития РФ, 12
в настоящее время в нашей стране действует ряд институтов развития, к которым относятся:
• Инвестиционный фонд Российской Федерации;
• ОАО «Российская венчурная компания»;
• Государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)»13;
• Государственная корпорация «Фонд содействия реформированию ЖКХ»14;
• ОАО «Российский фонд информационно-коммуникационных технологий»;
12 economy.gov.ru/minec/activity/sections/instdev/institute. По мнению автора, список Минэкономразвития РФ не отражает реальной картины, поскольку в нем не отражены важные инфраструктурные институты развития, такие как Фонд развития интернет-инициатив (ФРИИ), Фонд перспективных исследований (ФПИ), Фонд развития промышленности (ФРП) и ряд др.
13 Входит в перечень госкорпораций.
14 Входит в перечень госкорпораций.
<~> я3
^ и
я
VI я
Таблица 1
Госкорпорации РФ
Название госкорпорации
Законодательная база для создания госкорпорации
Цели создания госкорпорации
Агентство по страхованию вкладов (АСВ)
Федеральный закон «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» № 177-ФЗ от 23.12.2003 г.
Обеспечение функционирования системы страхования вкладов
«Роснано»
Федеральный закон «О российской корпорации нанотехно-логий» № 139-ФЭ от 19.07.2007 г.
Реализация государственной политики в сфере нанотехно-логий
Фонд содействия
реформированию
ЖКХ
Федеральный закон «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» № 185-ФЗ от 21. 07.2007 г.
Финансовая поддержка капитального ремонта многоквартирных домов и расселения аварийного жилого фонда
«Олимпстрой» В связи с достижением цели и решением задач по организации и проведению XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи Госкорпорация ликвидирована
Федеральный закон «О государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» № 238-ФЭ от 30.10.2007 г.
Документ утратил силу со дня государственной регистрации в связи с ликвидацией Корпорации (Федеральный закон от 21.07.2014 N 210-ФЗ). В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 02.03.2015 N 341-р срок ликвидации Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта - 20 марта 2015 года.
Строительство и эксплуатация объектов Олимпийских игр в Сочи и развитие города как горноклиматического курорта
и>
СП
и>
СТ\
Окончание табл. 1
Название госкорпорации Законодательная база для создания госкорпорации Цели создания госкорпорации
«Ростех» Федеральный закон «О государственной Корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Росгех» № 270-ФЗ от 23.11.2007 г. Содействие разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции
«Росатом» Федеральный закон «О государственной Корпорации по атомной энергии «Росатом» № 317-ФЭ от 01.12.2007 г. Реализация государственной политики, нормативно- правовое регулирование в атомной отрасли
Внешэкономбанк Федеральный закон «О Банке развития» № 82-ФЗ от 17.05.2007 г. Стимулирование инвестиционной деятельности; не имеет лицензии Банка России и не является де-факто банком, а в большей степени - инвестиционным фондом
Государственная компания «Автодор» Федеральный закон «О государственной компании «Российские автомобильные дороги»...» № 145-ФЗ от 17.07.2009 г. Оказание государственных услуг и выполнение иных полномочий в сфере дорожного хозяйства
«Роскосмос» Федеральный закон «О государственной Корпорации по космической деятельности «Роскосмос» N 215-ФЗ от 13.07.2015 г. Реализация государственной политики в космонавтике и космической отрасли
Г) к?
• к>
к> •
ЧО к>
»к 2
VI 00
а В соответствии с Федеральным законом от 27.07.2010 N 211-ФЗ Российская корпорация нанотехнологий реорганизована в форме преобразования в открытое акционерное общество. Входит в перечень предприятий спецперечня 91-р.
Источник: составлено по: expert.ru/ratings/table_529080 и ги.шИаресНа.
• Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере.
К институтам развития относятся также и КГУ, входящие в спецперечень 91-р:
• АО «Агентство ипотечного жилищного кредитования»;
• Государственная корпорация «Российская корпорация нанотех-нологий»15;
• ОАО «Российский сельскохозяйственный банк»;
• ОАО «Росагролизинг».
Общая доля в экономике институтов развития и их ДЗО (за исключением предприятий, вошедших в другие группы) - 1-2% ВВП.
Региональная и муниципальная собственность. По состоянию на 01.01.2015 г. в Российской Федерации имелось около 5 200 акционерных обществ с прямой и косвенной долей государства свыше 50%, из них более 3 300 АО региональной и муниципальной собственности. Кроме того, 4 200 региональных и муниципальных унитарных предприятий находились в ведении субъектов РФ16 (для сравнения, в 2012 г. их было более 7 000).
(О, К, Р) УПы и МУПы, а также АО в собственности субъектов РФ де-юре подчиняются РОИВам, де факто - чиновникам субъекта РФ, поскольку очень сильно зависят от них. Информация о деятельности компаний региональной собственности, их точном количестве и финансово-экономических показателях практически не раскрывается.
Итак, мы видим большое число институциональных форм государственного участия в управлении своим имуществом, включающего как четкие организацинно-правовые формы, так и различного рода интегрированные формы неформального, но устоявшегося взаимовлияния государственных структур и предпринимательства (так называемая картелизация, что особенно актуально для госсектора в сфере заку-пок17). Рассмотрение всей панели в целом позволяет специалистам говорить о высокой степени непрозрачности структуры государственного сектора, об отсутствии информации (должного уровня доверия) о взаимозависимости и взаимовлиянии компаний с участием государства и их дочерних обществ. Это создает опасную сферу потенциаль-
15 Входит в перечень госкорпораций.
16 economy.gov.ru/wps/wcm/connect/8c54fd56-a723-4c28-a4a6.
17 Например, 1 марта 2017 года на расширенной коллегии Федеральной антимонопольной службы глава ФАС Игорь Артемьев заявил, что из-за проведения госзакупок на неконкурентной основе 95 процентов из них являются профанацией, пояснив, что под неконкурентной основой подразумевается форма закупки у единственного поставщика. agitpro.su/kuda-vedet-rossiyu-kartelizaciya-ekonomiki (дата обращения 01.02.2018).
ной возможности для коррумпированности и присвоения так называемой административной ренты инсайдерами. Все это негативным образом влияет как на качество управления государственной собственностью, так и на результативность ее использования.
Это накладывает свой отпечаток и на государственную политику в отношении КГУ. Правительству хочется разрубить сложившийся узел противоречий и провалов одним махом - с помощью очередного этапа процесса приватизации и передачи объектов госимущества в частные руки, будь это имущество землей, недвижимостью или предприятием. На это направлены и разрабатываемые Стратегии социально-экономического развития страны (о чем мы уже писали-см. подробнее [6]).
Государственная политика в отношении предприятий
с государственным участием
С точки зрения управления государственной собственностью здесь важно отметить следующие направления действий государства по отношению к компаниям с государственным участием. Так, одна из главных задач - разгосударствление, осуществляемая на современном этапе управления федеральным имуществом, была заложена в 2012 г. в Указе Президента Российской Федерации от 07.05.2012 г. № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике»18. Данным указом были введены новые правила «совершенствования управления государственным имуществом» в области приватизации, которые предполагали, в частности, следующее:
- «...завершение до 2016 года выхода государства из капитала компаний «несырьевого сектора», не относящихся к субъектам естественных монополий и организациям оборонного комплекса;
- ... внесение в нормативные правовые акты изменений, направленных на ограничение приобретения компаниями с государственным участием, в которых Российская Федерация владеет более 50%-ми акций, государственными унитарными предприятиями, а также организациями, контролируемыми этими компаниями и предприятиями, акций и долей хозяйственных обществ;
- .разработка и реализация компаниями с государственным участием, в которых Российская Федерация владеет более 50 процентами акций, программ отчуждения непрофильных активов;...
- проведение анализа эффективности работы «консолидированных» государством компаний. в целях подготовки предложений по совершенствованию их управления, обеспечения согласован-
18 kremlin.ru/acts/bank/35260.
ности стратегий их развития с государственными программами развития соответствующих секторов экономики, завоевания передовых позиций в отдельных сегментах мировых рынков ...» . К числу исключений из приватизационных планов отнесены АО и предприятия, включенные в перечень стратегических организаций, миноритарные госпакеты акций АО - «дочки» вертикально-интегрированных структур (в целях их последующего внесения в уставные капиталы головных обществ), а также «единичные» акции АО, по которым бюджетные затраты на предприватизационную подготовку превышают возможные доходы бюджета.
Этот курс был подтвержден и последующими нормативными документами. Во исполнение данного Указа правительство РФ издало два распоряжения о приватизации КГУ19, определивших конкретные предприятия с государственным участием, подлежащие приватизации в 2014-2016 гг. и в 2017-2019 гг. соответственно.
«Приватизация является одним из источников бюджетных доходов», - говорит руководство Минэкономразвития РФ20. Нам не представляется возможным оценивать эффективность процедур приватизации и полученный эффект в данной статье, но следует отметить существенное сокращение числа КГУ в период 2014-2017 гг. Например, в ходе приватизации за 2014-2016 гг. Российская Федерация реализовала пакеты акций 523 обществ, в том числе в 2016 г. осуществлена продажа 179 обществ на сумму 9,47 млрд руб., а также 1 034 объектов имущества государственной казны РФ21, в основном - это объекты недвижимости, земельные участки, в том числе в 2016 г. осуществлена продажа 282 объектов на сумму 1,27 млрд руб.22
В 2014-2016 гг. в отношении 125 ФГУП были приняты решения об их преобразовании в хозяйственные общества, в том числе в 2016 г. приняты распоряжения об условиях приватизации 60 ФГУП23. «Пла-
19 Распоряжение Правительства РФ от 01.07.2013 N 1111-р «Об утверждении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и основных направлений приватизации федерального имущества на 2014-2016 годы» и Распоряжение Правительства РФ от 08.02.2017. № 227-р «Об утверждении прогнозного плана приватизации федерального имущества и основных направлений приватизации федерального имущества на 2017-2019 годы». legalacts.ru/doc/ rasporjazhenie-pravitelstva-rf-ot-08022017-n-227-r-ob-utverzhdenii.
20 economy.gov.ru/minec/activity/sections/govProperty.
21 Объекты государственной казны находятся за рамками рассмотрения данной статьи, равно как и государственные бюджетные учреждения, а также целевые фонды поскольку у них де-юре и де-факто корпоративное управление отсутствует.
22 См.: Приложение к Докладу: Справка Управление федеральным имуществом: некоторые важные результаты и показатели 2016 г. government.ru/info/27235.
23 Там же.
ном предусматривается приватизация в 2017-2019 гг. находящихся в федеральной собственности акций 477 акционерных обществ, 298 федеральных государственных унитарных предприятий, доли участия Российской Федерации в 10 обществах с ограниченной ответственностью, более одной тысячи объектов другого имущества государственной казны. Поступления в федеральный бюджет от приватизации федерального имущества без учета стоимости акций крупнейших компаний, занимающих лидирующее положение в соответствующих отраслях экономики, предусмотрены в 2017-2019 гг. в размере 5,6 млрд рублей ежегодно»24.
Если Российская Федерация по состоянию на 1 января 2016 г. являлась собственником имущества 1 247 федеральных государственных унитарных предприятий и акционером 1 704 акционерных обществ, то уже к 1 января 2020 г. панирует распоряжаться имуществом 949 ФГУ-Пов, владеть акциями и осуществлять управление всего в 1 048 акционерных обществах. В 2012-2017 гг.25 перестали вести хозяйственную деятельность по различным причинам более 2 800 КГУ, в т.ч. ликвидированы или находятся в стадии банкротства (потеря компаний). Вероятно, что к 2020 г. количество КГУ федеральной собственности будет еще меньше.
На сегодня сложилась ситуация, когда государство как собственник теряет либо активно избавляется от принадлежащих ему хозяйствующих предприятий, и количество объектов управления уменьшается. Но если посмотреть на качественные характеристики происходящих процессов, то избавление от большого числа КГУ практически нисколько не снижает роль и долю остающихся КГУ в экономике России. Специалисты указывают на усиление влияния государства на российскую экономику - и это происходит на фоне продолжающегося сокращения количества КГУ (в русле проводимой политики приватизации).
Так, в отчете ЦСР отмечено следующее: «Кризис 2008-2009 гг. формально не привел к масштабному прямому росту государственного сектора, если говорить о появлении в казне новых хозяйствующих субъектов, поскольку избранные государством приоритеты антикризисной политики были ориентированы на минимизацию прямого расширения государственного участия в капитале проблемных частных компаний и банков. Тем не менее практически все экспертные оценки сходятся на том, что доля государства в экономике России возросла... В частности, усилилось косвенное влияние контролируемых государством банков и структур, выступивших в качестве его агентов при реализации антикризисных мероприятий ... По некоторым оценкам,
24 government.ru/docs/26445.
25 Оценки автора. Например, еще 2 года назад в РФ насчитывалось более 3700 ФГУПов.
в 2015 г. только доля (вклад) компаний с участием государства в ВВП составила около 29-30%, а совокупный вклад госсектора - 50-70% (против 35% в 2005 г.)26» [4, с. 11].
Возникает вопрос: усиление приватизационной политики и рост государственного сектора - это современные реалии или накопившиеся противоречия?
Процессы концентрации производства и концентрации капитала в компаниях с государственным участием взаимосвязаны и являются предпосылкой укрупнения этих субъектов экономики, а следовательно, и изменений в структуре рынка и тех отраслей, в которых функционируют эти компании. Мировая практика свидетельствует о том, что концентрация производства и капитала может являться драйвером развития экономики. Относится ли это к концентрации государственного капитала, да еще с учетом возникающих при этом рисков и ущербов от последствий «управленческих ловушек»? -вопрос неоднозначный, характеризуется как положительными, так и негативными проявлениями. Поэтому данные явления целесообразно подвергнуть анализу, позволяющему выявить разумные ограничения указанного процесса с целью разработки рекомендаций по его регулированию.
Собственность экономически значима и является источником роста ВВП только в том случае, когда ее объекты реально функционируют или потенциально могут быть задействованы в производственно-хозяйственной или социальной деятельности. Эффективность использования ресурсов не зависит непосредственно от формы собственности на предприятие, если им управляет наемный менеджер, которому безразлично, кто его контролирует - государственный орган или наблюдательный совет акционерного общества. Как в российской, так и в зарубежной практике много примеров эффективного управления как частной, так и государственной собственностью. А через какие инструменты и механизмы контролировать наемного менеджера? и каким образом через контроль наемного менеджера выражать интересы общества? - вот, на наш взгляд, серьезные вызовы экономике современной России. И здесь большое значение имеет развитие института корпоративного управления (с обязательным включением в него независимых директоров) - как гражданского института, в противовес, например, введению дополнительной административной контролирующей надстройки. Представляется, что совершенствование институциональных условий уже создало основы для развития этого института: так, в 2014 г. был принят «Кодекс кор-
26 Оценки панельной секции по проблемам госсектора, 14.01.2016. Гайдаровский форум — 2016 «Россия и мир: взгляд в будущее», РАНХиГС.
ы
Таблица 2
Уровень и особенности корпоративного управления в КГУ: экспертная оценка
к 2
VI 00
Организационно-пра-вовая форма предприятий с государственным участием Характеристика корпоративного управления
Унитарные предприятия федеральной собственности (ФГУПы). Отсутствие корпоративного управления де-юре и де-факто сочетается с низкими показателями экономической эффективности.
Акционерные общества - предприятия спецперечня 91-ра. При общем невысоком уровне показателей экономической эффективности (в сравнении с частными компаниями) уровень корпоративного управления, по российским меркам, очень высок. В 13 КГУ (АК «Алроса», «Аэрофлот», банк ВТБ, РЖД, «Россети», «Русгидро», АО «Сбербанк»6, «Совкомфлот», «Транснефть», «Газпром», «Роснефть», «Ростелеком», ФСК ЕЭС) утверждено применение лучших практик «Кодекса корпоративного управления», одобренного 21 марта 2014 г. Советом директоров Банка России®, в остальных принят план перехода к его повседневному применению. Однако высокий уровень корпоративного управления наблюдается только на уровне головных компаний, во многом благодаря тому, что их ценные бумаги обращаются на бирже. В то же время следует отметить, что, несмотря на «близость» к бюджетным деньгам, протекционизму, а также надежной экспортной выручке, капитализация КГУ существенно ниже аналогичных по размерам частных компаний. В ДЗО КГУ спецперечня 91-р практика корпоративного управления находится на низком уровней а экономические показатели их деятельности или не раскрываются или раскрываются лишь формально. В деятельности КГУ спецперечня 91-р велико влияние ФОИВов и косвенное влияние отдельных чиновников высокого ранга.
Акционерные общества федеральной собственности Корпоративное управление достаточно высокого уровня с привлечением профессиональных корпоративных директоров, с высокой степенью вовлеченности институтов гражданского общества в процессы формирования органов корпоративного управления и контроля. Несмотря на достаточно высокий уровень корпоративного управления, большинство АО по объективным причинам характеризуются низкой экономической эффективностью.
Унитарные предприятия, а также акционерные общества региональной и муниципальной собственности Информация о деятельности компаний региональной собственности, их точном количестве и финансово-экономических показателях не раскрывается. Из-за практически полного отсутствия информации сложно судить о качестве корпоративного управления «на местах». По косвенным признакам, можно констатировать, что и эффективность региональных КГУ, и качество корпоративного управления крайне низкие.
Г) Ьз
£ о
¡ь
ЬЗ о
о ж к ж
<~> я3
^ и
я
VI я
Ш >
Я
к>
к> о
Окончание табл. 2
Организационно-пра-вовая форма предприятий с государственным участием Характеристика корпоративного управления
Госкорпорации Уровень корпоративного управления низкий или практически отсутствует, при низких показателях экономической эффективности. Велико косвенное влияние ФОИВов и отдельных чиновников особо высокого ранга на деятельность каждой корпорации. Низкий уровень корпоративного управления сочетается с низкими значениями основных показателей экономической эффективности, индульгенцию неэффективности госкорпорациям дает их юридический статус «некоммерческих организаций». Госкорпорации находятся в стадии постоянного удовлетворения своих аппетитов в поглощении и захвате новых компаний как государственных, так и частных, их «переваривании» и постоянном закрытии разоренных и ликвидируемых предприятий.
Институты развития Эти институты развития имеют в совокупности сотни ДЗО, которые практически неподконтрольны, непрозрачны и не управляются государством. Уровень корпоративного управления низкийд или практически отсутствует, при низких показателях экономической эффективности. Велико косвенное влияние ФОИВов и отдельных чиновников особо высокого ранга на деятельность каждого института развития. Агентства и корпорации регионального развития России (РФ)е, финансируемые из региональных бюджетов, непрозрачны, поэтому ни их вклад в ВВП, ни количество ДЗО и качество корпоративного управления в ДЗО не поддаются оценке.
и>
Распоряжение Правительства РФ от 23.01.2003 N 91-р «О перечне открытых акционерных обществ, в отношении которых определение позиции акционера - Российской Федерации осуществляется Правительством Российской Федерации, Председателем Правительства Российской Федерации или по его поручению Заместителем Председателя Правительства Российской Федерации». Не входит в спецперечень 91-р. base.garant.ru/70640276.
Наличие практики внедренного и грамотного корпоративного управления в отдельных ДЗО некоторых предприятий спецперечня 91-р (АО «Роснефть», АО «ГЦВ») не влияют на общую картину. Некоторые исключения не влияют на общую картину.
Достаточно полный список: russiaindustrialpark.ru/article/agentstva-i-korporacii-razvitiya-rossii-rf-spisok-perechen-kontakty.
поративного управления» (одобрен 21 марта 2014 г. Советом директоров Банка России).
Рассмотрим особенности корпоративного управления в различных организационно-правовых формах КГУ разного уровня (см. табл. 2).
Проведенный комплексный анализ корпоративного управления КГУ показал следующее.
Институт корпоративного управления находится в зачаточном состоянии на предприятиях с государственным участием.
Де-юре объектами корпоративного управления являются все общества, в которых государство владеет долями собственности прямо или косвенно27. Де-факто не являются объектами государственного корпоративного управления унитарные предприятия, госкорпорации, институты развития, а также многочисленные ДЗО, которые одновременно находятся под влиянием и контролем чиновников соответствующих ФОИВов и РОИВов, что создает условия для формирования и распределения административной ренты.
Необходимо дальнейшее повышение роли профессиональных сообществ, как институтов гражданского общества, в формировании органов корпоративного управления и контроля - субъектов управления КГУ. Проблема резко обострилась с 2012-2013 гг., когда центральный аппарат Росимущества столкнулся с острой нехватккой независимых директоров для замены чиновников ФОИВов в тысячах федеральных КГУ.
Как оказалось, профессиональные сообщества - единственный источник кадров для подбора большого числа квалифицированных кандидатов в Советы директоров и ревизионные комиссии КГУ.
Широкое привлечение независимых директоров в органы корпоративного управления и контроля компаний в предприватизацион-ный период позволяет выявлять и предупреждать угрозы, сохранять активы и создавать дополнительную стоимость за счет:
а) повышения эффективности оперативной деятельности и роста дивидендов;
б) наличия контроля за действиями единого исполнительного органа (ЕИО) / системного управления рисками;
в) создания стратегии развития предприятия и внедрения системы KPI (ключевые показатели оценки эффективности работы) для топ-менеджеров.
В результате инвестиционная привлекательность предприятий с госучастием повышается, общий доход на вложения в акции предприятия (TSR) увеличивается, при приватизации ценность актива в глазах покупателя существенно возрастает.
27 За исключением госкорпораций, о чем мы говорили ранее. Но при желании и в них государство имеет право создавать Совет директоров, привлекать профессиональных корпоративных директоров, внедрять Кодекс корпоративного управления.
Выводы
Для того, чтобы перейти на качественно иной уровень отдачи от использования государственного имущества в России (что архиважно в условиях современных вызовов и реалий), система управления государственным имуществом в России должна быть максимально прозрачной, включающей в себя институты развитого гражданского общества.
Система управления государственным имуществом должна быть адаптирована к перспективной структуре глобально значимых рынков, определяющих приоритетность тех или иных технологических направлений для российской экономики. В связи с этим на первый план выходит необходимость проведения инвентаризации всех предприятий с государственным участием (начиная с предприятий спецперечня) для уточнения целей и задач их деятельности. При этом целеполагание опять же должно контролироваться не только Росимуществом, но и институтом корпоративного управления в лице независимых директоров. Результатом должна стать разработка критериев оценки их социально-экономической эффективности, встроенных в стратегические планы развития российской экономики.
Создание новых институциональных форм управления государственным имуществом должно осуществляться в контексте стратегического управления экономикой. Так, И.И. Смотрицкая указывает, что требуется новая концепция реформирования государственного управления, включающая новые базовые положения. При этом «... институты государственного управления должны быть встроены в реализацию стратегии социально-экономического развития. Систему управления сверху донизу (от уровня федерального правительства до хозяйственной структуры) следует рассматривать комплексно, то есть необходимо обеспечить взаимосвязь стратегического планирования и управления, государственного управления и функционирования хозяйствующих субъектов» [5, с. 17].
В контексте выдвинутого выше системного подхода к управлению сверху донизу мы смеем утверждать, что развитие института независимых директоров внутри системы корпоративного управления хозяйствующего субъекта с участием государства - это использование одного из перспективных институтов гражданского общества, направленного на имплементацию общественных интересов в хозяйственную деятельность государства.
Развитие корпоративного управления с обязательным институтом независимых директоров в сегменте государственного предпринимательства даст возможность снизить уровень ущерба от бюрократиче-
ского провала (присвоение так называемой административной ренты от работы предприятий с государственным участием инсайдерами). Вследствие этого устраняется противоречие «приватизация или развитие компаний с государственным участием». В противном случае могут быть два исхода. В первом случае побеждают сторонники еще более глубокой, по сравнению с проведенной ранее, приватизации, как инструмента нейтрализации коррупционных рисков и ущербов от последствий бюрократических ловушек (для сокращения объема и степени участие государства в экономике). А опрометчивая трансплантация новых институтов, не дающих пока долгосрочных эффектов для российской экономики, чревата новыми провалами и ловушками. Во втором случае сторонники концентрации государственного капитала и компаний с государственным участием сведут на нет усилия по развитию цивилизованного рынка.
Принципиально важной задачей в данном случае является предотвращение неуправляемой борьбы за крупные экономические активы, подрывающей инвестиционный потенциал страны, что до некоторой степени можно нейтрализовать, при условии развития институтов корпоративного управления компаниями с государственным участием.
ЛИТЕРАТУРА
1. Рубинштейн А.Я., Городецкий А.Е. Аспекты экономической теории государства: Научный доклад. М.: Институт экономики РАН, 2017.
2. Смотрицкая И.И., Сагинова О.В., Шарова И.В. Государственное предпринимательство и развитие российской экономики // Вестник Института экономики Российской академии наук. 2015. № 1. С. 97-108.
3. Абрамов А, Радыгин А, Чернова М. Компании с государственным участием на российском рынке: структура собственности и роль в экономике // Вопросы экономики. 2016. № 12.
4. Эффективное управление государственной собственностью в 2018-2024 гг. и до 2035 г. // Аналитический доклад / ЦСР, 2018.
5. Смотрицкая И.И. Новая экономическая стратегия требует нового качества государственного управления. // Вестник Института экономики Российской академии наук. 2017. № 5. С. 7-22.
6. Козлова С.В. Современная государственная земельная политика// Федерализм. 2017. № 3. С. 33-48.
ABOUT THE AUTHORS
Svetlana Vyacheslavovna Kozlova - Doctor of Economic Sciences, Leading Researcher,
Head of the Sector of Institutions s and Mechanisms of Public Administration of the Federal
State Budgetary Institution of Science Institute of Economics of the Russian Academy of
Sciences (the RAS), Moscow, Russia. svk1020@mail.ru.
Andrei Alekseevich Voronin - Candidate of Economic Sciences, Leading Researcher of the Federal State Budgetary Institution of Science Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences (the RAS)., a certified corporate director, a member of the Professional Directors' Community " Directorium" of the National Association of Corporate Directors, a professional attorney of the Federal Agency for State Property Management Moscow, Russia, a.grant.ru@gmail.com.
THE CORPORATE ASPECT OF THE STATE PROPERTY MANAGEMENT The issues of improving the management system of state property, and improving the quality of management are the most relevant to the modern economy of Russia. The paper presents the results of analysis of various organizational and legal forms of companies with state participation: their composition, the degree of participation in the GDP, the mechanisms of their management in the context of privatization processes. The role and place of corporate governance in the system of state property management are considered. Key words: state management, state property management, corporate governance, privatization, companies with state participation. JEL: H82, H80, 32, K33.
