CC BY
15
УПРАВЛЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТЬЮ РЕГИОНАЛЬНЫХ РАСХОДОВ НА ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ЗАКУПКИ ТОВАРОВ (РАБОТ, УСЛУГ)
(на примере Кабардино-Балкарской Республики)
Ю.С. Крюкова
В статье рассматривается проблема управления эффективностью региональных расходов на государственные закупки товаров (работ, услуг) на основе определения экономически обоснованной их начальной (максимальной) цены. Проведен анализ опыта решения данной проблемы в Кабардино-Балкарской Республике, выявлены его недостатки и предложены пути их устранения. Ключевые слова: управление, эффективность, региональные расходы, государственные закупки товаров (работ, услуг), начальная (максимальная) цена государственного контракта.
Социально-экономические преобразования, происходящие в России, переход к рыночным отношениям, изменение схем поступления ресурсов для экономического развития поставили перед регионами задачу самоопределения в общей системе воспроизводственных отношений. Сегодня регион выполняет функцию полноценного экономического субъекта национальной экономики. При этом усиление самостоятельности регионов увеличивает значимость проводимой региональной политики, одним из механизмов которой является размещение государственных
© Крюкова Ю.С., 2010 г.
заказов на поставку товаров (работ, услуг) для государственных нужд.
Региональная система закупок для государственных нужд позволяет не только обеспечить эффективное расходование средств региональных бюджетов главными распорядителями и получателями бюджетных средств, но и повысить эффективность использования ресурсов в государственном секторе в целом. Система государственного заказа является тем механизмом, который позволяет государству планировать социально-экономическую результативность бюджетных расходов и вести ее мониторинг. Об этом свидетельствуют как результаты финансового контроля, так и программные документы, определяющие характер и направления бюджетной политики в России, в первую очередь Бюджетное послание Президента РФ. Так, в Бюджетном послании «О бюджетной политике в 2010-2012 годах» говорится о необходимости повышения эффективности использования ресурсов при закупках товаров (работ, услуг) для государственных нужд как одном из элементов совершенствования технологий формирования и исполнения бюджета. Как отмечено в послании, «при осуществлении государственных закупок необходимо обеспечить снижение расходов и за счет исключения практики необоснованного завышения цен, особенно когда подобное происходит в таких чувствительных сферах, как закупки для нужд обороны, закупки лекарств, строительство и реконструкция автомобильных дорог. Это означает не что иное, как резкое сокращение ресурсов на обеспечение обороноспособности страны и развитие транспортной инфраструктуры, а также лишение лекарств нуждающихся в них граждан» (Бюджетное послание..., 2010-2012).
Рассматривая существующие на сегодняшний день проблемы в области бюджетных закупок, директор Института реформирования общественных финансов В.В. Климанов выделяет проблему начальных (максимальных) цен, подчеркивая, что «.подчас на один и тот же вид товаров, работ или услуг цены могут различаться в десятки раз. При этом не
всегда речь идет о завышении цен для "своих" поставщиков, которым обеспечивают победу. Иногда заказчик по различным причинам устанавливает максимальную цену, объективно не покрывающую уровень затрат. В этом случае большинство квалифицированных игроков данного рынка не примут участия в размещении заказа. Итогом может стать срыв процедуры размещения заказа или победа неквалифицированного исполнителя. Существует проблема определения рыночной цены или из-за отсутствия таковой на некоторые товары, работы и услуги, или по причине отсутствия информации и некомпетентности персонала заказчика. Одним из интересных аспектов проблемы начальных (максимальных) цен является определение эффективности закупок по разнице между начальной ценой и ценой заключения контракта. В случае установления в конкурсной документации цены, намного превосходящей рыночную, может оказаться, что заказчик сэкономил большие средства, если, допустим, в результате аукциона цена контракта оказалась значительно ниже первоначальной. И наоборот: чем ближе к рыночной определена начальная (максимальная) цена контракта, тем меньше экономия бюджетных средств, а следовательно, и экономическая эффективность торгов» (Климанов, Алтынцев, 2008).
Рассматривая данную проблему, И.И. Смотрицкая в свою очередь отмечает следующее: «Как показывает практика, многие государственные заказчики привязывают к начальной цене контракта цену заявок на участие в торгах потенциальных исполнителей, указывая в документации, что последняя не может превышать первую. В то же время, если начальная цена контракта не соответствует рыночному уровню цен или возможностям потенциальных исполнителей заказа, то государственный заказчик рискует сорвать торги и не заключить контракт. С другой стороны, если начальная цена контракта завышена, а в торгах будет участвовать только один исполнитель, с которым заключается контракт по начальной цене, то в результате
бюджетные средства будут израсходованы неэффективно. Таким образом, от правильного расчета начальной цены контракта зависит в конечном итоге, насколько эффективно будет размещен и выполнен государственный заказ» (Смотрицкая, 2009).
Согласно вышесказанному на первый план выходит проблема определения экономически обоснованной цены закупаемых для государственных нужд товаров, работ или услуг. Учитывая, что при оценке эффективности размещения государственного заказа в большинстве случаев в качестве основного показателя рассматривается размер экономии бюджетных средств, рассчитываемый как разница между начальной (максимальной) ценой контракта, предлагаемой заказчиком, и ценой, по которой была произведена закупка, решение данной проблемы приобретает особую значимость.
В России размещение заказов на государственные поставки регулируется прежде всего Федеральным законом от 21.06.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - ФЗ № 94-ФЗ) (Федеральный закон..., 2005).
В соответствии с условиями проведения процедур, предусмотренных ФЗ № 94-ФЗ, поставщиком товаров, исполнителем работ или услуг для государственных или муниципальных нужд становится участник размещения заказа, предложивший наилучшие условия исполнения государственного и муниципального контракта. Критерии выбора поставщика представлены в таблице.
Однако ФЗ № 94-ФЗ не предусмотрена разработка нормативного правового акта, утверждающего методику или порядок определения начальной цены контрактов. Данная функция является предметом отраслевого и бюджетного законодательства и находится в компетенции соответствующего отраслевого министерства и Минфина России (Письмо Министерства., 2009). Поэтому на данный момент не существует единого алгоритма
Таблица
Критерии выбора поставщика товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд
(Федеральный Закон., 2005)
Вид процедур закупок Критерии выбора победителя
Открытый конкурс Лучшие условия исполнения контракта - цена контракта и иные критерии, указанные в конкурсной документации (ст. 28 п. 4 ФЗ № 94-ФЗ)
Открытый аукцион Наиболее низкая цена государственного или муниципального контракта (ст. 32 п. 1 ФЗ № 94-ФЗ)
Аукцион в электронной форме Наиболее низкая цена государственного или муниципального контракта (ст. 41.10 п. 9 ФЗ № 94-ФЗ)
Запрос котировок цен Наиболее низкая цена государственного или муниципального контракта (ст. 42 п. 1 ФЗ № 94-ФЗ)
Закупка у единственного поставщика Заказчик предлагает заключить государственный или муниципальный контракт только одному поставщику (исполнителю, подрядчику) в случаях, предусмотренных п. 2 ст. 55 ФЗ № 94-ФЗ
формирования начальной (максимальной) цены контракта.
В то же время от правильности расчета начальной (максимальной) цены контракта зависят выбор способа размещения заказа, сумма обеспечения исполнения контракта, величина перерасхода бюджетных средств (в случае установления завышенной цены), затраты на несостоявшуюся процедуру (в случае заниженной цены), вероятность поставки некачественных товаров. В настоящий момент практика такова, что большинство государственных заказчиков при определении указанных цен ориентируются на выделенные лимиты денежных средств. Причина такого подхода в целом понятна, так как обоснованное определение цены предполагает проведение специалистами в сфере размещения государственных заказов мониторинга цен на закупаемую продукцию. Однако при таком подходе возможны весьма серьезные ошибки.
Прежде чем перейти к рассмотрению опыта решения данной проблемы одного из субъектов Северо-Кавказского федерального округа - Кабардино-Балкарской Республики (далее - КБР), рассмотрим институциональную структуру системы государственных закупок КБР. В республике реализована централизованная модель системы размещения государственных заказов. В соответствии с постановлением Правительства КБР от 10.08.2006 г. № 207-ПП «О централизованном размещении
заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд Кабардино-Балкарской Республики» (Постановление Правительства КБР., 2006) Министерство финансов КБР определено уполномоченным органом исполнительной власти КБР по централизованному размещению заказов для государственных заказчиков КБР за счет средств республиканского бюджета. Министерство экономического развития и торговли КБР определено уполномоченным органом исполнительной власти КБР по контролю за централизованным размещением заказов на поставки отдельных видов товаров (работ, услуг) для государственных нужд КБР. Порядок организации и проведения централизованных государственных закупок в КБР представлен на рисунке.
Государственные заказчики КБР руководствуются в своей деятельности Порядком определения начальной (максимальной) цены государственного контракта при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд КБР, утвержденным постановлением Правительства КБР от 02.10.2009 г. № 251-ПП (Постановление Правительства КБР., 2009).
Практика применения данного постановления выявила, на наш взгляд, следующие его существенные недостатки.
1. Не обозначен ценовой критерий, ограничивающий применение данного поста-
Рисунок. Порядок организации и проведения централизованных государственных закупок в КБР
новления, т.е. его применение не зависит от стоимости закупаемых товаров (работ, услуг). Таким образом, под действие данного порядка подпадают государственные закупки стоимостью 100 тыс. р. и менее, осуществление которых разрешается проводить без применения процедур размещения заказа, установленных ФЗ № 94-ФЗ. В этой ситуации экономическая целесообразность применения этого порядка вызывает сомнения.
Если сопоставить длительность проведения процедуры определения начальной (максимальной) цены государственного контракта и затраты на ее проведение с возможной экономией (в случае благоприятного исхода и заключения контракта), то эффективность данной процедуры будет в лучшем случае минимальной. Затраты на проведение процедуры определения начальной (максимальной) цены государственного контракта состоят из следующих элементов:
• оплата услуг сети Интернет;
• оплата внутризоновых и междугородних телефонных переговоров;
• транспортные расходы сотрудников, осуществляющих сбор ценовой информации;
• стоимость рабочего времени сотрудников, затраченного на поиск и сбор ценовой информации.
Учитывая это, может оказаться, что осуществление данной процедуры для проведения государственных закупок товаров (работ,
услуг) стоимостью 100 тыс. р. и менее экономически неэффективно - затраты на ее проведение превысят величину сэкономленных бюджетных средств.
Кроме того, в случае проведения данной процедуры для государственных закупок с ценовым порогом 100 тыс. р. и менее остается открытым вопрос расчета ориентировочной цены товаров (работ, услуг) ввиду отсутствия источников ценовой информации по аналогичным сделкам.
2. Данный порядок не учитывает характер (категорию) закупаемых работ и услуг. Обзор опыта ряда регионов свидетельствует о целесообразности дифференцированного подхода к определению цены государственного контракта:
• на выполнение строительно-монтажных, ремонтно-строительных и проектно-изыскательских работ (Постановление Правительства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры..., 2008);
• на строительство, реконструкцию и капитальный ремонт автомобильных дорог общего пользования (Постановление Правительства Ульяновской области., 2007);
• на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства (Постановление Правительства Москвы., 2009).
3. В перечне источников ценовой информации, расположенных в постановлении
по убыванию приоритетности, ведущее место занимают цены как уже выполненных, так и действующих заключенных сделок (договоров, контрактов), зафиксированные в текстах контрактов (договоров), реестрах контрактов или взятые из других источников, вызывающих доверие. Закономерно возникает вопрос: вызывают ли доверие цены предыдущих контрактов и являются ли они экономически обоснованными?
В перечне источников ценовой информации указаны также цены невыигравших участников торгов (оферентные цены), что тоже не вызывает доверия. Единственными достоверными источниками ценовой информации, нашедшими отражение в данном постановлении, на наш взгляд, являются:
• прейскурантные или каталожные
цены;
• справочные цены;
• статистические данные.
Необходимо отметить позитивную тенденцию в функционировании системы государственных закупок КБР - с января 2009 г. в КБР начала функционировать автоматизированная система «АЦК-Госзаказ», объектами внедрения которой стали Министерство финансов КБР, главные распорядители и получатели бюджетных средств КБР (Крюкова, 2009). Данная система позволяет вести учет цен на продукцию, которые рекомендуется использовать при формировании начальной цены контракта во время планирования закупок для государственных нужд. При формировании спецификаций система автоматически подставляет в документ текущую по выбранной товарной позиции цену из справочника цен. При необходимости пользователь имеет возможность изменить цену в документе. Наполнение и редактирование базы нормативных цен должно осуществляться только сотрудниками уполномоченного органа. При этом каждый поставщик, зарегистрированный в системе, имеет возможность формировать, просматривать и изменять свой прайс-лист. Прайс-листы поставщиков могут использоваться заказчиками и уполномоченным орга-
ном для поиска потенциальных поставщиков и формирования максимальных цен контракта/договора (Техническое задание., 2009).
4. Предлагаемые в постановлении способы сбора информации о действующих ценах далеки от реальности сразу по нескольким причинам. У большинства региональных поставщиков нет сайтов в сети Интернет. Нет у них и стимулов для периодического предоставления прейскурантов (прайс-листов) в региональные органы статистики. Вряд ли возможно на практике периодическое посещение работниками заказчика магазинов поставщиков с целью записи цен, указанных на ценниках торговых организаций, с последующим подтверждением их правильности подписью продавца.
Ввиду обозначенных нами выше недостатков Порядка определения начальной (максимальной) цены государственного контракта при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд КБР, с целью его совершенствования, считаем целесообразным:
1) установить ценовой порог применения данного постановления на уровне 100 тыс. р. и более;
2) пересмотреть перечень работ и услуг, установление цен на которые рекомендуется осуществлять согласно данному порядку;
3) исключить из перечня источников ценовой информации источники, заведомо препятствующие установлению экономически обоснованной начальной (максимальной) цены государственного контракта;
4) с целью мотивации поставщиков на периодическое предоставление прейскурантов в региональные органы статистики при оценке заявок поставщиков ввести преференции (дополнительные баллы) по предложениям поставщиков, подавших данную информацию в органы статистики.
Подводя итог исследования, необходимо отметить, что отсутствие четко проработанной методики определения начальной (максимальной) цены контракта снижает эффективность использования бюджетных средств, так как
мониторинг и изучение ценообразования в системе государственных закупок товаров (работ, услуг) являются одними из важнейших механизмов, влияющих на управление эффективностью размещения государственных заказов.
Литература
Бюджетное послание Президента РФ «О бюджетной политике в 2010-2012 годах».
Климанов В.В., Алтынцев А.В. Бюджетные закупки на региональном и муниципальном уровне: нововведения и перспективы // Финансы. 2008. № 3. С. 15-18.
Письмо Министерства экономического развития РФ от 29 апреля 2009 г. № Д05-2145 «Об определении начальной (максимальной) цены государственного (муниципального) контракта, а также о формировании объема и предельной стоимости закупаемых товаров, работ, услуг для государственных или муниципальных нужд в той или иной сфере, в том числе в сфере подрядных строительных и ремонтных работ».
Постановление Правительства КБР от 10 августа 2006 г. № 207-ПП «О централизованном размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд КБР» (ред. от 25 августа
2008 г.).
Постановление Правительства КБР от 2 октября
2009 г. № 251-ПП «Порядок определения начальной (максимальной) цены государственного контракта при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд Кабардино-Балкарской Республики».
Постановление Правительства Москвы от 29 декабря 2009 г. № 1440-ПП «О формировании начальной (максимальной) цены государственного контракта при размещении заказа на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, финансируемых за счет средств бюджета города Москвы».
Постановление Правительства Ульяновской области от 26 июня 2007 г. № 212 «О порядке определения начальной (максимальной) цены государственного контракта по строительству, реконструкции и капитальному ремонту автомобильных дорог общего пользования Ульяновской области».
Постановление Правительства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 22 июля 2008 г. № 155-П «Об утверждении методики определения начальной (максимальной) цены государственного контракта на выполнение строительно-монтажных, ремонтно-строительных и проектно-изыскательских работ, финансируемых за счет средств бюджета автономного округа».
Техническое задание: Система автоматизации процесса управления государственными закупками АЦК-Госзаказ. М.: Бюджетные и финансовые технологии, 2009.
Федеральный закон от 21 июня 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (ред. от 27 декабря 2009 г.).
Рукопись поступила в редакцию 19.01.2010 г.
