CC BY
143
ФОРМИРОВАНИЕ РЕГИОНАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИОННО-ФУНКЦИОНАЛЬНОЙ СТРУКТУРЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК
С. К. ШАРДАН
Карачаево-Черкесская государственная технологическая академия, кандидат экономических наук, доцент, докторант, заведующая кафедрой «Экономический анализ» 369000, г. Черкесск, ул. Ставропольская, 36
В статье рассмотрены проблемы формирования региональной организационнофункциональной структуры государственных закупок. Существующие недостатки объективно обусловлены незрелостью формирующейся системы государственных закупок, период развития которой незначителен, что определяет, в конечном счете, ее низкую эффективность.
Ключевые слова: государственные закупки; продовольствие; регион; управление; структура.
Коды классификатора JEL: R51, R58.
В настоящее время действующая система региональных государственных закупок находится в стадии своего становления. Хотя в существующем институциональном механизме, воспроизводящем практику бюджетных закупок, заложены основные принципы размещения государственного заказа, нерешенным остается целый ряд проблем [1].
Существующие недостатки объективно обусловлены незрелостью формирующейся системы государственных закупок, период развития которой незначителен, что определяет, в конечном счете, ее низкую эффективность.
Именно этим объясняется дефицит накопленного опыта успешного функционирования и развития системы государственных закупок. Поэтому система регулирования и управления государственными закупками на уровне региона продолжает оставаться неполной, причем особо слабо регламентированы вопросы планирования государственных закупок, контроля и ответственности субъектов размещения регионального заказа.
Региональная система государственных закупок, как система экономических отношений, целью которой является качественное и эффективное удовлетворение государственных нужд, должна обеспечивать выполнение следующих основных функций:
— изучение, оценка, прогнозирование и планирование потребностей государственных органов в товарах, работах, услугах в рамках средств бюджета и внебюджетных источников;
— формирование единого правового поля и равных условий осуществления закупок для всех участников системы;
— распределение полномочий, установление ответственности и круга обязанностей между участниками системы бюджетных закупок;
— обеспечение инфраструктуры проведения закупок (информационной, методологической и т. д.);
— определение оптимальных способов удовлетворения государственных нужд в соответствии с законодательством о закупках и другими направлениями политики государства;
— осуществление взаимодействия с рынком поставщиков в рамках справедливого и открытого отбора наиболее экономически выгодного предложения, последующего заключения и исполнения контракта.
Построение и функционирование региональной системы государственных закупок должно обеспечивать соблюдение следующих основных принципов: обоснованность закупок; конкурентность закупок; равное и справедливое отношение ко всем участникам рынка; эффективное расходование средств бюджетов и внебюджетных источников; открытость и прозрачность закупок; подотчетность закупок; ответственность участников процесса закупок [4].
Среди общих требований к системе управления необходимо выделить следующие, наиболее актуальные для региональной системы государственных закупок:
— эффективность выполнения основных функций системы управления: организации, планирования, координации, контроля и анализа;
© С. К. Шардан, 2009
ТЕRRА EСONOMICUS (Экономичeский вестник Ростовского государственного университета) ^ 2009 Том 7 № 3
ТЕRRА EСONOMICUS (Экономичeский вестник Ростовского государственного университета) ^ 2009 Том 7 № 3
— оптимальность распределения функций, полномочий и ответственности между участниками системы;
— адекватность кадрового наполнения системы управления;
— всесторонний и согласованный (непротиворечивый) характер правового регулирования системы, включающего в себя понятные всем участникам закупочного процесса правила;
— максимально возможное использование автоматизации системы.
Для эффективного функционирования системы, региональная система государственных закупок должна быть органически встроена во все уровни и на тех же принципах иерархии бюджетной системы субъекта РФ (КБР).
Это позволит повысить эффективность системы за счет: ограничения круга задач, решаемых субъектом каждого уровня; упорядочения распределения информации между элементами управления; упрощения отчетности и сокращения числа разновидностей документации; улучшения качества принимаемых решений.
Отличительным признаком иерархического построения региональной системы государственных закупок является неполная централизация управления, которая достигается за счет сосредоточения функций управления на разных уровнях иерархии.
Структура с неполной централизацией управления позволит использовать преимущества централизованных и децентрализованных систем управления и в значительной мере освободиться от их недостатков.
Таким образом, целью предлагаемых преобразований организационно функциональной структуры региональной системы государственных закупок является улучшение ее управляемости и повышение прозрачности путем наиболее эффективного распределения между участниками системы следующих основных функциональных ролей: координационный орган; государственные заказчики; конкурсные комиссии; финансирующий орган [6].
При этом организатор торгов является участником процесса закупок, но не является органом системы, поскольку не принимает самостоятельно каких-либо решений, касающихся функционирования системы.
Рассмотрим на примере Кабардино-Балкарской Республики функции каждого участника региональной системы государственных закупок.
Под координационным органом понимается республиканский исполнительный орган, уполномоченный Правительством Кабардино-Балкарской Республики осуществлять контроль и координацию деятельности государственных заказчиков по формированию, размещению и исполнению, а также организационно-методическое обеспечение государственного заказа Кабардино-Балкарской Республики.
Компетенция координационного органа определяется законодательством КабардиноБалкарской Республики в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Основными функциями координационного органа должны являться: формирование и развитие региональной системы государственных закупок; проведение анализа состояния, оценки эффективности и контроля функционирования региональной системы государственных закупок; проведение единой и последовательной политики в области государственных закупок; оказание государственным заказчикам методического и организационного содействия в организации закупочных процедур; осуществление сводного планирования закупок в рамках бюджетного процесса; формирование сводной отчетности по исполнению регионального заказа; разрешения споров при обжалованиях, связанных с проведением закупочных процедур; изучение регионального и федерального опыта организации государственных закупок.
Постановлением Правительства Кабардино-Балкарской Республики от 26 февраля 2005 года № 50-ПП Министерство экономического развития и торговли определен координационным органом в области государственных закупок. В структуре министерства в соответствии с Положением о министерстве выполнение функции координационного органа возложено на отдел государственных закупок Департамента потребительского рынка и государственных закупок.
Структурно Департамент и соответственно отдел находится в непосредственном подчинении заместителя министра. Такое положение нам представляется ошибочным, и считаем, что структурно Департамент должен находиться в непосредственном подчинении министра. Руководитель департамента и сотрудники отдела государственных закупок должны соответствовать квалификационным требованиям в области организации торгов на закупку продукции для государственных нужд.
Таким образом, формирование координационного органа и детализация его функций должны быть закреплены в постановлении Правительства региона об организации закупок и Положении о соответствующем структурном подразделении.
В состав координационного органа рекомендуется включать от 6 до 10 специалистов (в зависимости от объема ежегодных закупок), имеющих образование по закупкам и опыт работы в различных отраслях, по номенклатуре преимущественных закупок региона.
Координационный орган должен быть наделен правом давать предписание государственным заказчикам о передаче функций по организации и проведению закупочных процедур дру-
гим уполномоченным лицам в случае принятия координационным органом решения о целесообразности проведения объединенной закупки.
В данном случае заказчикам предписывается передать функции по организации и проведению соответствующих закупочных процедур одному из них или специализированному организатору [5].
В этом случае государственный контракт (договор) с победителем заключается заказчиком на условиях проведенного отбора.
Под государственными заказчиками понимаются организации (органы власти, а также учреждения и предприятия, находящиеся в государственной собственности), получившие и использующие средства бюджета субъекта Федерации (КБР) на закупку товаров, работ или услуг для государственных нужд.
Основными функциями государственных заказчиков в системе региональной системы государственных закупок являются:
— осуществление прогнозирования и планирования закупок;
— расчет потребности в товарах, работах, услугах в пределах возложенной ответственности и выделенных полномочий;
— определение способов закупок и составление графика закупок;
— организация и проведение процедур закупок в соответствии с действующим законодательством;
— заключение государственных контрактов и контроль их исполнения;
— осуществление приемки товаров, работ, услуг по заключенным государственным контрактам (договорам);
— ведение учета закупок и подготовка отчетности в том числе статистической;
— определение эффективности по каждому факту закупок и по закупкам заказчика в целом.
Организация становится государственным заказчиком и наделяется соответствующими полномочиями по факту выполнения следующих условий:
— установление вышестоящим органом номенклатуры продукции, которую заказчик уполномочен закупать самостоятельно;
— выделение объема финансирования (бюджетных ассигнований) по соответствующей статье расходов.
Важным условием эффективного функционирования региональной системы государственных закупок является формирование полного и прозрачного перечня государственных заказчиков. В данный перечень должны войти все организации, получившие и использующие средства бюджета на закупку продукции для государственных нужд, таковых в КБР насчитывается порядка 250 организаций.
Организации, использующие средства бюджета, условно подразделяются на следующие категории:
— прямые получатели бюджетных средств — органы власти, учреждения и предприятия, чье право на получение бюджетных средств зафиксировано непосредственно в бюджете субъекта (КБР);
— подведомственные организации — органы власти, учреждения и предприятия, которым бюджетные средства выделяются через прямых получателей.
Для прямых получателей бюджетных средств объемы финансирования должны определяются финансирующим органом (Министерством финансов КБР) по согласованию с координационным органом (Министерством экономического развития и торговли КБР). В настоящее время Министерством финансов КБР в рамках формирования бюджета (КБР) самостоятельно, без согласования с координационным органом определяются объемы финансирования прямых получателей бюджетных средств.
Для подведомственных организаций на основе заявок виды закупаемой самостоятельно продукции и объемы финансирования устанавливает вышестоящий распорядитель бюджетных средств.
Формирование и ведение перечня государственных заказчиков должен осуществлять координационный орган. К примеру, в КБР координационным органом такой перечень не формируется и не ведется.
Мы полагаем, что формирование перечня государственных заказчиков следует производить на основании заявлении в адрес координационного органа получателей бюджетных средств, содержащий следующую информацию: сведения о номенклатуре продукции; сведения о выделении им бюджетного финансирования или финансирования из внебюджетных источников по указанной номенклатуре продукции.
Координационный орган в свою очередь: передает сводный перечень государственных заказчиков в орган казначейского исполнения бюджета, который принимает к оплате расходы на осуществление закупок только от включенных в перечень организаций; размещает перечень в открытом доступе, в том числе в электронных СМИ; осуществляет корректировку перечня в оперативном режиме;
ТЕRRА EСONOMICUS (Экономичeский вестник Ростовского государственного университета) ^ 2009 Том 7 № 3
ТЕRRА EСONOMICUS (Экономичeский вестник Ростовского государственного университета) ^ 2009 Том 7 № 3
Таким образом, право закупки продукции получат организации: которым были определены виды закупаемой самостоятельно продукции и выделены объемы финансирования; заявившие о намерении осуществлять закупки.
В ситуациях, когда нескольким государственным заказчикам выделяются средства на закупку однотипной продукции, при определенных обстоятельствах целесообразно проведение объединенных закупок, что позволит:
— снизить ценовое предложение за счет получения оптовых скидок, оптимизации поставок;
— сократить расходы на проведение закупочных процедур;
— решить проблему нехватки квалифицированных кадров в сфере бюджетных закупок.
В качестве организатора объединенных закупок могут выступать:
— один из заказчиков, закупки которых объединяются;
— негосударственная организация, специализирующаяся на проведении закупочных процедур;
— специализированный государственный организатор или координационный орган.
Решение о проведении объединенных закупок может приниматься добровольно несколькими заказчиками, имеющими одинаковую номенклатуру закупок, и оформляться агентскими договорами или договорами поручения.
Вместе с тем решение о проведении объединенных закупок может быть обоснованно принято координационным органом, который сам может стать организатором таких закупок, либо организатор объединенной закупки может быть назначен из числа объединяющих свои закупки государственных заказчиков или организаторов торгов, ранее отобранных по конкурсу. При этом остальные заказчики на основании уведомления координационного органа будут обязаны заключить договоры с таким организатором на условиях утвержденных администрацией ставок и условий договора.
Выполнение функций государственного заказчика представляет собой специализированную деятельность, требующую от исполнителя наличия комплекса знаний и навыков по размещению и управлению заказом.
Поэтому следует наделить заказчиков правом передачи на договорной основе отдельных своих функций иным юридическим лицам (в том числе негосударственным), специализирующимся на выполнении данных функций.
Государственный заказчик может передавать только следующие свои функции: организация и проведение конкурсных процедур (в том числе при проведении объединенных закупок); подготовка конкурсной документации, проектов договоров с поставщиками, подрядчиками по государственным контрактам; составление плана-графика проведения закупочных процедур; определение эффективности по каждому факту закупок; администрирование и мониторинг исполнения государственных контрактов; инспектирование поставщиков, производителей, подрядчиков в процессе исполнения контрактов; подготовка отчетности (за исключением статистической).
Государственный заказчик может также передать функцию заключения государственного контракта (договора), но только при условии заключения трехстороннего контракта (договора), по которому функции заказчика со всеми вытекающими полномочиями и ответственностью по государственному контракту будет выполнять другая организация, а государственный заказчик будет указан в контракте исключительно как плательщик.
Не подлежат передаче следующие функции: образование конкурсной комиссии, назначение ее председателя, подписание государственного контракта (договора). Решение о победителе конкурса может приниматься только конкурсной комиссией заказчика.
Выбор организации, привлекаемой к выполнению функций государственного заказчика, должен осуществляться на условиях, аналогичных процедуре размещения заказа на закупку услуг. Юридическое лицо, которому передана часть функций заказчика, не может являться участником процедур размещения заказов для государственных нужд, в которых оно выполняет данные функции.
Целесообразность передачи функций заказчика в каждом конкретном случае должна оцениваться заказчиком индивидуально. Поскольку подобная передача, по сути, является контрактацией, оценка должна производиться в соответствии с общими критериями целесообразности применения контрактации [2].
Координационному органу следует предоставить право лишения государственных заказчиков полномочий на осуществление закупочной деятельности и право передачи их другим уполномоченным лицам в следующих случаях:
• при принятии координационным органом решения о целесообразности проведения объединенной закупки;
• при регулярном нарушении заказчиком действующего законодательства.
Выбор организации, привлекаемой к выполнению функций государственного заказчика, должен осуществляться на условиях, аналогичных процедуре размещения контракта на закупку услуг.
К привлекаемым организациям должны предъявляться следующие требования: достаточная квалификация персонала; наличие соответствующего опыта работы; отсутствие заинтересованности в результатах закупочной деятельности, в первую очередь отсутствие аффилированности с потенциальными поставщиками.
Под конкурсной комиссией понимается коллегиальный орган, не являющийся структурным подразделением правительства региона, ответственный за согласование документов и процедур конкурса, за проведение процедур вскрытия заявок и принимающий решение о результатах конкурса [2].
Основными функциями конкурсных комиссий являются:
• согласование конкурсной документации, включая форму контракта и технические требования к закупаемой продукции, согласование способа закупки;
• проведение процедур вскрытия заявок с конкурсными заявками, оценка заявок;
• участие в проведении оценки заявок;
• принятие решения о результатах конкурса, в том числе: о победителе конкурса, о прекращении или отмене конкурса, о пересмотре результатов на основании жалобы, решения органа по рассмотрению жалоб или постановления суда, о проведении повторных торгов [4];
• рассмотрение вопросов участников и обжалований результатов конкурсов в качестве первой инстанции;
• принятие иных принципиальных решений по конкурсу.
Целесообразно законодательное закрепление принципов формирования состава конкурсных комиссий из представителей всех заинтересованных органов администрации субъекта Федерации (КБР) с указанием требований к квалификации отдельных членов комиссий. В состав конкурсной комиссии должны входить в зависимости от ситуации представители следующих организаций:
— государственного заказчика (всех государственных заказчиков при проведении объединенной закупки);
— организатора конкурса (в случае если организатор конкурса не является государственным заказчиком);
— координационного органа (при закупках выше определенного порога стоимости);
— органа, осуществляющего финансирование, софинансирование.
При этом председатель конкурсной комиссии должен иметь образование, связанное с деятельностью в области государственных закупок.
Также в состав конкурсных комиссии могут включаться эксперты, специализирующиеся в области предмета закупки, представители получателей закупаемой продукции. При закупках сложного оборудования, услуг, работ или комплексных объектов обязательно включение соответствующих экспертов. При этом эксперты не должны являться сотрудниками участников конкурса, являться аффилированными лицами или быть связанными с ними моральными или экономическими обязательствами. В случае возникновения подобных обстоятельств такой эксперт должен быть исключен из состава конкурсной комиссии и заменен другим соответствующим квалифицированными экспертом.
ЛИТЕРАТУРА
1. Афанасьев М. В., Афанасьева Н. В., Кныш В. А. Государственные закупки в рыночной экономике
/ С.-Петерб. гос. ун-т экономики и финансов. СПб., 2004.
2. Белов В. Правовое регулирование размещения государственных заказов // Право и экономика.
2005. № 2. С. 7-9.
3. Гелбрейт Дж. Экономические теории и цели общества. М., 1979.
4. Государственный заказ в системе управления социально-экономическим развитием региона //
Федерализм. 2005. № 1. С. 31-46.
5. Шишкова А. Государственные закупки: от теории к практике // Адвокат. 2002. № 12. С. 51-57.
ТЕRRА EСONOMICUS (Экономичeский вестник Ростовского государственного университета) ^ 2009 Том 7 № 3
