CC BY
127
♦----------
УДК 658.71
------------♦
С.Ю. Золотов
КОНЦЕПЦИЯ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ БЮДЖЕТНЫХ ЗАКУПОК
В статье раскрывается концепция повышения эффективности государственных бюджетных закупок как одно из ключевых направлений развития и повышения эффективности управления финансами в России на современном этапе. Проведен анализ действующей системы государственных закупок, по результатам которого систематизирован ряд предложений по повышению эффективности системы государственных закупок. Раскрыты правовые проблемы внедрения системы государственных закупок в практику управления общественными фи -нансами.
Ключевые слова: государственные бюджетные закупки, повышение эффективности, управление финансами.
S. Y Zolotov THE CONCEPT OF EFFICIENCY INCREASE OF STATE BUDGETARY PURCHASES
The author states that the concept of efficiency increase of state budgetary purchases is one of the key factors in the development and efficiency increase of financial management in Russia at present. The analysis of the current system of state purchases is shown in the article which resulted in a number of suggestions for efficiency increase of state purchases. Legal challenges of integration of state purchases in the public financial management are discussed.
The key words: state budgetary purchases, efficiency increase, financial management.
Процесс закупок для государственных нужд состоит из следующих этапов: определение потребности в приобретении необходимой продукции, формирование заказа с учетом данной потребности, размещение заказа, установление договорных отношений с поставщиком, исполнение сторонами обязательств по контракту
Потребность в приобретении продукции появляется у бюджетных учреждениях и организациях в связи с необходимостью обеспечения выполнения возложенных на них функций и решения соответствующих задач. Именно на этом, начальном, этапе осуществляется планирование будущих расходов бюджетополучателей в их сметах на очередной финансовый год и на плановый период (2 года). Фактически этот этап является определяющим с точки зрения достижения эффективности расходования средств бюджета, поскольку от того, насколько обоснованы бюджетные ассигнования, зависит и эффективность использования выделяемых в дальнейшем в соответствии с ассигнованиями бюджетных средств. И как ни парадоксально, именно этому этапу не уделяется достаточно внимания при формировании бюджета. Происходит это по нескольким причинам.
Во-первых, при планировании расходов бюджета очень часто применяется метод «планирования от достигнутого», когда расходы будущего периода определяются путем умножения расходов предыдущего периода на коэффициент, отражающий рост инфляции (дефлятор). При этом не анализируются произведенные ранее расходы, не производится оценка их целесообразности и эффективности.
Во-вторых, отсутствуют временные и стоимостные нормативы на приобретение основных средств для нужд бюджетных организаций, утвержденные критерии и ограничения, соблюдение которых необходимо для получения права на закупку соответствующей продукции (товаров, услуг). Например, имеет ли право бюджетная организация приобретать легковой автомобиль, ме-
бель, оргтехнику вычислительную технику и пр. В результате уже на стадии планирования расходов из-за того, что определенная их часть формируется субъективно, а не с использованием нормативного подхода, снижается их эффективность. Ведь не может быть экономии бюджетных средств в результате проведения конкурсных процедур государственных закупок, если данные закупки не должны были проводиться.
На этапе размещения заказа основная цель, стоящая перед государственным заказчиком, - определение поставщика (или исполнителя) по государственному контракту на поставку продукции для государственных нужд. По результатам размещения заказа осуществляется заключение государственного контракта. Анализ правовых актов по госзакупкам позволяет сделать вывод о содержащихся в них противоречиях, отсутствии системного подхода к формированию норм, регламентирующих процедуру размещения госзаказов. Решить данную проблему должен был Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд».
Решающим при проведении конкурса является этап, на котором конкурсная комиссия осуществляет оценку и сопоставление заявок участников конкурса в целях выявления лучших условий исполнения государственного контракта в соответствии с критериями и в порядке, которые установлены конкурсной документацией. Критериями оценки заявок на участие в конкурсе (п. 4. ст. 28 Федерального закона от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ в ред. Федерального закона от 20.04.2007 г. № 53-ФЗ) помимо цены контракта могут быть: функциональные характеристики (потребительские свойства) или качественные характеристики товара, качество работ, услуг; расходы на эксплуатацию товара; расходы на техническое обслуживание товара; сроки поставки товара, выполнения работ, оказания услуг; срок предоставления
гарантии качества товара, работ, услуг; объем предоставления гарантий качества товара, работ, услуг.
Указанным законом не допускалось использование иных, кроме вышеуказанных, критериев оценки заявок на участие в конкурсе. Но в связи с принятием Федерального закона № 218-ФЗ введен такой критерий оценки качества заявок, как квалификация участников конкурса в целях достижения оптимального соотношения цены и качества работ по государственному контракту.
Для повышения эффективности расходования бюджетных средств представляется целесообразным ввести для государственных заказчиков обязательное требование размещения заказов на поставку определенных видов товаров, производимых государственными органами или учреждениями, у органов исполнительной власти в соответствии с их полномочиями или у подведомственных им государственных учреждений, например при размещении заказа на проектирование зданий (сооружений). Если существуют специализированные государственные учреждения, оказывающие такую услугу, заказ на выполнение проектных работ должен размещаться по конкурсу, проводимому среди них. В этом случае, во-первых, бюджетные средства, направляемые на оплату проектных работ, поступают на лицевой счет государственного учреждения, открытый при едином счете соответствующего бюджета, т.е. из бюджетной системы не уходят. Во-вторых, гарантируется достаточный уровень качества выполняемых проектных работ, что немаловажно с точки зрения соблюдения требований по охране труда и безопасности при строительстве и эксплуатации проектируемых зданий и сооружений.
Можно возразить, что в этом случае нарушаются законы рыночной экономики: искусственно ограничивается круг участников размещения заказа, государственные учреждения получают предпочтение и т.п. Но ведь конкурс все равно будет проводиться, только среди государственных учреждений, а при условии достаточной квалификации, определенного стажа «безаварийной работы» и т.д. правовым актом соответствующего органа государственной власти перечень организаций, выполняющих данные работы, может быть расширен. Кроме того, речь идет только о государственных заказах, коммерческие структуры могут размещать свои заказы и у коммерческих организаций, имеющих необходимую квалификацию и т.д.
Координация процедур закупок для государственных нужд и бюджетного процесса - это еще один немаловажный фактор, оказывающий существенное влияние как на организацию закупок, так и на исполнение государственных контрактов. Речь идет о временном аспекте. Дело в том, что имеющееся законодательство не предусматривает четкой «увязки» по времени процедур формирования, утверждения бюджета, доведения лимитов бюджетных обязательств до бюджетополучателей с процедурами размещения заказа. Точнее, есть одно условие: государственный заказчик не имеет права начинать процедуру размещения заказа до тех пор, пока до него в установленном порядке не доведены соответствующие лимиты ассигнований, т.е. до появления источников финансирования. Если, например, бюджет на очередной финансовый год принимается в декабре, лимиты ассигнований доводятся к середине января, и только тогда мож-
но опубликовывать извещение о конкурсе (аукционе, запросе котировок) с учетом установленных законом временных ограничений на проведение процедур размещения заказа на поставки продукции и заключение контракта (до 50 дней). Исполнение сторонами обязательств по контракту может начаться только в марте, т.е. два месяца с начала года с точки зрения осуществления поставок продукции (товаров, услуг) просто теряются. Одновременно они «выпадают» и из финансирования, т.е. нарушаются сроки финансирования, установленные в соответствии с правовым актом о бюджете и бюджетной росписью.
В этой ситуации государственному заказчику остается или смириться с положением вещей, или искать «нетрадиционные» способы решения проблемы. В первом случае, если контракт предусматривает достаточно длительные сроки исполнения, он может быть не выполнен до конца финансового года, и тогда возникает кредиторская задолженность. Погашение кредиторской задолженности может затянуться, сроки исполнения обязательств со стороны госзаказчика не будут соблюдаться, в этом случае возможны судебные иски, штрафные санкции и т.д. А это уже незапланированные расходы соответствующего бюджета, т.е. снижение эффективности расходования бюджетных средств. При исполнении контракта в конце года возникает проблема «четвертого квартала», в течение которого должно быть исполнено непропорционально большое количество расходных обязательств. Во втором случае заказчик может, например, потребовать от поставщика выполнение работ в более сжатые сроки, чем это предусматривается государственным контрактом, что может негативно повлиять на качество этих работ. В результате опять же получается нерациональное и неэффективное использование бюджетных средств.
В качестве варианта «увязки» по времени процедуры размещения государственного заказа с процедурами принятия бюджета можно предложить следующее: рассмотреть возможность внесения в Бюджетный кодекс РФ соответствующих поправок, устанавливающих единые для бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации такие сроки принятия бюджета и доведения лимитов бюджетных ассигнований до бюджетополучателей, которые позволяли бы осуществить (в случае необходимости) размещение заказа и заключение контракта до начала очередного финансового года. В условиях действующего закона в качестве такого временного ограничения можно установить 1 ноября.
Рассмотрим более подробно еще одну проблему -отказ победителя конкурса (аукциона, запроса котировок) от заключения государственного контракта. Закон содержит нормы, определяющие процедуру решения данной проблемы. Например, если победитель конкурса признан уклонившимся от заключения государственного контракта, заказчик вправе обратиться в суд с иском о требовании понуждения победителя конкурса заключить контракт, а также о возмещении убытков, причиненных уклонением от заключения контракта, либо заключить государственный контракт с участником конкурса, заявке на участие в конкурсе которого присвоен второй номер. При этом заключение государственного контракта для участника конкурса, заявке на участие в конкурсе которого присвоен второй номер,
является обязательным. В случае уклонения победи-теля конкурса или участника конкурса, заявке на участие в конкурсе которого присвоен второй номер, от заключения контракта денежные средства, внесенные ими в качестве обеспечения заявки на участие в конкурсе, не возвращаются. В случае уклонения участника конкурса, заявке на участие в конкурсе которого присвоен второй номер, от заключения контракта заказчик вправе обратиться в суд с иском о требовании понуждения такого участника заключить контракт, а также о возмещении убытков, причиненных уклонением от заключения контракта, или принять решение о признании кон -курса несостоявшимся (п. 2 ст. 29 закона).
Кроме того, государственный заказчик в вышеперечисленных случаях направляет в установленные законом сроки в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять контроль в сфере размещения заказов, сведения об участниках размещения заказа, уклонившихся от заключения государственного контракта, а также о поставщиках (исполнителях, подрядчиках), с которыми государственные контракты расторгнуты в связи с существенным нарушением ими государственных контрактов (ст. 19 закона). Сведения о таких участниках включаются в реестр недобросовестных поставщиков сроком на 2 года. Государственный заказчик вправе в конкурсной документации или документации об аукционе установить требование к участни -кам размещения заказа об отсутствии сведений о таких участниках в реестре недобросовестных поставщиков, тем самым исключив возможность участия в проводимых конкурсах или аукционах ранее признанных недобросовестными поставщиков (подрядчиков, исполнителей).
На первый взгляд, правовое регулирование уклонения от заключения государственного контракта обеспечено, но при более внимательном анализе вышеуказанных положений закона возникает ряд вопросов. Во-первых, применение механизма судебного разбирательства с уклонившимся участником размещения заказа влечет неизбежные временные издержки, что может привести к ситуации, когда поставки продукции (выполнение работ, оказание услуг) в запланированные заказчиком необходимые сроки не будут осуществлены. Во-вторых, кто будет представлять интересы заказчика в суде? Ведь не каждое государственное учреждение имеет в штате юриста. В-третьих, почему сведения в реестр недобросовестных поставщиков включаются сроком на два года, а не на один или десять? Вообще непонятно, почему не определены четкие критерии получения сведений из реестра недобросовестных поставщиков. Можно, например, установить, что при повторном попадании в данный реестр сведений об одном и том же участнике размещения заказов сведения о нем из реестра не исключаются вообще. В-четвертых, почему-то законом не предусматривается требование к участникам размещения заказа способом запроса котировок об отсутствии сведений о таких участниках в реестре недобросовестных поставщиков. Получается, что в конкурсах (аукционах) этот поставщик принимать участие не имеет права, а в запросах котировок - может, и при этом неоднократно уклоняться от заключения контракта.
Анализ действующей системы государственных закупок позволяет сформулировать ряд предложений по повышению ее эффективности:
1. Формирование потребности в приобретении продукции (товаров, услуг) для бюджетных учреждений и организаций в связи с необходимостью выполнения возложенных на них функций и решения соответствующих задач должно осуществляться с использованием утверждаемых в установленном порядке нормативов. Одновременно должен проводиться анализ проведенных ранее закупок с целью оценки их целесообразности и эффективности использования приобретенной продукции.
2. Государственный контракт должен заключаться в обязательном порядке только после представления участником конкурса, с которым заключается контракт, банковской гарантии, страхования ответственности по контракту или передачи заказчику в залог денежных средств в размере средств, получаемых поставщиком в качестве аванса. При этом необходимо четко определить процедуру внесения и возврата залога в виде денежных средств.
3. Ввести для государственных заказчиков обязательное требование размещения заказов на поставку определенных видов товаров, производимых (выполняемых, оказываемых) государственными органами или учреждениями, у органов исполнительной власти в соответствии с их полномочиями или подведомственных им государственных учреждений.
4. Рассмотреть возможность внесения в Бюджет -ный кодекс РФ соответствующих поправок, устанавливающих единые для бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации такие сроки принятия бюджета и доведения лимитов бюджетных ас -сигнований до бюджетополучателей, которые позволяли бы осуществить (в случае необходимости) размещение заказа и заключение контракта до начала очередного финансового года.
5. Определить более жесткие нормы ответственности за уклонение от заключения государственного контракта или ненадлежащее исполнение контракта, вплоть до объявления такого участника размещения заказа банкротом. Например, установить, что при повторном попадании в реестр недобросовестных поставщиков сведений об одном и том же участнике размещения заказов данные о нем из реестра не исключаются вообще или хранятся достаточно долго (допустим 10 лет).
6. Установить требование к участникам размещения заказа способом запроса котировок об отсутствии сведений о таких участниках в реестре недобросовестных поставщиков.
Важную составляющую в анализе институциональных изменений системы государственного заказа играют транзакционные издержки. Транзакционные издержки можно определить как все издержки, связанные с обменом и защитой правомочий. Сокращению транзакционных издержек может способствовать расширение позиций закупок, по которым проводятся объединенные конкурсы. Эта тенденция противоположна «раздроблению» государственных заказов для вывода их из зоны открытых конкурсов в зону котировок. Хотя запрос котировок, судя по количеству проводимых процедур, в настоящее время является преимущественным способом размещения заказа. Напротив, соглашение об объединенном региональном заказе может быть выгодно не только заказчикам, но и поставщикам. В подтверждение этого можно привести следующие доводы:
- обеспечивается экономия бюджетных средств за счет увеличения объемов закупаемой продукции, следовательно, и оптовых скидок;
- происходит экономия средств за счет специализации закупочных операций, например объединения заказа ряда структурных подразделений администрации субъекта РФ;
- упрощается процедура контроля над выполнением требований законодательства к проведению открытых конкурсных торгов и относительно поставщиков;
- возникает большая информационная прозрачность.
Однако внедрение такой системы имеет и отрицательные стороны, например ограничение доступа к участию в торгах относительно мелких фирм из-за невозможности поставки ими больших объемов. Положения закона о закупках на товарных биржах также снижают транзакционные издержки системы государственного заказа.
Требует решения проблема отсутствия единой системы построения понятий и определений, так как отсутствует специальная статья, определяющая основные понятия, используемые в законе, что не соответствует правилам юридической техники. В свою очередь, приводимые в различных статьях закона понятия определяются нечетко и не разграничены между собой. Закон не содержит определений ряда используемых в тексте основополагающих понятий, таких как «предмет торгов», «предмет конкурса», «предмет государственного контракта», «предмет заказа», «заказ на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг», «оценка конкурсных заявок», «сопоставление конкурсных заявок». Закон является сложным для понимания.
Реестр недобросовестных поставщиков не позволяет эффективно бороться с такими поставщиками, которые используют государственный заказ для перекачивания денег из бюджета. Чтобы зарегистрировать новую фирму необходимо 10 тыс. руб. Такая фирма может выиграть конкурс, если предложит самую низкую цену, ведь ее цель - получение предоплаты, а исполнять контракт она, возможно, не намеревается. Исходя из этого, необходимо закрепить положение о том, что к участию в конкурсах на заключение государственных контрактов необходимо допускать участников, имеющих опыт работы не менее 3 или 5 лет Участник также должен предоставлять характеристики от заказчиков, с которыми он работал по аналогичным контрактам.
Проблемным остается и такой вопрос критериальной оценки преимуществ конкурсных заявок, как завышенное значение показателя срока выполнения работ. При определении критериев оценки конкурсных заявок следует исключить ситуацию, при которой сокращение срока работ, в частности по строительным подрядам, имеет завышенное значение, не способное компенсировать снижение первоначальной цены контракта другим участником конкурса на величину выше средней эффективности проводимых конкурсов по субъекту РФ. Зачастую победитель, объявивший самый короткий срок, не сможет его соблюсти как из-за финансовых и технических возможностей предприятия, так и из-за ограничений, предписанных СНиПами. Срок исполнения контракта в таких случаях по соглашению сторон обычно пролонгируется и может достигать срока, определенного техническим заданием.
В целях недопущения возникновения несанкционированной кредиторской задолженности в виде подписанных государственных контрактов, которые не подкрепле-
ны бюджетными обязательствами, необходимо ввести согласование конкурсной документации на стадии подготовки конкурса и контрактов, на этапе их заключения.
Документальным основанием к принятию денежных обязательств на основе контрактов должно стать:
- наличие документов, подтверждающих проведение закупочных процедур (протокол конкурса или запроса котировок, разрешение уполномоченного органа на проведение закупки у единственного источника);
- проект госконтракта, утвержденного конкурсной комиссией;
- наличие утвержденных лимитов бюджетных обязательств.
Рекомендуется ввести правило о согласовании условий контракта на суммы, превышающее определенный порог, с уполномоченным органом. Финансовый орган в лице казначейства является конечным уровнем проверки денежных обязательств по госконтрак-там. Рекомендуется закрепить в нормативном порядке перечень документов, являющихся основанием для осуществления подтверждения денежных обязательств. Основанием для подтверждения денежных обязательств и их трансформации в бюджетные обязательства являются следующие документы:
- копии контрактов;
- расчетно-платежные документы;
- график поставки продукции в натуральном и стоимостном выражении;
- копии протоколов заседаний конкурсных комиссий о результатах размещения заказа или документ, подтверждающий согласование закупки у единственного источника;
- выписка из бюджетной росписи по финансированию заказа.
В целях предотвращения возникновения несанкционированной кредиторской задолженности бюджета необходимо регулярное сопоставление данных, отраженных в сводном реестре закупок и данных, отраженных в сводном реестре бюджетных обязательств. В сводном реестре бюджетных обязательств должна указы -ваться информация о контрагентах, о предмете закупки (включая коды классификации и сумму закупки), о дате поставки и процедурах закупки.
Финансирование регионального заказа должно осуществляться через лицевые счета подведомственных организаций, открытые в казначействе, являющемся структурным подразделением финансирующего органа. Лицевые счета прямых получателей бюджетных средств должны использоваться для разассигновки средств, направляемых на лицевые счета подведомственных организаций и для оплаты собственных нужд.
Для оценки исполнения государственного заказа отчетным периодом для всех прямых получателей бюджетных средств является календарный год - с 1 января по 31 декабря включительно. Месячная и квартальная отчетность является промежуточной и должна составляться нарастающим итогом с начала отчетного года.
Учет закупок должен вестись каждым прямым получателям бюджетных средств и уполномоченным органом (сводный) в форме реестра закупок, представленного в табл. 1 в соответствии с планом - графиком проведения бюджетных закупок на год по каждому гос-заказчику (табл. 2). Реестр закупок представляет собой формализованный документ, содержащий все основные сведения о фактически осуществленных прямыми
получателями бюджетных средств и подведомственными организациями закупках по всей номенклатуре продукции. Информация должна быть четко структурирована и сгруппирована в отдельные блоки, которые бы позволяли получать выборки данных в виде вспомогательных реестров и баз: реестра поставщиков; реестра договоров; реестра применяемых цен в отношении закупаемой номенклатуры.
ведения предлагается использовать методику расчета индикативной и монетарной эффективности проведения государственных закупок. По результатам индикативной и монетарной оценки эффективности уполномоченным органом должны быть подготовлены рекомендации и мероприятия по устранению недостатков и дальнейшему совершенствованию системы бюджетных закупок и разработан порядок их внедрения. Контроль за реали-
Заказчик:
Реестр закупок товаров, работ и услуг*
___(указать название и адрес)
Т а б л и ц а 1
№ п /п
Наименование поставщика (под -рядчика) и его адрес
Способ прове-дения закупки
Код типового классификатора товаров, работ и услуг
Предмет закупки (наименование закупаемых товаров , работ
Дата протокола конкурсной / котировочной комиссии (если при-
Номер Дата
контрак- конт-
та (если ракта
приме- или
нимо) закугки
Цена контракта (закуп -ки), тыс. руб.
Фактически оплачено по ко нтрак-ту (закупке), тыс. руб.
Дата поставки товара, вы пол-нения работ / услуг по
Фактическая дата поставки товара, выполнения работ/ услуг
2008 год
... 1 II 1 1 1 1 1 1 1
*Список используемых сокращений для указания способа закупок при заполнении таблицы: ОК - открытый конкурс; ЗК - закрытый конкурс; КТ - запрос котировок; ЕИ - закупка у единственного источника; А - аукцион, АЭ - аукцион в электронной форме.
Т а б л и ц а 2
План-график проведения бюджетных закупок на 200_ г.
Государственный (муниципальный) заказчик:________________________________(указать наименование и адрес)
№ п/п Лот № Наименование закупаемого товара/работ/услуг Наименование позиций, включенных в лот Код типового классификатора товаров, работ и услуг Способ закупки Бюджет, тыс.руб. Источник финансирован ия Категория
1 2 3 4 5 6 7 8 9
1 Ре гионал ьный/му ници-пальный бюджет Товар
2 Ре гионал ьный/му ници-пальный бюджет Работы
Ре гионал ьный/му ници-пальный бюджет Услуги
О к о н ч а н и е т а б л. 2
Публика -ция объявления о закупках Выпуск конкурсной доку -ментации Срок подготовки заявок Дата подачи заявок Срок действия заявки Дата завершения действия заявки Подписа -ние контракта Срок поставки товара или завершение выполненных работ или услуг Крайняя дата поставки или завершения работ, услуг
10 11 12 13 14 15 16 17 18
Дата Дата Кол-во дней с даты выпуска конкурсной документации Дата Кол-во дней с даты подачи заявок Дата Дата Кол-во дней/недель/ мес. с даты подписания контракта Дата
Дата Дата Кол-во дней с даты выпуска конкурсной документации Дата Кол-во дней с даты подачи заявок Дата Дата Кол-во дней/недель/ мес. с даты подписания контракта Дата
Дата Дата Кол-во дней с даты выпуска конкурсной документации Дата Кол-во дней с даты подачи заявок Дата Дата Кол-во дней/недель/ мес. с даты подписания контракта Дата
Реестр закупок, формирование которого осуществляется прямым получателем бюджетных средств, яв -ляется основой для формирования сводного реестра закупок. Формирование сводного реестра закупок осуществляется уполномоченным органом. Базовые сведения о закупках из сводного реестра должны публиковаться на веб-сайте уполномоченного органа, способствуя тем самым повышению прозрачности системы бюджетных закупок.
Каждый госзаказчик должен проводить для каждого контракта, заключенного по результатам конкурса, оценку экономического и социального эффекта. Для ее про-
зацией данных мер должен осуществляться руководителем экономического блока администрации, курирую -щим деятельность уполномоченного органа.
Основные условия контракта включают: дату постав -ки (по договору и фактическую, из госконтракта и дату акта сдачи-приемки товара, работ или услуг); сумму оплаты (по договору и фактическая, из госконтракта и на основании платежного поручения); сведения о процедуре закупки: дату протокола конкурсной котировочной комиссии; способ проведения закупки (открытый конкурс, закрытый конкурс, запрос котировок, закупка у единственного источника).
