Электронный аукцион как фактор повышения эффективности системы государственных закупок Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 3 Часть 3

76

АКТУАЛЬНЫ ПРОБЛЕМНІ ХОЗЯЙСТВЕННОЙ ПРАКТИКИ

ЭЛЕКТРОННЫЙ АУКЦИОН КАК ФАКТОР ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК

КРАВЦОВ А.Д.,

аспирант кафедры государственного и муниципального управления, Северо-Кавказская академия государственной службы,

e-mail: [email protected]

В статье рассмотрены преимущества электронных аукционов перед другими способами размещения государственных заказов. Дан анализ положительного влияния внедрения таких аукционов в качестве основного способа размещения заказов для государственных нужд на эффективность системы государственных закупок.

Ключевые слова: государственные нужды; государственные заказы; электронный аукцион; система государственных закупок; эффективность; способ размещения заказа.

In article are examined the advantages of electronic auctions compared to other State purchases modes. Analysis of the positive impact of such auctions implementation as a main State purchases mode on the efficiency of State purchases system also included.

Keywords: state needs; state purchases; electronic auction; state purchases system; efficiency; state purchases mode.

Коды классификатора JEL: G28, H70.

Под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (далее — размещение заказов) понимаются действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, а в случае закупки одноименных товаров (работ, услуг) на сумму не более 100 000 рублей в течение 1 квартала — в целях заключения с ними также иных гражданско-правовых договоров в любой форме [15].

Государственными, муниципальными заказчиками (далее также — заказчики) могут выступать соответственно государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, а также бюджетные учреждения, иные получатели бюджетных средств при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования.

© Кравцов А.Д., 2010

Как неоднократно отмечалось, доходы и расходы местных бюджетов определяются органами государственной власти, не отличаются от доходов и расходов региональных и федерального бюджетов [5].

Далее государственные и муниципальные нужды, закупки, заказчики именуются государственными нуждами, закупками, заказчиками.

Исходя из приведенных понятий, систему государственных закупок можно понимать как совокупность правил, определяющих суть и формы отношений, направленных на удовлетворение государственных нужд, а также лиц, участвующих в этих отношениях. В системе государственных закупок России размещение заказов может осуществляться:

• путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме (далее — электронный аукцион);

• без проведения торгов (запрос котировок у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика).

Исчерпывающий перечень случаев размещения заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) установлен Федеральным законом «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 94-ФЗ). В частности, у них закупается продукция субъектов естественных монополий, одноименная продукция на сумму менее 100 000 рублей в течение квартала, закупки в случаях, определяемых Президентом РФ и Правительством РФ, и т.д.

Этот порядок закупки является в известном смысле «особым», поскольку не предусматривает конкуренции участников размещения заказа на предмет того, с кем именно из них будет заключен контракт, и в настоящей статье не рассматривается. При размещении заказов путем проведения торгов и запросов котировок такая конкуренция имеет место.

Отметим, что понятие «конкуренция» означает соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке [14].

Участниками размещения заказов являются лица, претендующие на заключение государственного контракта [15]. Участником размещения заказа может быть любое юридическое лицо или любое физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель.

Законом № 94-ФЗ определены цели регулирования отношений в сфере размещения заказов:

■ обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов;

■ эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования;

■ расширение возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирование такого участия;

■ развитие добросовестной конкуренции;

■ совершенствование деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов;

■ обеспечение гласности и прозрачности размещения заказов;

■ предотвращение коррупции и других злоупотреблений.

ТЕRRА ECONOMCUS ^ 2010 ^ Том 8 № 3 Часть 3

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 3 Часть 3

Под эффективностью понимаются относительный эффект, результативность процесса (операции, проекта), определяемые как отношение эффекта, результата к затратам, расходам, обусловившим (обеспечившим) его получение [13].

Принцип эффективности и экономичности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств [1].

Следовательно, законодательно закреплены два подхода к эффективности государственных закупок.

При первом из них результат (т.е. потребности) задан заранее, а эффективность определяется величиной денежных средств, затраченных для достижения этого результата.

Второй подход исходит из фиксированности денежных средств, а эффективность зависит от того, насколько значительный результат был достигнут с использованием этого объема денежных средств.

Исходя из Закона № 94-ФЗ законодателем избран первый подход.

Во-первых, определение состава и объема заказа при каждом размещении заказа осуществляется заказчиком еще до публикации в печатных средствах массовой информации и размещения на официальных сайтах в сети Интернет извещения о размещении этого заказа.

Более того, Закон № 94-ФЗ обязывает заказчика включать сведения о составе и объеме каждого заказа (в том числе требования к характеристикам, свойствам товаров, качеству работ, услуг) в документацию о торгах, извещение о проведении запроса котировок.

Также заказчиком должна быть определена и начальная цена государственного контракта, превышение которой не допускается.

Во-вторых, предлагаемая участниками размещения заказа цена государственного контракта является единственным критерием определения победителя аукциона; запроса котировок.

Возможности заказчика изменить при заключении (исполнении) контракта по итогам закупки объем товаров, работ, услуг, составлявших предмет размещения заказа, весьма жестко ограничены Законом № 94-ФЗ и заметного влияния на систему государственных закупок не оказывают.

Исключением являются случаи уменьшения соответствующими государственными органами или органами местного самоуправления в установленном порядке бюджетных средств, выделенных для финансирования подрядных работ, что порождает обязанность сторон государственного контракта на выполнение подрядных работ согласовать новые сроки, а если необходимо, то и новые условия выполнения работ [2].

При этом изменение при заключении (исполнении) условий государственного контракта, определенных по итогам размещения заказа, если возможность изменения таких условий не предусмотрена законодательством РФ о размещении заказов, представляет собой административное правонарушение и влечет наложение штрафа.

Штрафом наказывается заказчик и в случае заключения государственного контракта на иных, чем определенные по итогам размещения заказа, условиях.

В случае если такое незаконное изменение условий (или заключение контракта на иных условиях) повлекло дополнительное расходование бюджетных средств или уменьшение количества товаров, объема работ, услуг для государственных нужд, размер штрафа на должностное лицо заказчика исчисляется как двукратный размер дополнительно израсходованных бюджетных средств или стоимости товаров, работ, услуг, количество (объем) которых уменьшены. Максимальный размер штрафа не ограничен [6].

В-третьих, при проведении конкурса критериями оценки и сопоставления заявок может являться не только цена, но и:

♦ качество работ, услуг и (или) квалификация участника конкурса при размещении заказа на выполнение работ, оказание услуг;

♦ функциональные характеристики (потребительские свойства) или качественные характеристики товара;

♦ расходы на техническое обслуживание товара и др. [11].

Данный факт не меняет вывода об избранном законодателем первом подходе к определению эффективности рассматриваемой системы, так как:

♦ основными способами размещения государственных заказов являются не конкурсы, а аукционы и запросы котировок. Правительством РФ установлен перечень товаров, работ, услуг, государственные заказы на которые могут размещаться только путем аукциона, но не конкурса [9]. Те же товары (работы, услуги), которые не вошли в этот весьма обширный перечень, могут быть закуплены путем проведения как конкурсов, так и аукционов;

♦ заказчик обязан включить в конкурсную документацию указание на состав и объем заказа, размещаемого путем проведения конкурса;

♦ подлежат отклонению все заявки при проведении конкурсов, аукционов, запросов котировок, не соответствующие требованиям заказчика, в том числе к составу и объему товаров, работ, услуг, составляющих предмет размещения заказа, сколь бы ни была низка при этом предлагаемая цена контракта. Отклоняются также все заявки, в которых предлагаемая цена контракта превышает определенную заказчиком начальную цену — независимо от того, насколько привлекательно предложение для заказчика по всем другим параметрам (по характеристикам оборудования, качеству услуг и т.д.).

Данный анализ показывает, что применительно к системе государственных закупок под эффективностью можно понимать степень экономии денежных средств, трудовых и временных затрат заказчиков и участников размещения заказов для 100%-го удовлетворения государственных нужд, в т.ч. для определения состава поставщиков (исполнителей, подрядчиков) по государственным контрактам.

Этот подход экономически обоснован по целому ряду причин:

♦ объем бюджетных средств в любом государстве всегда ограничен, причем расходуются бюджетные средства далеко не только для удовлетворения государственных нужд в товарах, работах, услугах, ввиду чего весьма важна максимально возможная экономия бюджетных средств;

♦ с учетом того, что состав и объем государственных нужд определяется в соответствии с Законом № 94-ФЗ заказчиками (в рамках имеющихся бюджетных средств) самостоятельно, противоположный подход — основанный на достижении максимального результата за имеющиеся денежные средства — означал бы закупку ненужных заказчикам товаров (работ,

ТЕRRА ECONOMCUS ^ 2010 ^ Том 8 № 3 Часть 3

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 3 Часть 3

услуг) или закупку товаров, работ, услуг, имеющих завышенные (по сравнению с необходимыми) характеристики (свойства);

♦ экономия бюджетных средств особенно важна в периоды экономических спадов (в частности, кризисов) и способствует исполнению других функций государства (например, социальных программ).

Как будет показано ниже, поэтапная замена открытых аукционов электронными аукционами имеет и будет иметь прямое положительное влияние далеко не только на систему государственных закупок.

Под аукционом на право заключить государственный контракт понимаются торги, победителем которых признается лицо, предложившее наиболее низкую цену контракта [15]. Почти все аукционы являются открытыми, поскольку проведение закрытого аукциона правомерно лишь в случае размещения заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, сведения о которых составляют государственную тайну, при условии, что такие сведения содержатся в документации об аукционе.

Закрытый аукцион проводится по согласованию с Федеральной службой по оборонному заказу (при закупках по государственному оборонному заказу; закупках, сведения о которых составляют государственную тайну) или Федеральной антимонопольной службой (при остальных закупках) [10].

Особенности закрытых аукционов, определенные Законом № 94-ФЗ, исключают проведение таких аукционов в электронной форме. Далее в настоящей статье закрытые аукционы не рассматриваются.

Электронный аукцион — это открытый аукцион, проводимый на электронных площадках («специальных» сайтах в сети Интернет), документооборот в ходе которого (в том числе и подача заявок участниками размещения заказов) осуществляется в электронной форме. Участие в электронных аукционах требует аккредитации на электронных площадках по бесплатной для участников размещения заказа процедуре.

Заявка на участие в аукционе делится на 2 части:

♦ первая часть — сведения о товарах, работах, услугах, являющихся предметом государственного контракта;

♦ вторая часть — сведения об участнике размещения заказа, в том числе о его соответствии требованиям законодательства РФ к лицам, осуществляющим поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, составляющих предмет контракта (лицензии, допуски к работам и т.д.).

При этом в отличие от «неэлектронных» аукционов, сведения о том, каким именно участником размещения заказов подана заявка, заказчик получает не только после процедуры рассмотрения первых частей заявок (по итогам которой решается вопрос о допуске к участию в электронном аукционе), но и после определения участника электронного аукциона, предложившего минимальную цену контракта.

Изменение правил проведения государственных закупок осуществлялось постоянно с момента принятия Закона № 94-ФЗ. Достаточно указать, что в его текст 20 раз вносились изменения, причем 1 раз — до его вступления в законную силу. Кроме того, вступление Закона № 94-ФЗ в силу повлекло за собой принятие более 100 подзаконных актов.

Эти обстоятельства позволяют говорить о масштабной реформе в системе государственных закупок. Одним из ее основных направлений является переход к проведению электронных аукционов [3].

В 2009 г. Государственной Думой Федерального Собрания РФ принята «новая» глава 3.1 Закона № 94-ФЗ, в которой весьма детально и подробно описана процедура проведения электронных аукционов [4].

Внедрение электронных аукционов не встретило энтузиазма государственных заказчиков. Однако Правительство РФ обязало федеральных заказчиков с 01.01.2010 г. размещать заказы на обширный перечень товаров, работ, услуг путем проведения электронных аукционов [12].

В соответствии с Законом № 94-ФЗ с 01.01.2010 г. федеральные государственные заказчики обязаны проводить только электронные открытые аукционы при закупке всех товаров, работ, услуг, закупки которых допускаются путем проведения аукционов, но не конкурсов.

С 01.01.2011 г. такой порядок закупки этой продукции вводится и для региональных государственных заказчиков и муниципальных заказчиков.

Этот переход, ставший технически возможным вследствие развития информационных технологий, приведет к целому ряду позитивных изменений и повысит эффективность системы государственных закупок:

1. Осуществление документооборота в электронной форме резко сократит расходы заказчиков и участников размещения заказов, ранее вынужденных обмениваться всеми документами, связанными с проведением открытого аукциона, в бумажной форме.

Кроме того, значительные временные расходы, связанные с направлением документов по почте, заменяются гораздо более эффективным направлением документов в электронной форме.

Ранее, например, при подаче заявки лично (а не по почте) участнику размещения заказа требовалось физически преодолеть расстояние до государственного заказчика, что означало значительные транспортные расходы, особенно значительные с учетом расстояний, характерных для Российской Федерации.

2. Концентрация всех государственных закупок, осуществляемых путем проведения аукциона, на ограниченном числе электронных площадок увеличит информированность участников размещения заказа о возможности подать заявку на участие в аукционе.

Тем самым доступ к сведениям о размещении заказов, ранее содержавшимся на 1 федеральном, 82 региональных (по числу субъектов Российской Федерации) и неизвестном, но весьма значительном количестве муниципальных сайтов для размещения информации о размещении заказов, будет значительно расширен.

Это, несомненно, окажет влияние на степень конкуренции при размещении государственных заказов, в том числе и на количество участников размещения каждого конкретного заказа, что не может не иметь своим следствием снижение цен государственных контрактов [8].

С учетом того, что с 01.01.2011 г. будет функционировать единый сайт в сети Интернет, на котором будет доступна вся информация о размещении государственных и муниципальных заказов в Российской Федерации, введение электронных аукционов позволит сократить расходы в системе государственных закупок на сумму до 1 трлн рублей в год [4].

3. Анонимность участников размещения заказа до момента определения участника, предложившего минимальную цену государственного контракта, должна стать серьезным ударом по коррупции среди государственных заказчиков, в том числе должна сделать невозможными антиконкурентные

ТЕRRА ECONOMCUS ^ 2010 ^ Том 8 № 3 Часть 3

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 3 Часть 3

сговоры между участниками размещения заказа и (или) между ними и государственными заказчиками.

Необходимо отметить, что это крайне важный положительный эффект. Руководителями всех уровней, в том числе и Президентом Российской Федерации, неоднократно отмечался тот факт, что система государственных закупок поражена коррупцией [16].

Открытые «неэлектронные» аукционы, которые в свое время (2008 г.) ускоренно внедрялись в надежде ослабить коррупцию в системе государственных закупок, с этой задачей не справились и не смогли бы справиться в силу недобросовестного поведения участников размещения заказа, возможности которого были заложены в самом механизме проведения такого аукциона. В результате степень экономии бюджетных средств при проведении открытых «неэлектронных» аукционов была значительно ниже, чем при размещении заказов путем проведения конкурсов, запросов котировок.

Механизм электронного аукциона в силу анонимности участников размещения заказа до момента определения победителя электронного аукциона более устойчив к проявлениям коррупции и в теории должен эту задачу выполнить.

4. При проведении электронного аукциона, если начальная цена контракта не превышает 3 000 000 рублей, заказчик вправе разместить извещение о проведении электронного аукциона на официальном сайте не менее чем за 7 дней до даты окончания подачи заявок на участие.

При проведении «неэлектронного» аукциона данный срок во всех случаях составляет 20 дней. Следовательно, на части закупок будет достигнута экономия времени — и для заказчика, и для участников размещения заказа.

Таким образом, при сохраняющейся при проведении электронных аукционов обязанности заказчика указывать в документации об аукционе требования к характеристикам (свойствам) товара, качеству работ, услуг, являющихся предметом аукциона, внедрение электронных аукционов приведет к увеличению степени экономии бюджетных средств (прежде всего за счет усиления конкуренции между участниками аукционов за право заключить государственный контракт), а также к снижению затрат времени и трудовых затрат как заказчиков, так и участников аукционов, для 100%-го удовлетворения государственных нужд.

Кроме того, усиление конкуренции, к которому приведет внедрение электронных аукционов, позволит более полно реализовать конституционную гарантию единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности [7].

ЛИТЕРАТУРА

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ.

2. Гражданский кодекс Российской Федерации. Ч. 2 от 26.01.1996 г. № 14-ФЗ.

3. Евраев М.Я. Реформа госзаказа: переход к электронным аукционам и повышение качества // Бюджет. 2009. Декабрь. С. 54.

4. Евраев М.Я. Электронные аукционы в госзаказе становятся сегодняшним днем страны // Госзакупки.ру. 2010. № 0.

5. Ковалева Т.М., Барулин С.В. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации. М.: Кнорус, 2005. С. 30.

6. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ.

7. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12. 1993 г. // СПС «КонсультантПлюс» // http://www.consultant.ru.

8. Лопаткин, Г.А. Ростовская область: верный путь развития // Госзакупки.ру. 2010. № 0.

9. Перечень товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона.Утв. Распоряжением Правительства РФ от 27.02.2008 г. № 23б-р // СПС «КонсультантПлюс» // http:// www.consultant.ru.

10. Постановление Правительства РФ «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 20.02.2006 г. № 94 // СПС «КонсультантПлюс» // http:// www.consultant.ru.

11. Правила оценки заявок на участие в конкурсе на право заключить государственный или муниципальный контракт на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд утверждены постановлением Правительства РФ от 10.09.2009 г. № 722 // СПС «КонсультантПлюс» // http:// www.consultant.ru.

12. Распоряжение Правительства РФ «О перечне товаров, работ, услуг, размещение заказов соответственно на поставки, выполнение, оказание которых для федеральных нужд осуществляется путем проведения открытого аукциона в электронной форме с 1 января 2010 года по 30 июня 2010 года» от 17.12.2009 г. № 199б-р // Собрание законодательства РФ. 21.12.2009 г. № 51. Ст. 6397.

13. Современный экономический словарь / Под общ. ред. Б.А. Райзберга. М.: Инфра-М, 2008. С. 507.

14. Федеральный закон «О защите конкуренции» от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ.

15. Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ.

16. Официальный сайт Президента России // http: // blog.kremlin.ru/post/98.

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 3 Часть 3