CC BY
74
СОДЕРЖАТЕЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ КОНТРАКТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ ХОЗЯЙСТВОВАНИЯ
С. А. ЧЕРЕМУХИН
В статье рассматривается аспекты совершенствования контрактной деятельности государства на современном этапе хозяйствования, уточнены положения, регулирующие порядок размещения заказов, способы размещения заказов.
Ключевые слова: государственные и муниципальные закупки, государственный заказ, способ размещения заказа, принципы государственных закупок.
Введение в действие Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» [7], во многом изменившего условия государственных и муниципальных закупок, ставит перед исследователями задачу, во-первых, анализа реальной ситуации в современной сфере госзакупок, во-вторых, оценки роли и возможностей использования нового Закона для решения имеющихся проблем, в-третьих, разработки предложений по формированию перспективной экономической политики в системе государственных закупок и в конечном счете создания эффективной экономики государственных закупок.
Концепция Закона основана на том, что он должен регулировать лишь размещение государственных заказов, а не весь процесс государственных закупок. Принятый Закон направлен, прежде всего, на решение задач систематизации законодательства в сфере государственных и муниципальных закупок, обеспечения прозрачности закупочного механизма, стимулирования добросовестной конкуренции, рационального расходования денежных средств, устранения возможностей злоупотреблений и коррупции путем четкой регламентации процедур размещения заказов. Действие Закона не распространяется на закупки товаров, работ и услуг, стоимость которых не превышает установленного Центробанком России предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке. Впервые в новейшей истории России сняты ограничения на участие иностранных поставщиков в процессе государственных и муниципальных закупок.
Безусловной положительной стороной Закона от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ является также то, что он как нормативный регулятор положил начало реализации комплекса мер [5], имеющих целью реформирование институциональной системы в сфере государственных закупок. К этим мерам мы относим следующие:
1. Развитие нормативно-правовой базы рынка государственных закупок.
Предусматривается систематизация законодательства РФ о государственных закупках путем принятия согласованных основополагающих нормативных актов, регламентирующих правовые и процедурные вопросы закупок на основе Закона № 94-ФЗ. Данный Закон распространяется на все уровни государственной власти и органы местного самоуправления и нивелирует те недостатки и разночтения, которые существовали в предыдущих нормативных актах.
В этих же целях 02.02.2006 г. принят Федеральный закон № 19-ФЗ, вносящий соответствующие необходимые изменения в целый ряд федеральных законов, в первую очередь в Гражданский и Бюджетный кодексы, Кодекс об административных правонарушениях. Следует отметить, что сделки, осуществляемые при закупках продукции, товаров, работ и услуг для государственных нужд, регулируются в первую очередь нормами Гражданского кодекса РФ (ст. 525-534) [3].
В ранее действующих редакциях ГК РФ (до выхода в свет Федерального закона от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»)
в ст. 525 давалось определение государственных нужд: «Государственными нуждами признаются определяемые в установленном законе порядке потребности Российской Федерации или субъектов Российской Федерации, обеспечиваемые за счет средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования» [8]. Таким образом, отмечалось, что государственные нужды - это потребности двух уровней: потребности Федерации и потребности субъектов РФ. Третий уровень -«муниципальные нужды» - под понятие «государственные нужды» не попадал и не являлся объектом для правых норм Гражданского кодекса.
В соответствии с Законом № 94-ФЗ соответствующие статьи ГК РФ охватывают и порядок поставки товаров для муниципальных нужд, и муниципальные контракты. Правда, само определение государственных (муниципальных) нужд «перекочевало» из Гражданского кодекса в Закон № 94-ФЗ.
В свою очередь ст. 525 ГК РФ гласит, что поставка товаров для государственных или муниципальных нужд осуществляется на основе соответствующего государственного или муниципального контракта, а также заключаемых в соответствии с ними договоров поставки. Согласно ст. 526 по государственному (муниципальному) контракту на поставку товаров для государственных (муниципальных) нужд поставщик (исполнитель) обязуется передать товары государственному (муниципальному) заказчику, который обязуется обеспечить оплату поставленных товаров.
2. Совершенствование и регламентация всей технологии (правил, порядка и процедур) закупок.
Закон регулирует отношения, связанные с закупкой для государственных нужд на всех уровнях - федеральном, региональном, муниципальном, формируя основу единого экономического пространства.
Уточнены положения, регулирующие порядок размещения заказов. Законом установлена приоритетная форма размещения государственных заказов - путем проведения торгов (ст. 10). Размещение заказов может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе в электронной форме. Исключения составляют случаи, предусмотренные Федеральным законом: размещение заказа без проведения торгов может быть, во-первых, способом запроса котировок; во-вторых, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика)
ведена новая процедура закупок без проведения торгов - закупки на товарной бирже. Таким образом, регламентирована процедурная часть организации и проведения размещения государственного заказов.
Достаточно четко определены условия и ценовые пороги применения тех или иных процедур размещения заказов. Например, размещение заказа путем проведения конкурса-аукциона в электронной форме возможно, если начальная (максимальная) цена государственного или муниципального контракта не превышает 1 млн руб. Государственные заказчики вправе осуществлять размещение заказа без проведения торгов - способом запроса котировок, если цена государственного или муниципального контракта не превышает 500 тыс. руб. (ст. 42). Размещение заказа путем запроса котировок в целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайной ситуации природного или техногенного характера осуществляется без ограничения цены муниципального или государственного контракта (ст. 53).
Размещение заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) осуществляется заказчиком при поставке товаров, работ, услуг, которые относятся к сфере деятельности естественных монополий, а также когда осуществляются поставки культурных ценностей, в том числе музейных предметов и музейных коллекций, редких и ценных изданий, библиотечных фондов и т. д.
В свою очередь, размещение заказов на поставки биржевых товаров для государственных или муниципальных нужд на сумму, превышающую 5 млн руб., может осуществляться на товарных биржах (ст. 56).
3. Совершенствование системы планирования и прогнозирования объемов закупок.
Анализ практики закупок за прошлые годы показал, что у государственных заказчиков, как правило, отсутствовала налаженная система как перспективного, так и текущего планирования. В целом не был урегулирован этап формирования потребностей государства в товарах, работах и услугах.
Однако закупочную компанию необходимо начинать именно с достоверной оценки потребностей государства, что предполагает разработку прогноза закупок, который является одним из обосновывающих документов для планирования расходной части федерального бюджета. После определения потребности в товарах, работах и услугах необходимо планировать проведение самих
закупок, но текущее планирование на практике почти нигде не велось.
В целях получения более точных и обоснованных прогнозных данных закупок Министерством экономического развития и торговли РФ (С 2008 г. Министерство экономического развития РФ) были разработаны Методические рекомендации по разработке прогнозов объемов продукции, закупаемой для государственных и муниципальных нужд, которые, в частности, предполагают экономический расчет обоснованной потребности в товарах, работах и услугах на основе применения одного из пяти методов оценки [4]:
- нормативный метод, при котором объем закупок определяется исходя из удельных нормативов потребления (использования) и числа физических или юридических лиц, органов государственной власти или иных главных распорядителей бюджетных средств;
- метод индексации расходов, при котором объем закупок определяется на основе индексации расходов прошлых лет (на уровне не выше темпов инфляции);
- плановый метод, при котором объем закупок определяется на основе ранее определенного плана, графика, в том числе - с возможной корректировкой для разных лет;
- формульный метод, при котором объем закупок определяется на основе нормативно закрепленной или сложившейся формулы расчетов;
- иной, для которого должно быть приведено краткое описание применяемого метода оценки сумм и объемов прогнозируемых закупок.
Специально для формирования прогноза с учетом возможного экономического обоснования разработано программное обеспечение, которое позволяет автоматизировать процессы расчета, прогноза, сбора информации в электронном виде и анализ полученных данных.
Впервые в методических рекомендациях (и соответственно в прогнозах) применены основные принципы типового классификатора товаров, работ и услуг для государственных нужд. Типовой классификатор создан по аналогии с общеевропейской номенклатурой закупок, что должно в дальнейшем создать благоприятные условия для участия в конкурсах на размещение государственных заказов в европейских странах, в случае вступления России в ВТО.
Следует отметить, что для отражения федеральными органами исполнительной власти и иными получателями средств федерального бюджета экономически обоснованного объема фи-
нансирования закупок товаров, работ, услуг для государственных нужд по каждой позиции главные распорядители бюджетных средств проводят анализ представленных им территориальными органами и подведомственными организациями экономических обоснований объемов финансирования.
4. Обеспечение открытого доступа всех заинтересованных лиц к процессу формирования, размещения и исполнения государственного заказа.
Установлены единые правила, принципы «прозрачности» процедур размещения государственного заказа, что должно привести к росту интереса частного бизнеса к государственным закупкам. На основе нового законодательства участие в реализации государственных заказов становится доступным для любых юридических лиц независимо от организационно-правовой формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала. Устранены ограничения на участие в проводимых закупках иностранных поставщиков и продукции иностранного происхождения, хотя такое участие возможно на основе взаимного принципа.
Законом так же предусматривается ряд мер социально-экономического характера для вовлечения социально уязвимых групп населения в трудовой процесс, в частности с учетом поддержки малого бизнеса. Это преференции учреждениям уголовно-исполнительной системы, организациям инвалидов, субъектам малого предпринимательства при размещении государственных и муниципальных заказов.
5. Формирование системы оперативного контроля проведения конкурсных процедур.
С целью обеспечения транспарентности процедур размещения государственного заказа на официальных сайтах по закупкам в сети Интернет в обязательном порядке должна размещаться вся информация: извещение о проведении торгов; конкурсная и аукционная документация; протоколы проведения торгов; сведения о заключенных контрактах. С января 2010 г. предусмотрено введение единого всероссийского официального сайта вместо разрозненных сайтов на федеральном уровне, уровне субъектов РФ и муниципальных образований для размещения информации о государственных и муниципальных закупках. Действует Единый федеральный реестр государственных закупок и контрактов, который содержит сведения о наименовании заказчика, источнике финансирования, процедуре размещения заказа, наименовании и местонахо-
ждении поставщика, номенклатуре и цене закупаемой продукции, информацию о заключении контракта.
Что касается механизмов организационного обеспечения, то новым законом устанавливается орган, отвечающий за методологические аспекты системы государственных закупок (эта обязанность была возложена на Министерство экономического развития и торговли РФ). Вступило в действие постановление Правительства РФ о назначении федерального контрольного органа в сфере размещения заказов (с 2006 г. - Федеральная антимонопольная служба (ФАС) России) и о назначении органа, уполномоченного на ведение федерального реестра контрактов (Федеральное казначейство, начиная с 2007 г.). Усиление контроля в системе государственных закупок предусматривает и реализацию комплекса мер по повышению ответственности должностных лиц за нарушение контрактов (срыв сроков поставки, недопоставка), неэффективное расходование бюджетных средств (закупка некачественного или несоответствующего реальным потребностям товара). Для повышения ответственности должностных лиц внесены необходимые изменения в Кодекс РФ об административных правонарушениях.
Таким образом, можно сделать вывод, что на современном этапе созданы предпосылки для развития закупок в электронной форме, создан механизм контроля за исполнением закона и административный механизм рассмотрения жалоб. В целом взят курс на формирование конкурсной, эффективной и прозрачной системы размещения государственных (муниципальных) заказов, заключения государственных (муниципальных) контрактов. Ведется активная работа по приведению в соответствие с законом ряда нормативных правовых документов, которые устанавливают отраслевые особенности или более четко регламентируют установленные процедуры размещения заказов. В рамках этой работы предусмотрено внесение изменений более, чем в 100 действующих нормативно-правовых актов. Данный процесс, в частности, находит выражение в том, что с момента опубликования Закона № 94-ФЗ вышло уже четыре Федеральных закона в части его редакции. С одной стороны, это можно рассматривать как его постоянное улучшение в соответствии с требованиями практики, с другой - считать признаком недоработанности и принятия в «сыром» варианте. В экономической периодике в этой связи отмечается, что если так пойдет и дальше, то через несколько лет
число редакций Закона № 94-ФЗ превысит число его статей [2].
Существуют и более критические оценки. Например, профессор В. И. Смирнов считает, что Закон антинаучен: «Хотя он посвящен вопросам прокъюремента, по своему содержанию закон весьма далек от достижений науки с одноименным названием. Поэтому вред обществу от его применения неизбежен. Он направлен против всех здоровых сил общества - добропорядочных заказчиков и поставщиков, налогоплательщиков, бюджетной системы страны, и будет служить интересам сил зла - коррупционеров-заказчиков, мошенников-поставщиков, включая фирмы-однодневки, поставщиков контрафактной продукции и т. п.» [7].
По мнению В. И. Смирнова реализация комплекса мер по реформированию системы государственных закупок, предусмотренных Законом № 94-ФЗ, неизбежно приведет, как минимум, к двум негативным явлениям. Во-первых, к удорожанию общественных закупок и, как следствие, к необоснованным расходам бюджета и росту инфляции, так как в этом удорожании заинтересованы и заказчики, и поставщики. Во-вторых, закон открыл дорогу низкокачественной продукции из-за уравнивания в правах квалифицированных и неквалифицированных поставщиков. В этих условиях возможны два выхода: традиционный -неисполнение закона (это получится само собой, так как закон «антипрактичен»), и цивилизованный - приостановление действия закона под предлогом вступления России в ВТО и его несоответствия правилам общественных закупок этой организации. Полученную «передышку» следует использовать для подготовки и принятия Кодекса общественных закупок в России.
Мы не согласны с такой радикально отрицательной оценкой Закона №94-ФЗ, вместе с тем, действительно, можно отметить ряд концептуальных недостатков этого закона. В качестве основных выделим следующие:
1. Отсутствует единая система понятий и определений, используемых в Законе. Приводимые в различных статьях Закона понятия не разграничены между собой. Закон не содержит четких определений таких понятий, как «предмет торгов», «предмет конкурса», «предмет государственного контракта», «предмет заказа», «сложные работы», «оценка конкурсных заявок», «сопоставление конкурсных заявок», «критерии оценки» и др. Как следствие, во-первых, закон сложен для понимания и использования, во-вторых, реальный статус закона как нормативного правового акта, претен-
дующего на роль основополагающего, представляется еще недостаточным.
2. Законом от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ формируется нормативная модель, ориентированная по сути на закупку товаров массового и серийного производства, стандартизированных работ и услуг. Однако не может быть единой универсальной правовой базы для закупок товаров, носящих инновационный характер и для закупок массовых товаров, которые могут эффективно оцениваться по цене. В законе практически не учитываются особенности государственных закупок сложных работ, НИОКР, интеллектуальных услуг и других работ научного и научно-производственного характера.
3. Существенным отступлением от позиций, закрепленных Законом от 06.05.1999 г. № 97-ФЗ и Указом Президента РФ от 08.04.1997 г. № 305, представляется исключение двухэтапного конкурса из числа конкурсных процедур. Этот конкурс в условиях неполноты информации о качественных и технических характеристиках закупаемой продукции позволял госзаказчику на первом этапе восполнять эту неполноту и формулировать в полном объеме эти характеристики, а на втором этапе выбирать наилучшие конкурсные заявки на основе ценового критерия. Следовательно, упразднение двухэтапного конкурса лишает заказчика таких возможностей, не говоря уже о том, что это противоречит международной практике. В этой связи в отчете Всемирного банка отмечается, что стремление принять в кратчайшие сроки законодательство, направленное на борьбу с коррупцией и искоренение нарушения правил в сфере государственных закупок, привело к тому, что упор был сделан на ужесточение контроля и значительное упрощение методов осуществления закупок, иногда в ущерб квалификационному фактору [1]. Взамен заказчику предлагается упрощенная процедура, которая, в отличие от двухэтапного конкурса, не предусматривает в полном объеме законодательной регламентации и, как показывает практика, отнюдь не содействует предотвращению злоупотреблений и коррупции.
4. Такие основополагающие принципы государственных закупок, как законность, конкуренция, равный доступ и эффективность в Законе от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ отчасти носят декларативный характер, поскольку, во-первых, отсутствуют действенные механизмы их реализации, во-вторых, имеются многочисленные исключения из них. Невозможно, к примеру, обеспечить соблюдение принципов законности, конкуренции и эффективности в условиях, когда закон не учитыва-
ет особенностей проведении и организации специфических закупок, например, вооружения и военной техники, о чем будет говориться ниже. Очевидно, что подобное положение вещей чревато многочисленными нарушениями при проведении закупок сложных работ (услуг) и ведет к несоблюдению вышеназванных принципов. Обобщая все вышеизложенное, можно сделать вывод, что в связи с тем, что не было реализовано комплекса мер по организации действенного контроля исполнения установленных правил, некоторые практиковавшиеся в рамках прежнего законодательства методы осуществления закупок были отнесены к разряду неэффективных. Новое законодательство отличается единым, унифицированным подходом к закупкам различных видов товаров, работ, услуг и устанавливает детально прописанную систему, которую в настоящее время пытаются доработать на основе первого практического опыта его право применения. В то же время новым законодательством достаточно жестко регламентированы процедуры государственных закупок, которые расходятся с наблюдаемой тенденцией развития государственных закупок в странах с рыночной экономикой, согласно которой в законе устанавливаются основные принципы закупочной деятельности. Следует также отметить, что новым законом не предусмотрено положений о создании независимого агентства по государственным закупкам и независимого контролирующего органа в системе закупок.
Литература
1. Актуализированный отчет о состоянии системы государственных закупок страны. Всемирный банк. 2006. С. 8.
2. Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2007. № 9. С. 32.
3. Гражданский кодекс Российской Федерации часть первая от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ, часть вторая от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ и часть третья от 26 ноября 2001 г. № 146-ФЗ (с изменениями от 6 января, 20 февраля, 12 августа 1996 г., 24 октября 1997 г., 8 июля, 17 декабря 1999 г., 16 апреля, 5 мая, 26 ноября 2001 г., 21 марта, 14, 26 ноября 2002 г., 10 января, 26 марта, 11 ноября, 23 декабря 2003 г., 29 июня, 29 июля, 2, 29, 30 декабря 2004 г., 21 марта 2005 г.).
4. Методические рекомендации по разработке прогнозов объемов продукции, закупаемой для государственных нужд за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников финансирования, включая средства государственных внебюджетных фондов, и обоснованию объемов финансирования закупок на 2009 г. и на период до 2011 г. URL: http://www3.pgz.economy.gov.ru/documentation/view/doc ument/general/POZMR.html
5. Рябцун В. Электронный рынок государственных закупок в России // Вопросы экономики. 2005. № 4.
6. Смирнов В. И. Комментарий к Федеральному закону «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ. М., 2006. С. 5.
7. Федеральный закон о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд Принят государственной Думой 8 июля 2005 г. Одобрен Советом Федерации 13 июля 2005 г. (в ред. Федеральных законов от 31.12.2005 № 207-ФЗ, от 27.07.2006 № 142-ФЗ, от 20.04.2007 № 53-ФЗ).
8. URL: http://www.gov-zakupki.ru/zakon/2
* * *
SUBSTANTIVE ASPECTS OF DEVELOPMENT OF THE CONTRACT STATE ACTIVITY AT CURRENT
S. A. Cheremukhin
In this article, the aspects of development of the contract state activity at the current stage of the management are considered. The regulations regulating the order placement procedure and mode are adjusted.
Key word: government and municipal purchases, government work, order placement mode, principles of government purchases.
