Модернизация системы доведения государственных заказов на подготовку специалистов в регионе Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

6 (189) - 2011

ПРОФЕССИОНАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ

УДК 338.4

МОДЕРНИЗАЦИЯ СИСТЕМЫ ДОВЕДЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКАЗОВ НА ПОДГОТОВКУ СПЕЦИАЛИСТОВ В РЕГИОНЕ

О. Н. МИТИНА, аспирант кафедры государственного управления и финансов E-mail: mitina@adm.orel.ru Орловский государственный технический университет

Представлена методика размещения государственных заказов на подготовку специалистов, в рамках региональной системы стратегического планирования проанализировано состояние системы государственных закупок, выявлены основные проблемы, свойственные функционированию данной системы. Сделан вывод о целесообразности проведения конкурсных процедур на подготовку специалистов для удовлетворения государственных нужд в качественных трудовых ресурсах.

Ключевые слова: государственные закупки, государственный заказ, конкурс, государственный заказчик, уполномоченный орган, государственный контракт, инновационно-образовательные процессы.

Повышение качества подготовки специалистов во многом зависит от выбора образовательного учреждения, которое должно отвечать всем требованиям, предъявляемым современным обществом. На государственном уровне выбор образовательного учреждения для выполнения заказа на подготовку специалистов может осуществляться посредством проведения конкурса как способа размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

Государственные закупки представляют собой одну из форм прямого использования бюджетных средств в интересах обеспечения спроса на постав-

ки товаров, выполнение работ, оказание услугдля государственных нужд.

Государственные закупки — потенциально очень значимый механизм государственной и социальной политик. Обладая значительными финансовыми ресурсами, государство является крупнейшим и влиятельным субъектом рыночных отношений. Система размещения государственного заказа выступает в качестве инструмента оптимизации расходов бюджетных средств, фактора формирования конкурентной среды развития экономики, поддержки и стимулирования местных производителей и т. д.

На региональном уровне под государственным заказом понимается заказ региональных органов власти исходя из потребностей субъекта Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъекта Российской Федерации за счет средств областного бюджета и внебюджетных источников финансирования. Вместе с тем сфера образовательных услуг, обеспечивающая потребности региона в подготовке квалифицированных специалистов, весьма специфична и требует определенного подхода к проведению процедур государственных закупок.

В соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на

поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» размещение заказа может осуществляться:

1) путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме;

2) без проведения торгов — запрос котировок у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), натоварных биржах [2].

На основании утвержденного распоряжением Правительства РФ от 15.05.2007 №609-р перечня товаров (работ, услуг), размещение на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона, способом размещения заказа на подготовку специалистов для региональных нужд может являться конкурс [1]. Под конкурсом понимаются торги, победителем которых признается лицо, которое предложило лучшие условия исполнения государственного или муниципального контракта и заявке на участие в конкурсе которого присвоен первый номер (ст. 20 Федерального закона от 21.07.2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд») [2].

Однако следует отметить, что с момента вступления в силу указанного закона наблюдались серьезные проблемы с его исполнением. Так, по данным мониторинга, проводимого Институтом госзакупок ГУ ВШЭ, в 2006 г. нарушения процедур, предусмотренных законом, отмечались более чем в 80 % проведенных закупок, в 2007 г. этот показатель снизился до 60 %, но затем вплоть до настоящего времени он практически не менялся [3].

Можно выделить ряд проблем, свойственных функционированию системы государственных закупок:

1) невозможность гарантировать надлежащее качество закупки за счет одной только детализации технического задания. Такая проблема отсутствует в отношении массовых стандартизированных товаров. В то же время она особенно остра для тех товаров (работ, услуг), качество которых можно оценить только в процессе эксплуатации (использования) объекта закупки или даже по окончании его использования;

2) необоснованность пропорций между отдельными составными частями общего критерия оценки заявок от потенциальных исполнителей при чрезмерном доминировании ценовой компоненты в ущерб квалификации и опыту исполнителей;

3) высокие риски поставки товара ненадлежащего качества. Формируя техническое задание, заказчик осознает, что фирмы — участники аукциона независимо от своих реальных возможностей будут согласны со всеми требованиями, прописанными в техническом задании по качеству, но фактически это качество можно будет оценить только после осуществления ими контракта;

4) отсутствие полноценной конкуренции исполнителей, когда заказывается сложная продукция, качество которой, предлагаемое подрядчиками, сразу невозможно точно оценить, вследствие чего часто победителями конкурсов становятся те исполнители, которые много обещают, но наделе обещаний своих не исполняют;

5) срыв установленных сроков поставки. Эта проблема указывается государственными заказчиками в качестве наиболее значимой;

6) возникновение своего рода «бизнеса» на конкурсных делах. Это приводит к тому, что любая, даже полностью некомпетентная в данной сфере, структура получает за счет ценового демпинга преимущества перед другими участниками размещения заказа, в результате становится победителем на законных основаниях. После чего начинает предлагать действительно компетентным исполнителям (прежде всего другим участникам размещения заказа) работу на условиях субподрядов;

7) ограниченность возможностей заказчика по воздействию на недобросовестного поставщика. Предусмотренное упомянутым ранее законом внесение в реестр недобросовестных поставщиков фирм, нарушающих условия государственных контрактов, возможно только по двум основаниям: отказ от подписания контракта и его расторжение по решению суда, под которые многие прецеденты не подпадают. При этом угроза применения данной меры может оказать воздействие только на реально существующие добросовестные фирмы, но она не имеет никакого эффекта в случае «фирм-однодневок», специально созданных для «одноразового» участия в конкурсе. Аналогичным образом, возможное возмещение убытков через суд, через страхование рисков неисполнения контрактов или механизмы банковских гарантий никак не решает для заказчика тех проблем, которые возникают в его основной деятельности в случае поставки

некачественных товаров или услуг или при срыве сроков поставок;

8) отсутствие надежной базы для объективного определения начальных цен контрактов. В настоящее время отсутствуют методические указания по порядку определения начальной цены контракта. Также нет общедоступных источников информации о ценах на аналогичные товары. Отсутствие ценовых ориентиров и методик определения цены порождает конфликтные ситуации;

9) невозможность адаптации контракта к изменению внешних условий. Многие виды закупок производятся в условиях высокой степени неопределенности и действия значительного числа случайных факторов. Это характерно, в первую очередь, для крупных закупок с длительными сроками их реализации. Введенный на этапе размещения заказа запрет на внесение изменений в условия контракта может существенным образом повлиять на ход исполнения государственного контракта.

Необходимо минимизировать оба типа рисков — как коррупции, так и неисполнения заказа — и научиться управлять ими. Решение этой задачи возможно только при комплексном рассмотрении системы удовлетворения государственных нужд — включая не только стадию размещения заказа, но также стадии планирования закупок и исполнения контрактов.

Что касается совершенствования процесса размещения государственного заказа на подготовку специалистов, то в данном случае речь пойдет о проведении процедуры конкурсов, которая будет учитывать все специфические особенности данного вида заказа.

В качестве государственного заказчика в данном случае будет выступать департамент образования региона (рис. 1). Сотрудники департамента, ответственные за данный вид деятельности, разрабатывают техническое задание на подготовку специалистов по определенному перечню специальностей и направлений и передают его в уполномоченный орган — департамент экономики. В техническом задании должны быть отражены: цель государственного заказа на подготовку специалистов, необходимость в подготовке по конкретным специальностям и направ-

лениям, начальная (максимальная) цена государственного контракта, сроки предоставления услуг. Определяющим пунктом технического задания должны стать соответствующие требования к специалистам-выпускникам и, соответственно, к вузам региона. Элементы, дающие общую характеристику вузаи отвечающие запрашиваемым потребностям, могут быть сгруппированы в шесть разделов:

1) характеристика миссии, стратегии и программы развития вуза;

2) направления и специальности подготовки по приоритетным направлениям развития науки, техники и технологий, имеющиеся в вузе;

3) основные направления и наиболее значимые результаты научной и инновационной деятельности, наличие признанных научных школ, научно-исследовательской и инновационной инфраструктур;

Государственный заказ на подготовку специалистов в регионе

Государственный заказчик

Департамент образования региона

Конкурс

на право заключения государственного контракта на подготовку специалистов в регионе

Участники размещения заказа

Образова- Образова- Образова-

тельное учре- тельное учре- тельное учре-

ждение 1 ждение 2 ждение №...

Государственный контракт на подготовку специалистов в регионе, заключенный с победителем конкурса

Рис.

1. Схема размещения заказа на подготовку специалистов в регионе

4) стратегические партнеры вуза и система взаимодействия с ними;

5) наличие в вузе программ и организационных структур, обеспечивающих функционирование системы управления качеством, развития персонала, подготовки специалистов по новым программам;

6) существующее состояние инновационного потенциала вуза.

В первом разделе приводятся общая характеристика вуза, название, дата основания, основные направления деятельности. В вузе должна быть определена ориентация на предоставление качественных образовательных услуг по спектру направлений, обеспечивающих сочетание фундаментальности с практическими требованиями работодателей. Должны быть:

• определены позиции вуза в отношении выбранной финансовой модели адаптации к современным условиям российской экономики;

• охарактеризованы имеющаяся материально-техническая база и основные фонды;

• перечислены специальности и направления, по которым вуз предоставляет свои образовательные услуги, имеющиеся филиалы, формы обучения (очная, заочная, вечерняя, дистанционная, довузовской подготовки), все уровни и ступени от среднего (полного) общего образования до аспирантуры и докторантуры включительно.

Миссией вуза должна являться многоуровневая непрерывная комплексная полипрофильная подготовка конкурентоспособных успешных инновационно активных специалистов и реализация научно-инновационной деятельности по приоритетным направлениям в интересах социально-экономического и экологического развития России и ее регионов.

Во втором разделе помимо перечня приоритетных направлений развития науки, технологий и техники, по которым вуз ведет подготовку, должна быть представлена стратегия комплексного развития образовательного пространства вуза, заключающаяся в лицензировании новых остро необходимых на современном региональном рынке труда направлений и специальностей подготовки кадров по приоритетным направлениям развития науки, технологий и техники профессиональных квалификаций различного уровня (техник, бакалавр, дипломированный специалист, магистр).

В третьем разделе особое внимание следует уделить инновационной направленности деятель-

ности вуза, так как именно инновационная политика развития нашего государства диктует требования, направленные на подготовку специалистов по новым специальностям, отвечающим всем современным условиям социально-экономических и политических общественных отношений. В качестве инновационной составляющей могут выступать проекты различных научных и образовательных программ, реализованных или запланированных в вузе, региональные проекты, научные школы, сформированные в вузе, научно-исследовательская и инновационная инфраструктуры.

В четвертом разделе представлены стратегические партнеры вуза. Наличие стратегических партнеров, как российских, так и зарубежных, является немаловажным фактором, влияющим на значимость и рейтинг вуза в конкретном регионе.

В пятом разделе определяются требования к базовой модели внутривузовской системы управления качеством. Управление качеством подготовки специалистов является комплексным процессом, включающим выбор показателей качества, содержания, форм, методов и средств обучения, организационных, технических и других аспектов управления с использованием международных стандартов.

В шестом разделе указывается существующее состояние инновационного потенциала вуза, которое должно в конечном счете определить готовность вуза к выполнению в полном объеме государственного заказа на подготовку специалистов как по существующим, так и по новым инновационным специальностям и направлениям.

Разработка технического задания имеет основополагающее значение в процедуре размещения заказа на подготовку специалистов, так как одной из проблем в сфере государственных закупок (как уже отмечалось ранее) является доминирующее положение ценовой компоненты в определении победителя конкурса в ущерб качественным характеристикам предоставляемых услуг. Поэтому показатели, отраженные в техническом задании, должны стать неотъемлемой и главной характеристикой вуза для победы в конкурсе на право заключения государственного контракта. И доля ценовой компоненты должна составлять не более одной трети (33 %).

С получением технического задания сотрудники уполномоченного органа осуществляют подготовку процедуры проведения конкурса на право заключения государственного контракта на подготовку специалистов (рис. 2).

Направление письма государственному заказчику с причиной '

Письмо государственному заказчику с при-

Залрос заинтересованных лиц о предоставлении конкурсной документа-

Уполномоченный орган (департамент экономики)

Рассмотрение заявки и иных документов на соответствие установленным требованиям

Принг гаереше-

ния о проведении

конкурса

Приказ об объявлении конкурса

О

О.

Разработка извещения о проведении конкурса и конкурсной документа-

4

Опубликование извещения и документации в официальном печатном издании и размещение их на официальном сайте

♦

Предоставление документации всем заинтересованным лицам по их запросам

1

Прием и регистрация конвертов с заявками участников размещения

Копия конкурсной документации

Размещение протокола рассмотрения заявок на участие в конкурсе на сайте

Получение запросов о разъяснении положений конкурсной документа-

Разработка разъяснения положений конкурсной документации

Размещение разъясне-ментации на сайте

Отзыв участниками размещения заказа заявки на участие в конкурсе

на участие в конкурсе

Письмо участнику размещения

Служебная записка отделу бухгалтерского учета и от-л Департаментаэко-л о возврате денежных средств

; разъяснения положений документации участникам размещения

Уведомление госу-

дарственного заказ-

чика о внесении из-

менении в извещение

Опубликование в дании и размещение н извещения о внесении: ний в извещение

Экземпляр протокола государственному заказ-

Служебная записка отделу бухгалтерского учета и : Департамента о возврате д< и средств

_Обозначения:

Ч II процесс

решение !_ документ

Приказ об отказе от проведения конкур-

Вскрытие конвер-участие в конкурсе

Служебная залиска отделу бухгалтерского учета и Департамента эз

врате денежных средств

Размещение протокола вскрытая конвертов на официаль-

Ведение и подкола вскрытия конвертов

Протокол вскрытия конвертов с

Письмо участнику размеще-

Уведомление государственному заказчику о возврате д( средств

Запросы в еоотаетет- Проверка участников

вующие органы и орга- размещения заказа

низации на соответствие тре-

бованиям законода-

на участие в конкур-

Ведение и подписание протокола рассмотрения заявок на участие в конкурсе

Протокол, смотрения зг

Уведомления о приня- Подготовка уведом-

тых решениях всем лении участникам

участникам размещения заказа

Служебная записка отделу

бухгалтерского учета и

отчетности Департамента

экономики о возврате де-

нежных средств

Хранение документов

Рис. 2. Блок-схема методики проведения конкурсной процедуры на право заключения государственного контракта на подготовку специалистов в регионе

При подготовке конкурса разрабатывают извещение о проведении конкурса и конкурсную документацию, которые публикуют в официальном печатном издании и размещают на официальном сайте. При поступлении запроса всех заинтересованных лиц предоставляют конкурсную документацию конкретно по запросам. С момента размещения на сайте извещения о проведении конкурсной процедуры до времени окончания приема заявок принимают и регистрируют конверты с заявками участников размещения заказов. В данном случае участниками размещения заказов являются вузы региона. В своих заявках вузы должны отобразить степень соответствия требованиям технического задания заказчика в лице департамента образования.

Для проведения процедуры конкурса создается конкурсная комиссия из числа представителей заказчика, творческих научно-педагогических школ из других регионов России и уполномоченного органа. Привлечение к конкурсу лидеров научно-педагогических школ из других регионов обусловлено прежде всего требованиями законодательства в сфере размещения заказов в части поддержания конкурентной рыночной среды и повышения прозрачности закупок. Наличие в составе комиссии представителей научно-педагогических школ из других регионов будет способствовать повышению качества и эффективности проведения конкурсной процедуры, справедливости принятия решения относительно выбора победителя конкурса. Члены комиссии рассматривают поданные заявки на соответствие требованиям законодательства в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, а также на соответствие требованиям конкурсной документации. Данная процедура происходит после вскрытия конвертов в точно установленный срок, указанный в извещении о проведении конкурса. При установлении необходимого соответствия конкурсная комиссия принимает решение о допуске участника размещения заказа, в данном случае вуза, к участию в конкурсе. Протокол вскрытия конвертов с заявками участников конкурса размещается на официальном сайте.

Основной этап конкурсной процедуры — оценка и сопоставление заявок на участие в конкурсе. Именно здесь членам конкурсной комиссии необходимо делать упор на качество образовательных услуг, предоставляемых вузами региона. Критерии и степень оценки должны строиться исключительно на доминировании показателей, отражающих инновационный характер деятельности вуза, пере-

довой опыт, уровень профессионального мастерства профессорско-преподавательского состава, научный потенциал, высокую степень оснащенности материально-технической базы и т.д. Качественная подготовка специалистов — это не только развитие сферы образовательных услуг, но и общества в целом, развитие социально-экономических, политических, межрегиональных отношений.

По результатам проведения конкурсной процедуры определяется победитель из числа участников конкурса. С вузом, победившим в конкурсе, заключается государственный контракт на подготовку специалистов в регионе. Данный контракт заносится в единый реестр государственных контрактов.

На сегодняшний день система государственных закупок на региональном уровне еще не успела сформироваться как единый четко отлаженный механизм в связи с тем, что нормативно-правовая база претерпевает постоянные изменения и дополнения. Федеральный закон № 94-ФЗ как основополагающий нормативный документ действует только с 2005 г. Поэтому при его применении на практике выявляются все новые недостатки и недоработки, с которыми сталкиваются в основном государственные и муниципальные заказчики. Естественно, все это требует детальной проработки. Что касается регионального уровня, то на основании предложений представителей органов государственной власти Орловской области можно сделать следующие обобщающие выводы. Для совершенствования системы государственных закупок региона в сфере образовательных услуг необходимо:

1) внедрить систему компьютеризации проведения и информационного обеспечения процессов размещения государственного заказа;

2) обеспечить системное взаимодействие государственных и муниципальных заказчиков с местными образовательными структурами с целью повышения качества выпускаемых специалистов;

3) осуществлять проведение закупок на подготовку специалистов подведомственными учреждениями по экстерриториальному принципу, не замыкаясь только на образовательных учреждениях, действующих в данном регионе;

4) совершенствовать методическое обеспечение процесса государственных закупок, в частности методики расчета начальной (максимальной) цены контракта. Необходимо разработать прежде всего однотипные, наиболее часто закупаемые государственными учреждениями методические указания по составлению технических

требований и спецификаций на различные группы товаров и виды работ (услуг); 5) сокращать сроки формирования, прохождения и регистрации документов. В целом развитие системы государственных закупок в сфере образовательных услуг на региональном уровне должно:

• привести к повышению координации действий государственных и муниципальных заказчиков, участников размещения заказа за счет совершенствования порядка сбора, обработки, накопления, хранения, поиска и распространения информации;

• обеспечить гласность и прозрачность процессов закупок для государственных и муниципальных нужд и оперативный контроль за процедурами закупок.

В свою очередь кажущаяся экономия государственных средств за счет доминирования на торгах ценовой компоненты многократно уступает фактической экономии от предоставления действительно качественных услуг. Поэтому необходимость со-

вершенствования механизмов управления инновационно-образовательными процессами в сфере размещения государственных закупок, делающих упор на качество оказания услуг, в последнее время становится все более актуальной как на региональном, так и на федеральном уровнях.

Список литературы

1. О перечне товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона: распоряжение Правительства Российской Федерации от 15.05.2007 № 609-р (ред. от25.12.2007).

2. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ.

3. Система госзакупок: на пути к новому качеству: докл. Гос. ун-та — Высшей школы экономики / рук. проекта A.A. Яковлев. М.: Гос. ун-т — Высшая школа экономики, 2010. 43 с.