CC BY
26
УДК 319.23.317
П.В. Цыванюк, А.В. Бабкин
ОСОБЕННОСТИ КОНКУРСНОГО РАЗМЕЩЕНИЯ ЗАКАЗА НА СОЗДАНИЕ НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКОЙ ПРОДУКЦИИ ПРОМЫШЛЕННОГО КЛАСТЕРА
Создание научно-технической продукции представляет собой научно-исследовательскую, опытно-конструкторскую, технологическую или иную работы, под которыми понимается комплекс теоретических и экспериментальных исследований, проводимых по техническому заданию в целях изыскания принципов и путей разработки новой и совершенствования существующей техники, обоснования ее технических характеристик, изучения новых свойств материи, естественных явлений (законов) природы, разработки методов (технических решений) для их применения в интересах инвестиционного развития РФ.
Размещение заказа на создание научно-технической продукции стало одной из важных реалий отечественной науки и промышленности. Это объясняется, во-первых, действующим российским законодательством, регламентирующим процесс осуществления закупок в интересах Минобразования и науки РФ, во-вторых, сохранившейся избыточностью отечественных научных учреждений и промышленности, в-третьих, требованиями повышения эффективности закупочной деятельности в условиях рыночной экономики. Государственный заказ на создание научно-технической продукции представляет собой совокупность заключенных государственных контрактов с научно-исследовательскими организациями на выполнение работ за счет средств бюджета.
Особенностью существующих научно-исследовательских организаций России является то, что они работают в значительной степени автономно от промышленности. До сих пор не выработаны эффективные механизмы их прямого взаимодействия с субъектами реального сектора экономики [3, 8]. По данным Роспатента, результаты выполнения НИОКР регистрируют-
ся лишь в 20 %, а уровень их практического использования и введения в хозяйственный оборот - еще ниже.
В настоящее время появилась тенденция создания промышленных кластеров, которые становятся лидерами экономического развития регионов и определяют конкурентоспособность национальной экономики. Промышленный кластер - группа взаимосвязанных компаний: поставщиков оборудования, комплектующих и специализированных услуг; инфраструктуры; научно-исследовательских институтов; вузов и других организаций для создания научно-технической продукции, взаимодополняющих друг друга и усиливающих конкурентные преимущества отдельных компаний и кластера в целом.
Как показал анализ результатов исполнения НИОКР, существующий механизм конкурсного размещения заказа научной продукции по Федеральному закону № 94-ФЗ несовершеннен и имеет ряд недостатков. В частности, нередко возникают ситуации, при которых конкурс выигрывают организации, не обладающие потенциальными возможностями для качественного исполнения научной продукции в отведенные для этого сроки в соответствии с требованиями технического задания.
На этапе формирования научно-технического заказа оказалось невозможным отразить в техническом задании и заявке точно и ясно необходимые требования к предмету конкурсного размещения заказа. Эта проблема наиболее значима для опытно-конструкторских работ вне зависимости от их сложности и возможностей оценки их качества. Особенно остро она ощущается для тех работ, качество которых можно оценить только в процессе эксплуатации объекта. Отсутствуют четкие методические указания
по порядку определения начальной цены контракта, тогда как спорных ситуаций по этому поводу возникает достаточно много. Так, например, в ходе конкурса компания-участник снизила первоначально заявленную цену контракта на разработку (модернизацию) техники на 39 %, срок разработки сократила на 30 %, а период гарантированного обслуживания увеличила на 100 %. Организация-заказчик получила нарекания со стороны контролирующих органов за завышенную начальную цену контракта. В итоге, контракт исполнен, однако разработана не та техника, которую рассчитывал получить заказчик и под которую подсчитал первоначальную цену, а ее «эквивалент» [5].
Научное обоснование критериев оценки и выбора победителей конкурсов еще отстает от требований практики. Увлекшись соблюдением формальных процедур конкурсного отбора, оставили практически без внимания вопросы ее эффективности. Необходимо проанализировать накопленный опыт проведения конкурсов, оценить правильность выбранного пути и обосновать мероприятия по совершенствованию существующих механизмов размещения госзаказа.
Среди ключевых недостатков существующей российской системы формирования государственного заказа на научно-техническую продукцию можно выделить:
- отсутствие методологии разработки и обоснования планов закупок научно-технической продукции для федеральных государственных нужд;
- отсутствие четкого алгоритма формирования государственных нужд и государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию в увязке с прогнозными, стратегическими и программными документами;
- недостаточный учет потребностей, возможностей, прогнозов и экспертных оценок научного и предпринимательского сообществ при определении и корректировке приоритетных направлений, перечня критических технологий и разработке федеральных целевых программ (ФЦП);
- отсутствие открытых и прозрачных процедур взаимодействия с бизнесом при формировании заказа на НИОКР, результаты которых могут иметь перспективы коммерческого освое-
ния и, как следствие, слабое участие бизнеса в софинансировании, выполнении и использовании результатов ФЦП;
- отсутствие практики составления логических моделей (концептуализации) программ, неразработанность современных методов оценки их эффективности, локальный характер тематики многих НИОКР и незначительное влияние ожидаемых результатов на решение задач, сформулированных в паспорте программы.
Существующий порядок размещения государственного заказа не соответствует соблюдению основополагающих принципов прокьюре-мента, не учитывает особенности научно-технической и инновационной продукции как предмета заказа и не способствует эффективному размещению государственного заказа, т. е. размещению заказа у квалифицированных подрядчиков, способных предложить наилучший результат по приемлемой цене [6].
Объективной сложностью является недостаточная проработанность вопросов государственных закупок в деятельности бюджетных организаций в сфере создания научной продукции на фоне постоянной изменчивости законодательной базы, стремящейся к их оптимизации в направлении снижения коррупционных проявлений.
В результате размещения заказа на создание научной продукции возникают объекты интеллектуальной собственности, имеющие практическое применение в сфере промышленности и науки. Закон № 94-ФЗ не выделяет конкурсы на выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в отдельную группу, научный заказ размещается путем проведения стандартных конкурсов [1]. Насколько это целесообразно - спорный вопрос, особенно если учитывать особый, творческий, характер процесса по созданию результатов интеллектуальной деятельности, в том числе научной.
Наиболее подходящим способом размещения научного заказа является конкурс, который позволяет заказчику отобрать участника, который сделал предложение, наилучшее не только по цене, но и по другим критериям, отражающим его квалификацию и характеристики выполненных ранее работ.
Заказчик по согласованию с исполнителем в ходе действия контракта на выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ вправе изменить не более чем на 10 % предусмотренный контрактом объем работ при выявлении потребности в дополнительном объеме работ, услуг, не предусмотренных контрактом, но связанных с указанными работами, предусмотренными контрактом [2].
Однако данный порядок конкурсного размещения заказа на создание научно-технической продукции несовершеннен и требует доработки. Предлагается рассматривать конкурсное размещение заказа на создание научно-технической продукции в следующем порядке:
- предмет и цели конкурсного размещения заказа;
- законодательство Российской Федерации и иные нормативные правовые акты Российской Федерации о размещении заказов на создание научной продукции;
- государственные заказчики;
- комиссии по размещению заказов;
- участники размещения заказов;
- государственный контракт на создание научной продукции для государственных нужд;
- информационное обеспечение размещения заказов;
- реестры недобросовестных поставщиков и государственных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов;
- условия проведения конкурса на право заключения контракта;
- извещение о проведении конкурса;
- содержание конкурсной документации;
- порядок предоставления конкурсной документации;
- разъяснение положений конкурсной документации и внесение в нее изменений;
- порядок подачи заявок и вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе;
- порядок рассмотрения заявок на участие в конкурсе;
- оценка и сопоставление заявок на участие в конкурсе;
- заключение государственного контракта по результатам проведения конкурса;
- особенности проведения закрытого конкурса;
- последствия признания конкурса несостоявшимся;
- обеспечение защиты прав и законных интересов участников размещения заказов.
Предлагаемый к рассмотрению и реализации механизм управления государственными закупками научной продукции представлен на рис. 1.
Механизм управления государственными закупками научной продукции
Нормативная база: конституция РФ; Федеральный закон ФЗ-94; гражданский кодекс; бюджетный кодекс; нормативные акты;
указы, постановления правительства; компании, осуществляющие подготовку документации по закупкам
Этапы проведения
государственных
закупок:
формирование;
размещение;
исполнение
Правила выбора способа размещения заказов: по цене; по сроку; типу товара
Формы проведения
государственных
закупок:
открытые при личном контакте; закрытые
Общие требования к участникам:
отсутствие в реестре недобросовестных плательщиков;
наличие аккредитации; заявка на участие должна четко соответствовать требованиям заказчика
Параметры государственного заказа: предмет; цена; объем
Способы размещения заказов:
открытый, закрытый конкурс; запрос котировок; у единственного поставщика
Критерии оценки заявок:
запрос котировок по заявленной минимальной цене; конкурс по итоговому рейтингу, состоящему из суммы критериев значимости
Угрозы, влияющие на проведение закупок НИОКР: коррупция;
оппортунистическое поведение со стороны поставщиков;
фирмы-«однодневки»
Рис. 1. Механизм управления государственными закупками научной продукции
Финансируемая государственная закупка научной продукции должна иметь: предметное содержание, объем госзаказа, цену закупаемой продукции, сроки и качество выполнения.
Рассматривая преимущества конкурсного размещения государственного заказа (ГЗ) на создание научной продукции, обычно определяют:
- формирование конкурентного рынка научной продукции с эффективно и экономично действующими на нем ответственными поставщиками;
- выбор поставщика научной продукции;
- оптимальные условия выполнения ГЗ;
- снижение цены на поставку научной продукции или выполнение работ.
При очевидной полезности указанных преимуществ на практике они могут проявляться в разной степени, сопровождаясь теми или иными отрицательными последствиями.
Эффективность конкурса во многом определяется уровнем конкуренции [6]. Классическая концепция конкуренции предполагает наличие большого количества научных учреждений и недоминантность доли каждого на рынке. Однако отечественная структура академических и научно-исследовательских институтов ранее характеризовалась высокой степенью специализации и создавалась без учета интересов обеспечения конкуренции.
Наряду с положительными факторами у конкурсного размещения заказов на создание научно-технической продукции имеются и отрицательные, к которым следует отнести снижение возможности заказчика по управлению, сохранению и развитию академического и научно-исследовательского комплекса (по отношению к адресному размещению заказов), что может привести в долгосрочной перспективе к значительным экономическим потерям.
Следует отметить, что Законом № 94-ФЗ предусмотрено восемь возможных критериев оценки заявок на участие в конкурсе, а именно:
- цена контракта;
- функциональные характеристики (потребительские свойства) или качественные характеристики товара;
- качество работ, услуг и (или) квалификация участника конкурса при размещении заказа на выполнение работ, оказание услуг;
- расходы на эксплуатацию товара;
- расходы на техническое обслуживание товара;
- сроки (периоды) поставки товара, выполнения работ, оказания услуг;
- срок предоставления гарантии качества товара, работ, услуг;
- объем предоставления гарантий качества товара, работ, услуг.
Оценка и сопоставление заявок проводятся на основании критериев значимости, заявленных в конкурсной документации. Для определения лучших условий исполнения контракта, предложенных в заявках на участие в открытом конкурсе на создание научной продукции, конкурсной комиссии предлагается оценивать и сопоставлять такие заявки по следующим критериям: цена контракта, качество работ, квалификация участника конкурса [4].
Оценка заявок на участие в открытом конкурсе по критерию «цена контракта» предлагается осуществлять с учетом применения значимости указанного критерия, равной 35 % от общей значимости всех критериев оценки заявок.
Мы предлагаем установить повышенную максимальную совокупную значимость указанных критериев, составляющую 40 %, тогда как в обычных случаях совокупная значимость качественных критериев не превышает 20 % [7]. Оценка по критерию «качество работ» производится на основании среднего балла оценок всех членов экспертного совета по результатам рассмотрения первых частей заявок.
Оценка заявок по критерию «квалификация участника конкурса» предлагается осуществлять по следующим подкритериям, составляющим 25 % от общей значимости всех критериев оценки заявок:
- оценка квалификации участника конкурса членами экспертной группы;
- оценка членами экспертной группы квалификации творческого коллектива, привлекаемого участником открытого конкурса;
- максимальная сумма контракта на выполнение НИР, сведения о котором содержаться в заявке на участие в открытом конкурсе участника конкурса;
- общая сумма всех завершенных участником конкурса контрактов на выполнение НИР, сведения о которых содержаться в заявке на участие в открытом конкурсе участника конкурса;
- оценка квалификации участника конкурса членами конкурсной комиссии.
Оценка критерия «квалификация участника конкурса» на создание научной продукции производится на основании следующих показателей и документов:
- копии заключенных контрактов на выполнение аналогичных предмету конкурса научно-исследовательских работ в предметной области за последние три года и актов выполнения работ по этим контрактам;
- данных о наличии среди исполнителей научных и инженерно-технических кадров, в том числе: докторов наук (с указанием молодых, до 39 лет включительно), кандидатов наук
(с указанием молодых, до 35 лет включительно), инженерно-технических работников с высшим образованием, инженерно-технических работников без высшего образования, преподавателей вузов, аспирантов, студентов;
- данных о принадлежности коллектива исполнителей к ведущей научной школе;
- патентов, полезных моделей и публикаций по результатам работ в предметной области конкурса;
- дипломов, премий, сертификатов и т. п.
Профессиональная репутация и уровень
компетентности участника конкурса включает сведения о занятии участником конкурса позиций в отраслевых рейтингах за три предшествующих года, а также благодарственные письма и отзывы в отношении деятельности участника размещения заказа, аналогичной предмету конкурса.
Предлагаемый алгоритм принятия решений заказчиком в ходе конкурсного отбора исполнителя НИОКР представлен на рис. 2.
Рис. 2. Алгоритм принятия решений заказчиком в ходе конкурсного отбора исполнителя
При размещении заказа научно-технической продукции предлагается учитывать следующие экономические показатели. Проведение участником конкурса работ по вовлечению в хозяйственный оборот результатов НИР, в том числе выполненных в предметной области конкурса подтверждается стоимостью нематериальных активов, поставленных на бухгалтерский учет и объемом платежей за три предшествующих года по предоставлению права на использование результатов интеллектуальной деятельности. Предъявляются сведения о материально-технической базе, которая будет использована для выполнения НИР и сведения об использовании научного оборудования центров коллективного пользования [7].
Порядок организации конкурсного отбора исполнителя ГЗ может рассматриваться как процесс последовательных действий и решений заказчика в ходе проведения научно-технической разработки. Очевидно, что используются далеко не все возможности механизма конкурсного отбора. Для повышения эффективности проведения конкурсов целесообразно использовать возможности предварительного отбора предприятии или двухэтапного конкурса, а также уточнить порядок принятия решения о возможности и целесообразности размещения заказа без конкурса.
Первоначально целесообразно определить порядок отнесения заказов НИОКР к категории размещаемых у единственного исполнителя. К таким заказам в первую очередь должны быть отнесены те, которые требуют предварительных бюджетных инвестиций в производство. В этом случае предприятие после получения предварительных инвестиций в производство становится единственным исполнителем.
Следующим решением заказчика является выбор вида конкурса: открытый или закрытый, одноэтапный или двухэтапный. Двухэтапный конкурс проводится в случаях, когда заказчику по имеющейся информации о предприятиях сложно сформулировать конкурсные требования в полном объеме. Получение дополнительной информации о предприятии возможно и путем предварительного отбора участников конкурса. При этом имеются следующие осо-
бенности. При предварительном отборе уточняются следующие положения конкурсной документации:
- требования к описанию выполняемой НИОКР;
- место, сроки и периоды выполняемых работ;
- начальная (максимальная) цена государственного контракта;
- форма, сроки и порядок оплаты;
- источник финансирования;
- порядок формирования цены государственного контракта;
- сведения о валюте, используемой для формирования цены контракта и расчетов с участником размещения заказа;
- сведения о возможности заказчика изменить предусмотренные контрактом объемы работ;
- порядок, место, даты начала и окончания подачи заявок на участие в открытом конкурсе;
- требования к участникам размещения заказа, установленные в соответствии с Федеральным законом;
- порядок и срок отзыва заявок на участие в конкурсе, порядок внесения изменений в такие заявки;
- форма, порядок, даты начала и окончания предоставления участникам размещения заказа разъяснений положений конкурсной документации;
- критерии оценки заявок на участие в конкурсе;
- место, порядок, дата и время вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе;
- порядок оценки и сопоставления конкурсных заявок;
- размер обеспечения конкурсной заявки, срок и порядок его предоставления;
- размер обеспечения исполнения контракта, срок и порядок его предоставления.
Конкурсный отбор, с одной стороны, составляет элемент процесса создания научно-технической продукции, а с другой - сам представляет собой процесс принятия последовательных решений заказчиком. Наиболее важные решения заказчика в ходе конкурсного отбора реализуются путем формирования требований к предприятиям-участникам конкурса [6].
Рис. 3. Алгоритм размещения заказа способом открытого конкурса на создание научной продукции промышленного кластера
Алгоритм размещения заказа способом открытого конкурса на создание научной продукции промышленного кластера представлен на рис. 3.
Следует учитывать, что организатор конкурса обязан дать ответ в письменной форме на запрос исполнителя, не прошедшего предварительного отбора участников конкурса с указанием оснований принятия соответствующего решения. Если же предприятие изначально не отнесено заказчиком к участникам закрытого конкурса, то у него нет законодательных оснований предъявлять претензии на участие в конкурсе.
Целесообразно предусматривать предварительный отбор участников конкурса в следующих случаях: когда участников конкурса более пяти и когда среди участников конкурса представлены предприятия, информация о которых недостаточна или оно длительное время не выполняло работы по государственному заказу.
Двухэтапный конкурс проводится в случаях, когда заказчик не имеет возможности составить подробную техническую спецификацию и описание продукции, в случаях, когда организатору конкурса необходимо провести переговоры с исполнителями в целях определе-
ния их возможности выполнить заказ, составить окончательное мнение ввиду технической сложности размещаемого заказа [7]. Проведение двухэтапного конкурса может помочь организатору избежать ошибок при формулировании требований и критериев в конкурсной документации.
Таким образом, особенностями конкурсного размещения заказов на создание научно-технической продукции промышленного кластера является, с одной стороны, формирование конкурентного рынка по созданию научно-технической продукции с эффективно действующими поставщиками, предложившими оптимальные условия выполнения государственного заказа, снижающие до 10 % стоимости поставки научно-технической продукции. С другой стороны, промышленные кластеры служат ускорению инноваций и развитию регионов, позволяют активнее внедрять в реальный сектор эконо-
мики результаты изобретений, полученных при выполнении НИОКР.
Для повышения качества создания научно-технической продукции предложено значимость качественных критериев увеличить в два раза.
Также к особенностям конкурсного размещения заказов на создание научно-технической продукции промышленного кластера относится предложение по обязательному привлечению специалистов-экспертов к определению победителя конкурса, устраняющее внутреннее противоречие, связанное с определением главного критерия отбора: максимум качества при минимуме стоимости разработки.
Итак, предложен механизм реализации государственного заказа на создание научно-технической продукции в условиях развития инновационной экономики как совокупности факторов, обеспечивающих успешное функционирование организаций.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд [Текст] : Федер. закон № 94-ФЗ от 21.07.2005 г. (ред. от 05.05.2010 г.), принят ГД и ФС РФ 08.07.2005 г.
2. О внесении изменений в Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Гл. 2.2. Особенности размещения заказа путем проведения конкурса на право заключить контракт на выполнение научно-исследовательских работ [Текст] : Проект Федер. закона РФ (Вступает в законную силу с 01.01.2013 г.).
3. Методические рекомендации по порядку размещения заказов на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ прикладного характера для государственных нужд путем проведения торгов (конкурса) и иных способов закупки и порядке заключения государственных контрактов [Текст] // Конкурсные торги. Информационно-аналитический бюллетень. - 2008. -№ 8. - С. 45-58; № 9. - С. 47-55.
4. Пластинина, Е.А. Размещение заказов на объекты интеллектуальной собственности: особенности и
правовой режим [Текст] / Е.А. Пластинина // Госза-купки.ру. - 2011. - № 1. - С 44-46.
5. Цыванюк, П.В. Проблемы механизма конкурсного размещения заказа на создание научной продукции [Текст] / П.В. Цыванюк, А.В. Бабкин // Инновационно-экономическая политика Казахстана в условиях развития международного сотрудничества : [матер. Междунар. науч. конф. студентов, магистрантов и молодых ученых]. - Астана.: Изд-во Евразийского национального университета им. Л.Н. Гумилева, 2011. -С. 83-85.
6. Цыванюк, П.В. Особенности размещения заказа на создание научной продукции [Текст] / П.В. Цыванюк // Экономика и инновации промышленности (ИНПРОМ-2011). Модернизация экономики и формирование технологических платформ : [матер. Междунар. науч. конф. с зарубежным участием]. - СПб.: Изд-во Политехн. ун-та, 2011. - С. 505-507.
7. Бабкин, А.В. О причинах мирового финансового кризиса и его последствиях для российской экономики [Текст] / А.В. Бабкин, В.В. Пшеничников, Е.Е. Бичева // Научно-технические ведомости СПбГПУ. Серия «Экономические науки». - 2009. - № 4 (81). -С. 9-17.
