CC BY
102
Раздел I. Экономические науки
УДК 336.13 © Е. В. Иванова
Е.В. Иванова
НОВАЦИИ В КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЕ В СФЕРЕ ЗАКУПОК ТОВАРОВ, РАБОТ, УСЛУГ ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД
В процессе осуществления государственных закупок хозяйствующие субъекты часто сталкиваются с множеством проблем. Статья посвящена обзору нового ФЗ № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», который внес существенные изменения в ранее существующий порядок осуществления госзакупок.
Ключевые слова: контрактная система, государственные и муниципальные нужды, мониторинг закупок, аукцион, конкурс.
В современных условиях расходования бюджетных средств ключевыми постулатами являются «эффективность и «результативность» [3, с.82]. В рамках этого направления с 1 января 2014г. вступил в силу новый Федеральный закон №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее ФЗ № 144-ФЗ) [3], сменивший Федеральный закон №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» [2]. Данный закон направлен на повышение эффективности, прозрачности и обеспечения гласности осуществления государственных закупок. Вступление в силу положений нового закона будет происходить постепенно и завершится к 1 января 2017 г.
В соответствии с ч.1ст.3 ФЗ № 44-ФЗ: «Контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - контрактная система в сфере закупок) представляет собой совокупность участников контрактной системы в сфере закупок и осуществление ими действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд с использованием единой информационной системы в сфере закупок».
Согласно ФЗ № 44-ФЗ: «Закупка товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд (далее - закупка) - совокупность действий, осуществляемых заказчиком и направленных на обеспечение
государственных или муниципальных нужд. Закупка начинается с определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершается исполнением обязательств сторонами контракта».
Государственные закупки осуществляются для обеспечения федеральных, региональных и муниципальных нужд. Основными целями осуществления закупок являются:
1. Достижение целей и реализация государственных программ РФ, субъектов РФ и муниципальных образований;
2. Выполнение функций и полномочий государственных органов РФ, органов управления государственными внебюджетными фондами РФ, государственных органов субъектов РФ, муниципальных органов;
3. Исполнение международных обязательств РФ, реализация межгосударственных целевых программ, участником которых является РФ.
В целях обеспечения открытости и прозрачности контрактной системы в сфере закупок товаров, работ и услуг создана единая информационная система, которая представляет собой совокупность информации (план закупок, план-графиков, реестры контрактов, реестр жалоб, плановых и внеплановых проверок, их результатов и выданных предписаний и т.д.) и содержащейся в базах данных, информационных технологиях и технических средств, обеспечивающих формирование, обработку, хранение такой информации, а также ее предоставление с использованием официального сайта единой информационной системы в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».
Участниками закупки являются любые юридические лица независимо от организационно-правовой формы или любое физическое лицо, в том числе зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя.
К участникам, осуществляющим закупки, предъявляются единые требования, а именно:
1) правомочность участника заключать контракт;
2) неприостановление деятельности участника закупки на дату подачи заявки на участие в закупке;
3) непроведение ликвидации участника закупки - юридического лица и отсутствие решения арбитражного суда о признании участника закупки - юридического лица или индивидуального предпринимателя несостоятельным (банкротом);
4) отсутствие недоимки по налогам, сборам и иным обязательным платежам у участника закупки;
5) отсутствие участника в реестре недобросовестных поставщиков;
6) отсутствие у участников закупки судимости за преступления в экономической сфере.
К участникам закупки также могут предъявляться и дополнительные требования, если они участвуют в закрытых способах размещения государственных закупок. К таким требованиям относятся: наличие финансовых ресурсов для исполнения контракта, квалифицированных специалистов и опыта работы, связанных с предметом контракта.
Федеральным законом №44-ФЗ предусмотрены циклы осуществления государственных закупок:
I. планирование закупок товаров, работ и услуг;
II. определение поставщиков;
III. заключение контракта;
IV. особенности исполнения контракта;
V. мониторинг закупок;
VI. аудит в сфере закупок;
VII. контроль за соблюдением законодательства в сфере закупок.
С 1 января 2015 г. вступит в силу статья 16, касающаяся планирования закупок, которая будет осуществляться посредством формирования, утверждения и ведения: планов закупок и планов-графиков.
План закупок утверждается на срок закона о бюджете соответствующего уровня на очередной финансовый год и плановый период, а план-график утверждается на очередной финансовый год.
При формировании плана закупок обоснованию подлежат объект закупки, исходя из конкретной цели осуществления закупки, требований к закупаемым товарам, работам и услугам и нормативные затраты на обеспечение функций государственных органов.
Обоснованию при формировании плана-графика подлежат начальная (максимальная) цена контракта и способ определения поставщика.
Статья 22 ФЗ №44-ФЗ прописывает методы определения начальной (максимальной) цены контракта. Согласно данной статье заказчик при определении начальной (максимальной) цены контракта должен применять следующие методы: метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка); тарифный метод; нормативный метод; проектно-сметный метод; затратный метод.
Метод сопоставимых рыночных цен заключается в установлении цены контракта на основании информации о рыночных ценах идентичных или при отсутствии их однородных товаров, планируемых к закупке.
Тарифный метод используется заказчиком, если цены закупаемых товаров подлежат государственному регулированию или установлены муниципальными правовыми актами.
Нормативный метод состоит в расчете начальной (максимальной) цены контракта на основе требований к закупаемым товарам, работам и услугам, в случае если такие требования предусматривают установление предельных цен товаров, работ и услуг.
Проектно-сметный метод используется для расчета начальной (максимальной) цены контракта на строительство, реконструкцию, проведение работ по сохранению объектов культурного наследия.
Затратный метод применяется в том случае, если невозможно применить вышеуказанные методы или в дополнении к перечисленным методам.
Среди методов определения начальной (максимальной) цены контракта приоритетным является метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка).
Для осуществления закупки заказчик размещает в единой информационной системе извещение об осуществлении закупки. В извещении должна содержаться информация о заказчике, краткое содержание условий контракта, способ определения поставщика, размер обеспечения исполнения контракта.
При размещении закупок заказчики в
соответствии со ст. 38 имеют право создавать контрактные службы, если годовой объем закупок согласно плану-графику превышает 100 млн. руб., а если годовой объем не превышает 100 млн. руб., заказчик назначает должностное лицо, ответственное за осуществление закупки (контрактный управляющий).
Заказчик вправе привлечь на основе контракта специализированную организацию для осуществления отдельный функций по определению поставщика путем проведения конкурса или аукциона, в том числе для разработки конкурсной документации или документации об аукционе.
При определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) заказчики используют конкурентные способы или осуществляют закупку у единственного поставщика.
Под конкурентными способами понимаются конкурсы (открытый конкурс, двухэтапный конкурс, конкурс с ограниченным участием, закрытый конкурс, закрытый двухэтапный конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием), аукционы (аукцион в электронной форме и закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений.
В соответствии с требованиями ст. 34 контракт заключается на условиях, предусмотренных извещением об осуществлении закупки или приглашением принять участие в определении поставщика, документацией о закупке, заявкой, окончательным предложением участника закупки, с которым заключается контракт.
Контракт заключается по твердой цене, которая определяется на весь срок исполнения контракта. При заключении и исполнении контракта изменение его условий не допускается.
В контракт включается обязательное условие об ответственности заказчика и поставщика за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, предусмотренных контрактом
Статьей 94 регламентированы положения исполнения контракта. Исполнение контракта представляет собой комплекс мер, реализуемых после заключения контракта и направленных на достижение целей осуществления закупки путем взаимодействия заказчика с поставщиком.
Меры по исполнению контракта представляют собой:
1. приемку поставленного товара, выполненной работы (результат), оказанной услуги, а также отдельные этапы поставки товара;
2. оплату заказчиком поставленного товара, выполненной работы и оказанной услуги;
3. взаимодействие заказчика с
поставщиком при изменении, расторжении контракта.
Результаты исполнения контракта отражаются заказчиком в виде отчетов, размещаемых в ЕИС.
Изменение существенных условий контракта при исполнении не допускается, за исключением, если эти изменения осуществляются по соглашению сторон.
С 1 января 2016 г. вступит в силу ст. 97 мониторинг закупок.
Мониторинг закупок представляет собой систему наблюдений в сфере закупок, осуществляемых на постоянной основе посредством сбора, обобщения, систематизации и оценки информации об осуществлении закупок, в том числе реализации планов закупок и планов-графиков.
Основными целями проведения мониторинга являются:
1. оценка обоснованности закупок;
2. оценка степени достижения целей осуществления закупок;
3. совершенствование законодательства РФ и иных нормативных правовых актов в сфере закупок.
Мониторинг закупок осуществляется с использованием единой информационной системы. Результаты мониторинга оформляются в виде сводного аналитического отчета по итогам каждого года и размещаются в ЕИС.
Статья 98 предусматривает аудит в сфере закупок. В соответствии с требованиями данной статьи, аудит в сфере закупок осуществляют Счетная палата РФ, контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований (далее - органы аудита).
Данные органы аудита проводят анализ и оценку результатов закупок, обобщают полученные результаты и устанавливают причины выявленных отклонений, нарушений и недостатков. Далее подготавливают предложения по устранению нарушений и предложения по совершенствованию контрактной системе в сфере закупок, систематизируют информацию о реализации указанных предложений и размещают обобщенную информацию о таких результатах в ЕИС.
Заключительным этапом в осуществлении закупок является контроль финансовых органов за данным процессом.
Закон о контрактной системе содержит несколько новых способов осуществления закупок: две разновидности конкурса - конкурс с ограниченным участием и двухэтапный конкурс,
а также самостоятельный способ - запрос предложений.
В отличие от действующего в Законе № 94-ФЗ приоритета аукциона как способа размещения заказов, Закон о контрактной системе в качестве основного способа осуществления закупок определяет открытый конкурс (ч. 2 ст. 48 Закона).
Закрепление конкурса как основного способа осуществления закупок соответствует мировой практике в целом и должно положительно сказаться на качестве товаров, работ и услуг, закупаемых для государственных нужд. Исключительно ценовая конкуренция зачастую приводила к определению исполнителя контракта, не имеющего возможностей для его надлежащего исполнения.
Вместе с тем при осуществлении закупок путем проведения конкурса заказчика ждут некоторые нововведения.
Правительству РФ предоставлено право устанавливать требования к содержанию, составу и порядку разработки типовой конкурсной документации. Типовая конкурсная документация будет обязательна для применения заказчиками (Законом № 94-ФЗ такое право за Правительством РФ не закреплено, и субъекты Российской Федерации самостоятельно разрабатывали типовые формы документаций о торгах).
Важным изменением является сокращение минимального срока размещения извещения о проведении открытого конкурса: с 30 дней (до дня вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе и открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в конкурсе) до 20 дней.
Законом о контрактной системе также уточнены положения об открытости процедур определения победителей конкурса (ч. 2 ст. 52 Закона). Право участников размещения заказа присутствовать при вскрытии конвертов с заявками на участие в конкурсе и обязанность заказчика предоставить такую возможность дополнены описанием результата исполнения такой обязанности - заказчик признается исполнившим эту обязанность, если участникам открытого конкурса предоставлена возможность получать в режиме реального времени полную информацию о вскрытии конвертов с заявками на участие в открытом конкурсе и (или) об открытии указанного доступа.
Нововведением Закона о контрактной системе является определение максимального срока для заключения контракта путем проведения
конкурса - не позднее чем через двадцать дней с даты размещения в единой информационной системе протокола рассмотрения и оценки конкурсных заявок, а при проведении закрытого конкурса - с даты подписания такого протокола.
Законом о контрактной системе изменены права заказчика при уклонении победителя конкурса от заключения контракта.
Рассматривая в целом нововведения в проведении конкурса, можно сделать вывод, что порядок его проведения по Закону о контрактной системе не многим отличается от действующего в настоящее время, за исключением введения двух разновидностей конкурса, отсутствующих в Законе № 94-ФЗ, и сокращения сроков проведения конкурсных процедур.
Следующим способом осуществления закупок, подвергшимся изменениям, является электронный аукцион.
Законом о контрактной системе установлен ответственный орган за определение порядка и условий отбора операторов электронных площадок - Правительство РФ (напомним, что действующие в настоящее время пять электронных площадок были определены путем отбора, проведенного Минэкономразвития России совместно с ФАС России, вызвавшего большое количество вопросов и споров у участников рынка).
Будет определен также орган, устанавливающий единые требования к функционированию площадок, - федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок. По мнению автора, таким органом может стать Министерство экономического развития РФ как разработчик и основной идеолог новой контрактной системы.
Сократился минимальный срок размещения извещения о проведении электронного аукциона при цене контракта (лота) свыше трех миллионов рублей с 20 до 15 дней до даты окончания подачи заявок на участие в аукционе.
Сократился также с 6 до 3 дней (с даты размещения на электронной площадке протокола проведения электронного аукциона) срок рассмотрения вторых частей заявок на участие в электронном аукционе.
Кроме того, изменится порядок заключения контракта в случае уклонения победителя электронного аукциона от заключения контракта.
Рассматривая новый порядок проведения электронного аукциона, можно сказать что он, как и конкурс, не существенно отличается от аналогичного порядка, установленного Законом № 94-ФЗ.
Рассматривая изменения в порядок проведения запроса котировок, необходимо остановиться на ограничениях проведения процедуры. Если в настоящее время установлен запрет на размещение заказа путем проведения запроса котировок на одноименные товары, работы и услуги в течение квартала, то по Закону о контрактной системе запрет будет определяться в процентах от объемов средств, предусмотренных на все закупки заказчика в соответствии с планом-графиком, и не может превышать 10 процентов, но не более чем 100 млн. руб. в год.
Еще одним нововведением в запросе котировок является обязательность установления требования об отсутствии участника запроса котировок в реестре недобросовестных поставщиков (ранее установление такого требования является правом заказчика).
Новым способом осуществления закупки является запрос предложений. Случаи проведения запроса предложений изложены в ч.
2 ст. 83 Закона о контрактной системе. К ним, в частности, относятся: заключение договора энергоснабжения или договора купли-продажи электрической энергии с гарантирующим поставщиком электрической энергии (п. 1 ч. 2 ст. 83 Закона).
Запрос предложений, по мнению автора, должен стать «довольно удобным» способом осуществления закупки, позволяющим за короткое время определить исполнителя контракта на лучших условиях для заказчика.
Осуществление закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) не подверглось существенному изменению.
Таким образом, законодательные новации в контрактной системе должны положительно сказаться при переходе на новую систему государственных закупок и заказчикам не придется терять много времени при изучении новых процедур осуществления государственных закупок.
Библиографический список
1. Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // СПС «Консультант-Плюс».
2. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // СПС «Консультант-Плюс».
3. Смоляр М.Я. Совершенствование оценки эффективности и результативности при планировании программных расходов бюджета [Текст] / М.Я.Смоляр // Наука о человеке: гуманитарные исследования. - 2013. - №1 (11). - С.82-88.
INNOVATIONS IN THE CONTRACT SYSTEM IN THE FIELD OF PROCUREMENT OF GOODS, WORKS, SERVICES FOR STATE AND MUNICIPAL NEEDS
Elena V. Ivanova,
associate Professor, Siberian Institute of Business and Information Technologies
Abstract. In the process of public procurement entities are often faced with many problems. The article is devoted to the review of the new Federal law № 44-FZ of the contract system in the field of procurement of goods, works, services for state and municipal needs», which made significant changes in the previously existing procedure of procurement.
Keywords: contract system, state and municipal needs, monitoring, procurement, auction, contest.
Сведения об авторе:
Иванова Елена Владимировна - кандидат экономических наук, доцент кафедры менеджмента Сибирского института бизнеса и информационных технологий (г.Омск, Российская Федерация), e-mail: iva-ev@yandex.ru.
Статья поступила в редакцию 07.03.2014.
