CC BY
132
Обмне опыто м
Рахимов Э.Х.
некоторые особенности осуществления закупок для государственных нужд путем запроса котировок
цель: Анализ некоторых проблемных вопросов, возникающих при осуществлении закупок способом запроса котировок.
Методология: Использовались формально-юридический и сравнительный методы, анализ, синтез. Результаты: Проанализированы проблемные вопросы, возникающие при осуществлении закупок способом запроса котировок, предложены рекомендации по минимизации рисков привлечения к ответственности, связанных с применением данного способа осуществления закупок.
Новизна/оригинальность/ценность: Выявлены наиболее злободневные вопросы, возникающие при осуществлении запроса котировок, проведена их систематизация в зависимости от стадии осуществления закупок, что облегчает использование соответствующих рекомендаций.
Ключевые слова: контрактная система, запрос котировок, осуществление закупок, государственные нужды, конкуренция.
Rakhimov E.Kh.
SOME FEATURES OF IMPLEMENTATION PUBLIC PROCUREMENT THROUGH CALL FOR QUOTES
Purpose: To solve some applied problems arising in the course of purchases in the manner of requesting quotations.
Methodology: Formal-legal and comparative methods, analysis, synthesis were used. Results: The analysis of the problematic issues arising in the course of purchases by the method of requesting quotations, suggested recommendations for minimizing the risks of prosecution associated with the application of this method of procurement.
Novelty/originality/value: The most topical issues encountered in the implementation of a request for quotations have been identified, their systematization has been carried out depending on the stage of procurement, which facilitates the use of relevant recommendations.
Keywords: Contract system, request for quotations, procurement, state needs, competition.
С вступлением в силу 1 января 2014 года Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 44-ФЗ) начался новый этап реформирования системы государственных закупок, ее преобразование в контрактную систему и интеграция в жизнедеятельность граждан, общества и государства.
В соответствии с вышеуказанным законом предусмотрено шесть основных конкурентных способов осуществления закупок: открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двух-этапный конкурс, электронный аукцион, запрос котировок и запрос предложений.
Основной способ осуществления закупок на сегодняшний день - электронный аукцион, однако на заре становления системы государственных закупок в Российской Федерации запрос котировок был наряду с открытым конкурсом одним из основных конкурентных способов осуществления закупок. В частности, возможность осуществления закупок способом запроса котировок предусматривалась такими нормативными актами, как Указ Президента РФ от 08.04.1997 № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции
и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» и Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
В настоящее время проведение запроса котировок регламентируется Законом № 44-ФЗ, в соответствии с которым: информация о закупаемых для обеспечения государственных или муниципальных нужд товаров (работ, услуг) сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе (ЕИС) соответствующего извещения (ч. 1 ст. 72 Закона № 44-ФЗ); победителем признается тот, кто предложит наиболее низкую цену контракта (ч. 1 ст. 72 Закона № 44-ФЗ).
Какие же достоинства и недостатки содержит в себе данный способ определения поставщиков?
Традиционно выделяются следующие достоинства запроса котировок:
1) оперативность в определении поставщика по сравнению с другими способами закупки (электронный аукцион, конкурс);
2) минимальные риски возникновения претензий, связанных с ошибками в ходе процедуры,
евразийская
> 3 (28) 2017 <
адвокатура
благодаря ее доступности, малому объему документации и четкой регламентации проведения;
3) минимальные риски нарушений при проведении процедуры запроса котировок, не зависящих от заказчика.
Среди недостатков осуществления закупки путем проведения запроса котировок стоит отметить:
1) риски превышения ограничений, установленных в ч. 2 ст. 72 Закона № 44-ФЗ;
2) более широкую зону ответственности заказчика по сравнению с электронными способами определения поставщика (прием и регистрация заявок, проведение процедуры вскрытия конвертов, обеспечение сохранности и конфиденциальности);
3) высокие риски участия в запросе котировок недобросовестных участников закупки вследствие отсутствия возможности установить обеспечение заявки.
Несмотря на кажущуюся простоту данного способа осуществления закупок, при его практическом применении зачастую возникают сложные вопросы, решение которых требует обращения к разъяснениям и рекомендациям Минэкономразвития России, решениям территориальных органов ФАС России, а также судебно-арбитражной практике.
Ниже представлены некоторые проблемные вопросы, возникающие при применении данного способа осуществления закупок, классифицированные, исходя из стадии осуществления закупки, и условно разделенные на три фазы (планирование, подготовка извещения, вскрытие конвертов с заявками и их рассмотрение).
1. Фаза планирования закупок
Как известно, годовой объем закупок, осуществляемых способом запроса котировок, не должен превышать 10 % совокупного годового объема закупок заказчика и не должен составлять более 100 млн руб.
Зачастую заказчиками не учитывается изложенное в п. 16 ст. 3 Закона № 44-ФЗ определение совокупного годового объема закупок, под которым понимается утвержденный на соответствующий финансовый год общий объем финансового обеспечения для осуществления заказчиком закупок в соответствии Законом № 44-ФЗ, в том числе для оплаты контрактов, заключенных до начала указанного финансового года и подлежащих оплате в указанном финансовом году. В частности, необходимо обратить внимание, что стоимость контрактов, заключенных в предыдущем и подлежащих исполнению в текущем году, также включается в совокупный объем закупок.
В случае игнорирования данного положения заказчик рискует превысить установленное Законом № 44-ФЗ 10-процентное ограничение, что образует признаки административного правонарушения по ст. 7.29 КоАП РФ.
2. Фаза подготовки извещения о проведении запроса котировок
2.1. Требования заказчика о предоставлении участником запроса котировок разрешительных документов
В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 73 Закона № 44-ФЗ в извещении о проведении запроса котировок заказчиком указывается исчерпывающий перечень документов, которые должны быть предоставлены. Однако данные документы следует запрашивать только в смысле п. 1 ч. 1 ст. 31 Закона № 44-ФЗ, в котором говорится о соответствии участников закупок требованиям законодательства РФ, которые предъявляются к лицам, осуществляющим поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, то есть о наличии у участника специального разрешения (лицензии), членства в саморегулируемой организации или выданного саморегулируемой организации свидетельства о допуске к определенному виду работ.
Несмотря на это, ч. 3 ст. 73 Закона № 44-ФЗ, устанавливающая форму котировочной заявки, не предусматривает предоставление участниками вышеуказанных документов или их копий. Кроме того, согласно ч. 4 ст. 73 Закона № 44-ФЗ требовать от участника запроса котировок предоставления иных документов и информации, за исключением предусмотренных ч. 3 ст. 73 Закона № 44-ФЗ, не допускается.
Следовательно, заказчик имеет право на отстранение участника закупки, не соответствующего требованиям п. 1 ч. 1 ст. 31 Закона № 44-ФЗ, но не вправе требовать от участников представления документов, не входящих в перечень, предусмотренный ч. 3 ст. 73 Закона № 44-ФЗ.
На данную ситуацию обращает внимание Минэкономразвития России в письме от 19.08.2014 № Д28и-1616: «...заказчик не вправе устанавливать в извещении о проведении запроса котировок требование к участникам закупок о предоставлении участником запроса котировок копии лицензии в составе заявки. Котировочная комиссия также не вправе отклонять заявку за непредставление участником запроса котировок копии лицензии в составе заявки».
Решение данной ситуации видится в дополнении ч. 3 ст. 73 Закона № 44-ФЗ обязанностью участников запроса котировок предоставлять декларации о соответствии требованиям п. 1 ч. 1
eurasian
> 3 (28) 2017 <
advocacy
ст. 31 Закона № 44-ФЗ, если последние были установлены заказчиком.
В качестве рекомендации можно предложить заказчикам избегать способа запроса котировок при закупке товаров, работ, услуг, предусматривающих дополнительные требования, и использовать закупку путем проведения электронного аукциона, где требование о предоставлении копии разрешительного документа прямо предусмотрено п. 2 ч. 5 ст. 66 Закона № 44-ФЗ.
2.2. Неуказание в извещении о проведении запроса котировок преференций учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы и организациям инвалидов
Перечни товаров, работ, услуг, при закупке которых предоставляются преимущества учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы и организациям инвалидов, предусмотрены Постановлением правительства РФ от 14.07.2014 № 649 и Постановлением Правительства РФ от 15.04.2013 № 341 соответственно.
Сложный вопрос возникает в том случае, когда в одну закупку включаются товары, работы, услуги, включенные в указанные перечни и не входящие в них.
Закон № 44-ФЗ, а также вышеуказанные постановления Правительства РФ не устанавливают обязанности заказчика формировать объект закупки, выделяя в отдельные процедуры продукцию, включенную в указанные перечни.
Вместе с тем согласно позиции Минэкономразвития России, изложенной в письме от 19.08.2014 № Д28и-1616, в целях надлежащей реализации ст. 28, 29 Закона № 44-ФЗ и обеспечения мер государственной поддержки организациям инвалидов заказчики обязаны формировать объекты закупки, выделяя в отдельные процедуры закупки продукции, включенные в Перечень товаров, работ, услуг, при закупке которых предоставляются преимущества организациям инвалидов, и устанавливать в плане-графике, извещении и документации о закупке преимущества организациям инвалидов в отношении предлагаемой ими цены контракта.
На наш взгляд, действия заказчика, объединяющего в одну закупку позиции, включенные и не включенные в указанные выше перечни товаров, будут иметь: а) признаки ограничения конкуренции по отношению к участникам, не имеющим соответствующих преференций, при их установлении заказчиком; б) признаки нарушения прав льготных категорий участников при неустановлении преференций по объектам закупки, включенным и не включенным в указанные перечни.
С целью минимизации риска отмены закупки и применения санкций заказчикам следует выделять в отдельные объекты закупки по товарам, работам, услугам, включенным в указанные выше перечни.
2.3. Необоснованное сокращение срока подачи заявок на участие в запросе котировок
В соответствии с ч. 1 ст. 74 Закона № 44-ФЗ заказчик обязан разместить в ЕИС извещение о проведении запроса котировок и проект контракта, заключаемого по результатам проведения такого запроса, не менее чем за семь рабочих дней до даты истечения срока подачи заявок на участие в запросе котировок. Вопрос возникает в трактовке предлога «до»: включается ли дата истечения срока подачи заявок в указанный семидневный срок. Имеет место неоднозначная судебная практика, в частности, согласно позиции Президиума ВАС России, изложенной в Постановлении от 14.01.2003 № 9523/02, предлог «до» используется в значении «не включая дату, следующую после этого периода». При решении этого вопроса следует обратиться к ст. 191 ГК РФ, в соответствии с которой течение срока, определенного периодом времени, начинается на следующий день после календарной даты или события, которыми определено его начало.
Таким образом, для минимизации риска привлечения к ответственности по ч. 8 ст. 7.30 КоАП РФ следует исходить из того, что если извещение размещено 1 февраля 2017 года, то при начальной цене контракта свыше 250 тыс. рублей день окончания подачи заявок должен приходиться, как минимум, на 13 февраля 2017 года.
3. Фаза вскрытия конвертов с заявками и их рассмотрение
3.1. Неуказание участником закупок всех характеристик предлагаемого товара
В соответствии с п. 1 ст. 73 Закона № 44-ФЗ в котировочной заявке участник в том числе должен указать согласие исполнить условия контракта, предусмотренные извещением, и характеристики товара, если объектом закупки является товар.
В ряде случаев участники не затрудняют себя указанием в составе заявки исчерпывающей характеристики товара, предлагаемого к поставке, ограничиваясь лишь согласием на поставку товара, характеристика которого была указана в извещении о проведении запроса котировок.
Возникает вопрос, обязан ли участник указать в составе заявки характеристики поставляемого товара?
На данный счет существует сложившаяся практика ФАС, подтверждающая обязанность участ-
евразийская
> 3 (28) 2017 <
адвокатура
ников запроса котировок включать требуемые заказчиком характеристики товара в состав котировочной заявки (см. решение Владимирского УФАС России от 04.06.2014 по делу № Г360-04/2014, решение Чувашского УФАС России от 31.07.2014 по делу № 168-К-2014).
3.2. Подача заявки участником запроса котировок при продлении срока подачи котировок на четыре рабочих дня
В практике осуществления закупок способом запроса котировок зачастую возникает ситуация, когда все котировочные заявки отклоняются на этапе их рассмотрения как не соответствующие требованиям, указанным в извещении о проведении запроса котировок. В этом случае заказчик размещает протокол рассмотрения котировочных заявок в ЕИС и продляет срок подачи котировок на четыре рабочих дня.
3.3. Ненаправление протокола рассмотрения и оценки заявок и проекта контракта победителю.
В соответствии с ч. 8 ст. 78 Закона № 44-ФЗ протокол рассмотрения и оценки заявок на участие в запросе котировок и проект контракта должны быть переданы победителю в течение двух рабочих дней с даты подписания указанного протокола.
В ряде случае победитель запроса котировок может отказаться от заключения контракта, о чем уведомляет заказчика путем его извещения в письменном виде.
В таком случае заказчик обязан принять решение об уклонении победителя от заключения контракта, но зачастую проект контракта ему не направляет.
Однако данная ситуация не снимает с заказчика обязанности выполнить требования ч. 8 ст. 78 и направить контракт победителю.
В то же время практика рассмотрения обращений о включении сведений об уклонившихся от заключения контрактов победителях в реестр недобросовестных поставщиков подтверждает, что наличия документального подтверждения отказа победителя недостаточно, и необходимо в любом случае выполнить требования ч. 8 ст. 78 Закона № 44-ФЗ.
3.4. Направление участником запроса котировок повторной заявки после продления заказчиком срока подачи заявок, если первоначальная заявка была отклонена
Законом № 44-ФЗ запрещена повторная подача заявки участником, заявка которого уже была отклонена, в этой же процедуре запроса котировок. Такой вывод содержится в Письме Минэкономразвития России от 25.06.2015 № Д28и-1916 «О разъяснении положений Федерального закона
от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ», направленном Письмом ФАС России от 29.07.2015 № АЦ/38364/15 территориальным органам для использования в работе. При этом чиновники исходили из того, что участник закупки вправе подать только одну заявку на участие в процедуре запроса котировок. Поскольку сама процедура запроса котировок еще не завершена и продлевается заказчиком в соответствии с ч. 2 ст. 79 Федерального закона № 44-ФЗ, при продлении срока подачи заявок повторная подача заявки участником запроса котировок в этой же процедуре запроса котировок, заявка которого уже была отклонена, запрещена.
В заключение можно порекомендовать сотрудникам контрактных служб, контрактным управляющим, а также лицам, состоящим в комиссиях по определению поставщиков, исполнителей, подрядчиков, при осуществлении закупок способом запроса котировок иметь в виду имеющиеся проблемные вопросы данного способа осуществления закупок и при принятии решений учитывать практику арбитражных судов, органов ФАС России, органов ФАС соответствующего субъекта Российской Федерации, а также рекомендации Минэкономразвития России.
Пристатейный библиографический список
1. Кошелева В.В. Основные нарушения при проведении запроса котировок [Электронный ресурс]. URL: http://roszakupki.ru/upload/iЫock/648/Кошелева.pdf.
2. Лобанова О.Л. Запрос котировок: явные достоинства или скрытые недостатки? // Советник бухгалтера государственного и муниципального учреждения. 2015. № 12 (132). С. 18-26.
3. Письмо Минэкономразвития России от
19.08.2014 № Д28и-1616. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4. Письмо Минэкономразвития России от
25.06.2015 № Д28и-1916. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
References (transliterated)
1. Kosheleva V.V. Osnovnye narushenija pri provede-nii zaprosa kotirovok [Jelektronnyj resurs]. URL: http:// roszakupki.ru/upload/iblock/648/Kosheleva.pdf.
2. Lobanova O.L. Zapros kotirovok: javnye dostoin-stva ili skrytye nedostatki? // Sovetnik buhgaltera gosu-darstvennogo i municipal'nogo uchrezhdenija. 2015. № 12 (132). S. 18-26.
3. Pis'mo Minjekonomrazvitija Rossii ot 19.08.2014 № D28i-1616. Dostup iz sprav.-pravovoj sistemy «Kon-sul'-tantPljus».
4. Pis'mo Minjekonomrazvitija Rossii ot 25.06.2015 № D28i-1916. Dostup iz sprav.-pravovoj sistemy «Konsul'-tantPljus».
