CC BY
28
УДК 340.131: 342.4 (477) "1918/1921"
I. Я. Терлюк
Навчально-науковий шститут права та психологи Нацюнального ушверситету "Львiвська полггехшка",
канд. iст. наук, доц., доцент кафедри юторп держави i права
УКРАШСЬКИЙ ОРГАН1ЧНИЙ КОНСТИТУЦ1ОНАЛ1ЗМ: ДОБА "ДРУГО1" УНР
© Терлюк I. Я., 2015
Дослiджуeться украТнський KOHcraTy^OHani3M - конституцiйне законодавство та конституцшно-npaBOBi пошуки в Укра'1'Hi доби Директор», або "ДругоТ УНР". Наголошуеться на тому, що конституцiйне законодавство Директор» УНР визначало загальну спрямованiсть ТТ законодавчоТ дiяльностi, а намагання створити власний цшкний конституцiйний акт зумовлювалося ще й необхiднiстю надання державнш полiтицi демократичноТ спрямованостi.
Ключовi слова: украТнський конституцiоналiзм, органiчний конституцiоналiзм, конституцшне законодавство, украТнська нацiональна державнiсть 1917-1921 рр., Директорiя УНР.
И. Я. Терлюк
УКРАИНСКИЙ ОРГАНИЧЕСКИЙ КОНСТИТУЦИОНАЛИЗМ: ПЕРИОД "ВТОРОЙ" УНР
Исследуется украинский конституционализм - конституционное законодательство и конституционно-правовые поиски в Украине периода Директории, или "Второй УНР". Подчеркивается, что конституционное законодательство Директории УНР определяло общую направленность ее законодательной деятельности, а попытки создать собственный целостный конституционный акт обусловливалось еще и необходимостью придания государственной политике демократической направленности.
Ключевые слова: украинский конституционализм, органический конституционализм, конституционное законодательство, украинская национальная государственность 1917-1921 гг., Директория УНР.
I. Ya. Terlyuk
UKRAINIAN ORGANIC CONSTITUTIONALISM: THE PERIOD OF "THE SECOND UNR"
Ukrainian constitutionalism - constitutional law and constitutional and legal research in Ukraine during the period of Directory or "The Second UPR is studied." It is noted that the UPR Directory constitutional law determines the general thrust of its legislative activity, and attempts to create its own coherent constitutional act was caused also by the need of providing the public policy of democratic orientation.
Key words: Ukrainian constitutionalism, organic constitutionalism, constitutional law,
Ukrainian national statehood of 1917-1921, Directory of UNR.
Постановка проблеми. Оптимальною державною системою сучасносп вважасться та, в межах яко! сощально-полгшчний устрш i найбшьш значущi суспiльнi вiдносини будуються вщповщно до теоретично! моделi конституцiоналiзму. Вважають, що конституцiоналiзм охоплюе теорiю конституци, а також iсторiю та практику конституцшного устрою, основаного на захщних лiберально-демократичних цiнностях. Конституцiоналiзм як суспшьно-полгшчне явище сьогоднi не iдентифiкуеться виключно з якоюсь однiею конкретною нащею чи народом. Разом з тим, у кожнш демократичнiй державi можуть творити до певно! мiри свою нацюнальну модель конституцiоналiзму, основою яко! (за П. Стецюком) будуть вироблен багатолггаьою свiтовою практикою функцiонування конституцшно! держави конкретнi ще!, узагальнення й доктрини [10, с. 172]. I якщо останш умовно вiдповiдають штересам й духу нацi!, то, за Вс. Речицьким, належать до сфери оргашчного (тут i далi курсив наш - I. Т.) конституцiоналiзму [8]. Погоджуемося з думкою, що до певно! мiри укра!нський конституцiоналiзм виявився реалiзованим у практицi створення i функцiонування Укра!нсько! Народно! Республши [9, с. 2], i, зокрема, "Друго! УНР". Для нас очевидш певнi паралелi у конституцiйному процес за доби Директорi! УНР та сучасно! Укра!ни. Перед кожною з держав постала потреба здшснення конституцшно! реформи. Укра!нському конституцiйному процесовi зразка початку ХХ i початку XXI столггтя притаманнi значнi протирiччя, пов'язаш з намаганням рiзних полiтичних сил використати в державотворенш та його конституцшному оформленнi принципи i демократичного, i тоталiтарного спрямування [5, с. 3]. Нарештг новiтнiй укра!нський конституцшний процес вiдбувався/вiдбуваеться у складних геополггичних умовах - бiльшовицько-укра!нсько! та росшсько-укра!нсько! воен.
Стан дослiдження. Попри об'емну юторюграфда укра!нських нацiональних державних формацш 1917-1921 рр. (за пiдрахунками О. Мироненка, лише у "заангажованш" радянськш лiтературi цього перiоду стосуеться близько 15 тис. книг i статей, 80 багатотомних збiрникiв документiв. За останш двадцять роюв радянсько! державносп тiльки в Укра!нi було опублшовано 2 тис. книжок, брошур i статей на цю тему [3, с.6]), тi чи iншi аспекти ютори конституцiйного будiвництва в "Другш УНР" почали неупереджено розглядатися в Укра!ш лише наприкiнцi минулого столггтя. Прямо чи опосередковано зазначених проблем торкалися як "чисп" iсторики (напр. В. Капелюшний, О. Реент, Д. Яневський), так i, зокрема, юторики права. З-помГж останнiх видшимо пращ О. Копиленка, О. Мироненка, Н. Стецюк, В. Румянцева ш. Окремо вщзначимо дисертацшне дослiдження А. Присяжнюка, у якому безпосередньо дослщжено конституцшне 6удГвництво в УНР часiв владування Директорп [5]. Проте, як видаеться, попри велику юторюграфда означена у заголовку проблема формально та поверхнево видаеться бшьш знайомою, ашж глибинно зрозумшою та засвоеною.
Мета статть Розглянути конституцiйне законодавство та конституцiйно-правовi пошуки доби Директорi!' УНР, показати його особливосп, виокремити головнГ результати, а вщтак простежити процес становлення та еволюцi!' новГтнього укра!нського оргашчного конституцiоналiзму.
Виклад основних положень. Перюд влади Директорi! УНР був найтривалшим i, можливо, найскладнiшим в ютори укра!нсько! нацiонально! державностi 1917-1921 рр. Численними дослщниками вГн трактуеться як неоднозначний, часто суперечливий, такий, що супроводжувався низкою об'ективних та суб'ективних труднощГв [Див. докл.: 11].
По-перше, у результат приходу до влади Директора була вщновлена попередня назва держави (УНР) i форма державного устрою (республшанська). Хоча сам факт вщновлення УНР не був офщшно проголошений ДиректорГею, а читався з !! повно! назви - "ДиректорГя Укра!нсько!
Народно! Республши" [2, с. 114] - багато з колишшх лiдерiв Центрально! Ради (М. Грушевський, В. Голубович) наполягали на негайному вщновленш в повному обсязi законодавства Центрально! Ради й полггичного курсу державотворення.
По-друге, серйозною проблемою для Директорi!, що безпосередньо позначилася на конституцшному законодавствi, був процес вироблення офщшно! полiтично! лши державотворення. Причиною цього стали рiзнi полiтичнi вектори !! керiвництва, яке не мало едино! позици щодо перспектив державного будiвництва. Голова Директори УНР В. Винниченко, який захоплювався революцiйним романтизмом i покладався переважно "на стихшну демократiю мас", пропагував т. зв. трудовий принцип i наполягав на розбудовi держави за радянським зразком i союзi з бшьшовицькою Росiею проти держав Антанти. Друга чшьна особа - головний отаман С. Петлюра, навпаки, виступав за "европейську модель" (пов'язувалася з утвердженням принципу розподшу влад через розвиток парламентаризму, а в укра!нському контекст - через скликання Установчих зборiв) i спiльну з Антантою боротьбу проти радянсько! Росi!. Разом з тим, вш не заперечував проти встановлення на мюцях влади шших отаманiв, якi спиралися на "отаманщину" без спiльного та обов'язкового для вшх плану дiй [11, с. 153]. Усе зазначене прямо чи опосередковано передовым позначалося на конституцшних пошуках "Друго! УНР".
Програмними документами конституцшного характеру, що вщображали прагнення Директо-рi! до втшення у життя укра!нсько! нацiонально! державно! ще!, були !! декларацi! та ушверсали.
Першим актом конституцiйного характеру тсля приходу Директорi! до влади стала Декларащя Директорi! (26 грудня 1918 р.) [12, с. 379-380], у якш, на думку А. Присяжнюка, було чимало положень, запозичених у бшьшовиюв [5, с. 9]. Структурно документ складався з преамбули та 11 роздшв, у яких шлося про найближчу перспективу укра!нського нацюнального державотворення - реалiзацiю трудового принципу. У передмовi Декларацi!, зокрема, констатувалося зметення з лиця землi гетьманщини як руйнiвного помiщицько-монархiчного панування на Укра!ш, очищення !! вщ карних експедицiй, старост, жандармiв, вщновлення нацiонально-персонально! автономi!, демократичних органiв мюцевого самоврядування, скасування цензових дум та земств тощо. З оприлюдненням Серпнево! (1919 р.) Декларацi! було взято курс на реалiзацiю "европейсько! моделГ' побудови держави. Остання не мала чггко окреслених форм, проте вже не змшювалася до останнiх дшв УНР.
Протягом майже року роль тимчасово! Конституцi! УНР виконував ухвалений Конгресом трудового народу Унiверсал Трудового конгресу до укра!нського народу [12, с. 391-393] (28 ачня 1919 р.), який декларував обов'язковють закршлення демократичного ладу в Укра!нi, фактично переповщаючи основнi положення одного з перших нормативних акпв державно-правового регулювання Директорi! УНР, що прийнятий Конгресом Трудового народу Укра!ни, - закону "Про форму влади на Укра!ш" (28 шчня 1919 р.). Уся повнота влади до скликання наступно! сеси Конгресу залишалася у руках Директори, хоча у перспективi мав бути тдготовлений окремий закон "Про вибори Всенародного парламенту Незалежно! Соборно! Укра!нсько! Республiки" [11, с. 155].
Наприкшщ 1919 р. Директорiя перестае бути колепальним органом верховно! влади, !! компетенцiя цiлком переходить до С. Петлюри. Повноваження Директорi! (в особi !! Голови) були шдтверджеш у прийнятих через рiк (12 листопада 1920 р.) кшькох важливих законах: "Про тимчасове верховне управлшня та порядок законодавства в УНР" [1, с. 114-116] та "Про Державну Народну Раду УНР" [1, с. 117-122]. Однак фактично час !х прийняття збтався iз тиском переважаючих бшьшовицьких вiйськ, в результат чого УНР вимушено припинила свое юнування. Погоджуемося з О. Мироненком, що попри те, що законам вщ 12 листопада 1920 р. не судилося бути реалiзованими, загалом вони проголошували народний суверенiтет, верховенство закону, принцип подшу влад та багатопартшнють [3, с. 159].
Закон "Про Державну Народну Раду УНР" мав конституцшний характер: визначав склад, порядок формування, скликання й компетенщю пропонованого законодавчого органу влади (за О. Мироненком - передпарламенту) УНР та права депутата Державно! Народно! Ради (ДНР).
Зокрема, у закош йшлося про те, що робота ДНР мала вщбуватися сесiйно. Черговi три сесп (тривалютю по два мiсяцi кожна) Державно! Народно! Ради мали вщбутися до жовтня 1921 р. Передбачались i надзвичайш сесi!, за iнiцiативою голови Директори, само! ДНР, РНМ або Президи ДНР. Перше засiдання Ради повинен був вщкрити голова Директори чи голова РНМ, а по^м мали надати трибуну найстаршому за вшом члену ДНР. Згодом Рада сформувала би Президда у складi голови ДНР, його заступникiв i секретарiв. Функцiонування ДНР мало тривати до скликання парламенту УНР.
Закон досить чггко визначав компетенщю Ради: 1) обговорення законопроекта, внесених головою РНМ; 2) розроблення законопроекта за власною iнiцiативою; 3) затвердження бюджету, обчислення державних прибутюв i видатюв; 4) розгляд справ про поточш та iншi державнi зобов'язання; 5) контроль дiяльностi уряду шляхом штерпеляци, запитiв, призначення парламентських анкетних та слщчих комiсiй; 6) заслуховування звтв державного контролю; 7) ратифiкацiя i денонсацiя мiжнародних договорiв; 8) оголошення вiйни i укладення миру; 9) виключне право визначати валюту i дозволяти емiсiю державних кредитних бшета i державних облiгацiй; 10) прийняття петицiй вiд громадян УНР, приватних i державних товариств, кооперативiв, корпорацш та установ; 11) створення тимчасових i постiйних комiсiй для виршення спiрних питань; 12) висловлення недовiр'я РНМ або окремим мiнiстрам, яю у такому разi мали негайно виходити у вщставку. Голова i члени уряду мусили з'являтись у визначений для них час на засщання ДНР або !! комюш чи брати участь у них за власною шщативою. При цьому !м надавалось право виступiв поза чергою. ДНР за наявностi не менше нiж половини !! члешв двома третинами голосiв присутнiх мала можливють за умиснi або тяжю недбалi порушення службових обов'язкiв чи закошв притягти голову уряду або мшс^в до кримiнально! вiдповiдальностi через Вищий суд УНР. У такому разi призупинялося виконання такою особою повноважень, а тсля виправдання судом вони поновлювалися.
Щодо статусу депутата ДНР, то вш вважався представником громадян УНР, його заборонялось вщкликати або пов'язувати будь-якими шструкщями. Сво! обов'язки депутат мав виконувати тiльки особисто, за свою дшльнють вiдповiдав лише перед ДНР. Особа депутата проголошувалась недоторканною. Вiн не пщлягав призову до армi! чи флоту i не втрачав попередньо! посади на державнiй чи мунщипальнш службi. Члену ДНР дозволялось висловлювати на засщаннях будь-якi погляди i мiркування, але за непристойну поведшку пщ час сесi! ДНР головуючий ми- накласти на винного дисциплшарне стягнення, згщно з регламентом. З дозволу ДНР приватна особа, яка вважала, що депутат порушив !! права у вистут на сесп, могла притягти його до суду. Члену Ради заборонялось купувати або орендувати державне майно та отримувати державнi концесi!. Платню i тльги для депутатiв визначала сама ДНР. Мандат втрачався внаслщок смертi його власника, за ршенням ДНР, добровольного складання повноважень, втрати виборчого права.
Конституцшний закон про ДНР виявився, по суп, останшм на укра!нськш землi практичним кроком С. Петлюри та його уряду створити дieздатний передпарламент, який би поклав початок формуванню органу законодавчо! влади у класичному !! розумшш.
Директорiя УНР вщновила чиннiсть багатьох конституцiйних закошв Центрально! Ради, яю загалом спрямовувалися на захист прав громадян: про нащонально-персональну автономiю, громадянство, мову тощо. Зокрема, закон "Про державну мову в УНР" (1 шчня 1919 р.) затверджував укра!нську мову державною i обов'язковою для вжитку в арми, на флотi та в ушх урядових i загальних громадських публiчно-правових установах. Одночасно в закош шдкреслювалося, що приватнi особи мають право звертатися до державних установ рщною мовою. Треба визнати, що щ закони Директори мали, здебшьшого, декларативний характер: у тодшшх умовах громадянсько! вiйни !х норми не мали шансу бути реалiзованими. Те саме стосусться й вельми показового, з погляду намiрiв, закону "Про вщновлення гарантiй недоторканностi особи на територи УНР" (28 лютого 1919 р.) та декшькох iнших.
Усупереч лопчному продовженню розвитку державотворчого процесу Директорiя не впровадила в життя Конституцiю УНР 1918 р., а намагалася виробити власну. За чашв Директори було розроблено й обговорено декшька грунтовних проектiв Основного Закону: "Начерк проекту державного законоладу для Украшсько1 Трудово! Республши" доктора права Остапа Копцюха, iндивiдуальний проект Конституци УНР професора Отто Ейхельмана та проект урядово! конституцiйноï комiсiï. Дослщники переконанi, що цi конституцiйнi проекти дають змогу оцiнити конституцiйний процес в Украш, визначити рiвень та вплив полгтико-правових iдей попередникiв Директори на формування державноï полiтики того перюду [4, с. 13].
Проект доктора права i командира партизанського полку О. Копцюха, попри чимало декларативних i часом утотчних норм, зокрема щодо побудови в Украш соцiалiзму i трудовоï республiки, в цшому мав демократичне спрямування - вш передбачав, насамперед, утворення парламентсь^' федеративноï держави, в якiй шхто не обмежувався б у правах за будь-якими ознаками, зокрема сощальними [6, с.56-63].
Цiлковито деiдеологiзований проект Конституци УНР О. Ейхельмана [7, с. 439-519]. Вш повнютю грунтувався на правах людини i загальнолюдських вартостях та вiдображав досягнутий на той час свгтовим спiвтовариством рiвень цивiлiзованостi. I бiльше, на вщмшу вiд сучасних конституцiй, у проект придiлялась увага конституцiйному регулюванню тлумачення закошв для 1'х правильного використання i лшвщаци прогалин у прав^ Автор бачив Украшу демократичною з пашвним принципом подiлу влади на п'ять (!) гшок - установчу, законодавчу, виконавчу, судову, фшансово-контрольну - державою з федеративним устроем (мав бути оргашзований не за етшчно-нацiональними, а за територiальними ознаками, подiбно до США). Значна увага була придшена органiзацiйно-правовим засадам дiяльностi майбутнiх мiсцевих органiв федерально-державно1' влади. I своерщним пiдсумком конституцiйного процесу в УНР доби Директори став проект, тдготовлений урядовою конституцшною комюею (жовтень 1920 р.), за яким Украша мала бути парламентською республшою, побудованою за класичним подiлом влади на законодавчу (Державна Рада), виконавчу (Голова держави та Рада Мшс^в) та судову (незалежш суди). Передбачалося введення украшського громадянства, скасовувалися вш титули i привше1', припускалося прийняття iноземного громадянства (щоправда, з дозволу глави держави). У документ докладно виписано комплекс прав громадян (заборонялися принизливi покарання, позбавлення полгтичних i громадянських прав припускалося тшьки на певний термш). Характерною рисою проекту вважають декларацiю необхiдностi прийняття низки закошв, як юридично забезпечили б реалiзацiю тих прав. Спецiально зазначена в ньому й вщповщальнють держави перед громадянином (тобто йшлося про створення одного з важливих елементв правово1' держави) тощо.
Висновки. Конституцшне законодавство УНР доби Директорiï визначало загальну спрямованiсть ïï законодавчо1' дiяльностi. Програмними документами конституцiйного характеру, що вщображали прагнення Директорiï до втлення у життя укра1'нсько1' нацiональноï державно1' iдеï насамперед були ïï деклараци та унiверсали. Директорiя УНР вщновила чиннiсть багатьох конституцiйних законiв Центральноï Ради, як1 спрямовувалися на захист прав громадян. Однак Конституцiю УНР 1918 р. Директс^я не запровадила в життя, а намагалася виробити власну. Для непоодиноких спроб розробити цшсний Основний Закон були характерними намагання, з одного боку, визначити конституцшно-правовi параметри для побудови "демократичного соцiалiзму", а з шшого - створити конституцiю "класичноï" демократичноï республiки з рiвноправ'ям населення, розподшом влад, мiсцевим самоврядуванням, засадами парламентаризму в оргашзаци державного життя. Вади й помилки, допущенi у перюд державотворення УНР доби Директорiï', мають бути врахованi на сучасному еташ, а в1дтак мусять слугувати пересторогою для сьогодшшнього i прийдешнiх поколшь громадян, зокрема, полiтикiв нашоï держави у процеш державного будiвництва.
1. Конституцтт акти Украгни 1917-1920. Нев1дом1 конституцИ' Украгни. - К.: Фыософська i соц1олог1чна думка, 1992. - С. 114-116. 2. Копиленко О. Л, Копиленко М. Л. Держава i право
Украгни. 1917 - 1920: навч. посб. / О. Л. Копиленко, М. Л. Копиленко. - К.: Либгдь, 1997. - 208 с.
3. Мироненко О. М. Витоки украгнського революцтного конституцiоналiзму 1917-1920 рр. Теоретико-методологiчний аспект: монографiя / О. М. Мироненко. - К., 2002. - 260 с.
4. Подковенко Т. О. Становлення системи законодавства Украгни в 1917-1920 роках (Украгнська Центральна Рада, гетьманат П. Скоропадського, Директорiя УНР): автореф. ... канд. юрид. наук. -К., 2004. - 21 с. 5. Присяжнюк А. Й. Конституцтне будiвництво в УкрагнськШ Народнт Республщ доби Директор^ (листопад 1918 - початок 19121 рр.): автореф. ... канд. юрид. наук. - К., 2002. -19 с. 6. Присяжнюк А. Й. Конституцшний проект О. Копцюха та його роль у державному будiвництвi в УНР доби Директора (сторико-юридичний аналiз) / А. Й. Присяжнюк // Ученые записки Таврического национального университета им. В. И. Вернадского. Серия "Юридические науки". Том 20 (59), № 2. 2007. 7. Проект КонституцИ (основних державних закошв) Украгнськог Народньог республти (О. Ейхельмана) //В кн.: Турчин Я. Б. Отто Ейхельман: постать на зламi столть. Полiтологiчний дискурс: монографiя / Я. Б. Турчин. - Львiв: Видавництво Львiвськог полтехтки, 2010. - С. 439-519. 8. Речицький Вс. Простi цiнностi конституцiоналiзму [Електронний ресурс] // КРИТИКА. Статтi. Число 1-2, 2011 - Режим доступу: http://krytyka. com/cms/front content. php?idart=1018 Його ж. Зародження i розвиток украгнського органчного конституцiоналiзму [Електронний ресурс] // Права Людини в УкраЫ. 1нформацШний портал Харювськог правозахисног групи. - Режим доступу: http://khpg. org. index. php?id=1363603231 9. Стецюк Н. В. Конституцiоналiзм в украгнськт полтичнт та правовт думц (середина Х1Х - ктець 80-х роюв ХХ ст.): автореф. ... канд. юрид. наук. - К., 2003. - 20 с. 10. Стецюк П. Про дефтщю "конституцiоналiзм" / Петро Стецюк // Вiсник Львiвського унверситету. Серiя юридична. - Львiв. - 2004. - № 39. - С. 171-180. 11. Терлюк I. Я. Нацональне украгнське державотворення 1917-1921 рр. : iсторико-правовий нарис / I. Я. Терлюк. - Львiв: Вид-во Тараса Сороки, 2007. - 260 с. 12. Тисяча роюв украгнськог сустльно-полтичног думки. У 9-ти т. - Т. 6: 90rni роки XIX- 20rni роки ХХ ст. / Упор., прим. Т. Гунчака, Р. Сольчаника. - К. : Днтро, 2001. - С. 379-380.
