CC BY
37
УДК 340.131: 342.4 (477) "1917/1918"
I. Я. Терлюк
Навчально-науковий шститут права та психологи Нащонального унiверситету '^bBiBCbra полггехшка", доцент кафедри iсторii держави i права, канд. iст. наук, доц.
УКРА1НСЬКИЙ КОНСТИТУЦ1ОНАЛ1ЗМ ЯК ДЕРЖАВНО-ПРАВОВА ПРАКТИКА: ДОБА "ПЕРШО1" УНР
© Терлюк I. Я., 2015
Дослщжуеться украУнський конституц1онал1зм як державно-правова практика УНР доби УкраУнськоУ Центрально!" ради. Наголошуеться на тому, що державно-правова практика "ПершоУ УНР" грунтувалася на конституц1йному законодавств1, розроблення якого основуеться на концепцУУ правовоУ держави. А перевага конституцшних акт1в у законодавств1 УкраУнськоУ Центрально!" Ради обумовлюеться необх1дн1стю надання державнш пол1тиц1 демократичноУ спрямованост1.
Ключов1 слова: украУнський конститущонал1зм, конституц1йне законодавство, УкраУнська национальна державнкть 1917-1921 рр., УкраУнська Центральна Рада, УНР, "Перша УНР".
И. Я. Терлюк
УКРАИНСКИЙ КОНСТИТУЦИОНАЛИЗМ КАК ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВАЯ ПРАКТИКА: ПЕРИОД "ПЕРВОЙ" УНР
Исследуется украинский конституционализм как государственно-правовая практика УНР времен Украинской Центральной рады. Подчеркивается, что государственно-правовая практика "Первой УНР" базировалась на конституционном законодательстве, разработка которого основывалась на концепции правового государства. А преимущество конституционных актов в законодательстве Украинской Центральной рады обусловливается необходимостью предоставления государственной политике демократической направленности.
Ключевые слова: украинский конституционализм, конституционное законодательство, Украинская национальная государственность 1917-1921 гг., Украинская Центральная Рада, УНР, "Первая УНР".
I. Ya. Terlyuk
UKRAINIAN CONSTITUTIONALISM AS PUBLIC LAW PRACTICE: THE TIMES OF "THE FIRST UPR''
We study the Ukrainian constitutionalism as state-legal practice of UPR during the period of the Ukrainian Central Rada. It is noted that the state-legal practice of "The first UNR" is based on constitutional law, the development of which was relied on the concept of law. The advantage of constitutional law acts in the Ukrainian Central Council is stipulated by the need to provide the public policy of democratic orientation.
Key words: Ukrainian constitutionalism, constitutional law, Ukrainian national statehood of 1917-1921, Ukrainian Central Council, the UPR "The first UNR".
Постановка проблеми. Вже аксюмою стало твердження, що найоптимальшшою державною системою сучасносп е та, у межах яко'' сощально-полггичний устрш i найзначущiшi суспшьш
ввдносини будуються вiдповiдно до теоретично!' моделi конституцiоналiзму, себто засновано! на захвдних лiберально-демократичних цiнностях теорii конституцii, ктори та практики консти-туцiйного устрою. Укра!нський народ мае вагомi гёторичт традици конституцiоналiзму, починаючи вiд перших оргатчних (тут i далi курсив наш - 1.Т.) зразкiв, тобто таких (за Вс. Ре-чицьким), що умовно вiдповiдають iнтересам й духу наци на певному еташ розвитку, як наприклад, Конституцм Пилипа Орлика початку XVIII ст. чи конституцiйно-правовi пошуки М. Драгоманова, М. Мiхновського або М. Грушевського друго! половини XIX - перших роюв XX ст. [7]. Однак нагода для реалiзацii конституцiйно-правових напрацювань укра!нських iнтелектуалiв виникла лише в умовах нацiонально-демократичноi революци 1917-1921 рр., коли почергово, а то й паралельно на украшськш землi було заявлено про створення близько десятка державних формацiй укра!нсько! революцiйноi хвилi. Принаймнi чотири з них мали виразний нащонально-державний характер: Укра!нська Народна республiка ("Перша УНР") доби Украшсько! Центрально! Ради, "Украшська держава" (Гетьманат) гетьмана Павла Скоропадського, Украшська Народна республша (УНР) доби Директори ("Друга УНР") i Захвдноукрашська Народна республiка (ЗУНР).
Першiсть у "завантаженш" украiнського нацiонально-державного проекту належить Украшськш Центральнш радi, яка у новптай час заклала основи укра!нського конституцiоналiзму як державно-правово! практики. На нашу думку, це до певно! мiри корелюеться з сьогоднiшнiм днем, коли тсля революцii Гiдностi очевидною стае потреба фактичного "перезавантаження" Укра!ни як держави. I чи не основним шструментом на цьому шляху в сучаснш Укра!ш як i сотню роюв тому залишаеться конституцiоналiзм. Сввдченням цього е пiдготовка i проведення конституцшно! реформи, в умовах яко! сьогоднi фактично перебувае укра!нське суспшьство.
Стан досл1дження. Очевидним фактом сьогодт е доволi об'емна iсторiографiя укра!нських нацiональних державних формацiй 1917-1921 рр. Так, за тдрахунками О. Мироненка лише у "заангажованш" радянськiй лiтературi цьому перiоду присвячено близько 15 тис. книг i статей, 80 багатотомних збiрникiв документiв. За останш двадцять рокiв радянсько! державностi тшьки в Укра!ш було опубл1ковано 2 тис. книжок, брошур i статей на цю тему [4, с.6]. !нтерес до цих подш в Укра!ш пiсля 1991 р. тшьки посилювався. Д. Яневський тдрахував, що за першi 15 рокiв тсля проголошення державно! незалежносп Укра!ни з рiзних аспектiв проблеми революцiйних 1917-1921 рр. дослщники пiдготували та захистили 343 дисертацй, зокрема 37 докторських [9, с. 5]. I звичайно, що чшьне мюце серед них займае перюд "Першо! УНР". Чимало присвячено проблемам конституцiоналiзму й конституцшного будiвництва "Першо! УНР" (найпомiтнiшi за авторством О. Мироненка, Т. Подковенко, Н. Сфремово! ш.). Та попри велику юторюграфто, як нам видаеться, означена у заголовку проблема формально та поверхово е бшьше знайомою, ашж глибинно зрозумшою та засвоеною.
Мета статть Простежити процес становлення та еволюцй конституцiйного законодавства УНР доби Укра!нсько! Центрально! ради як державно-правово! практики, себто перших практичних зразюв новiтнього укра!нського конституцiоналiзму, виокремити його напрями й особливосп.
Виклад основних положень. Першими конституцшними документами Укра!нсько! Центрально! ради (УЦР) були !! декларацi!' та ушверсали. 1х полiтико-декларативний характер до певно! мiри пояснюеться намаганням УЦР через всенародне оприлюднення розбудити сввдомють народних мас i зробити кроки у розбудовi держави, що вiдповiдали б сподiванням укра!нського народу.
З огляду на стратепчш завдання УЦР у галузi державного будiвництва, одним iз найвагомiших конституцiйних актiв був прийнятий у листопадi 1917 р. Закон про вибори до Установчих Зборгв УНР (спочатку планувалося ввдкрити 9 шчня 1918 р., а згодом було прийнято ршення про !х вiдкриття 12 травня 1918 р.) [8, с. 66]. У цьому найбшьшому за обсягом (183 статп) закот, який приймали у два етапи, докладно регламентувалися порядок подготовки i проведення виборiв (встановлювалася пропорцшна виборча система) й особливостi виборчого процесу ("в армй, флотi i тилу"), визначалися особи, що мали право брати участь у виборах (громадяни, яким у день виборiв виповнилося 20 роюв), i громадян, що позбавлялися виборчих прав (засуджет,
визнат судом банкрутами, дезертири i члени царсько!' родини), встановлювалася система покарань за правопорушення пiд час оргашзацй та проведення виборiв (наприклад, "винуват в самовiльнiм здiйманнi, розiрваннi, закритп або змiненi привселюдно встановлених виборчих ввдозв, оповiсток або спискiв, як виходять вiд груп виборщв" каралися арештом термшом до одного мкяця або штрафом до ста карбованщв).
Окремими конституцiйно-правовими актами Укра'нсько!' Центрально!' Ради урегульовували питання державно!' символши (Закон про державну символгку ввд 12 березня 1918 р. затвердив державним гербом УНР "Володимирiв тризуб") й громадянства Укра'ни. Зокрема одним iз напрямкiв розвитку конституцiйного законодавства УНР було вироблення шституту громадянства Укра'ни (юридично обумовлювався декшькома ухваленими у березт 1918 р. конституцшними актами - Законом про громадянство УНР та Законом про реестрацт громадянства УНР).
Згвдно з першим законом, громадянином Укра'ни вважався кожний, хто народився на й територй, пов'язаний з нею постшним перебуванням i на такiй пiдставi одержить ввдповвдне свiдоцтво. Громадяни УНР зобов 'язаш були пiдтримувати державу вшма силами i засобами, коритись 11 законам, боронити вiд ворогiв i пiдтримувати добрий лад, порядок, свободу, рiвнiсть i справедливiсть. Вони користувались ушею повнотою громадянських та полггичних прав, могли працювати в державно-громадських закладах. А через пасивну й активну участь у виборах до представницьких оргашв влади, то мали брати участь в управлшш державою в центральних органах влади та в органах мюцевого самоврядування.
Прохання про прийняття у громадянство Укра'ни з боку тих, хто не ввдповщав вищезазначеним умовам, подавалося за мюцем перебування особи мiсцевiй влад^ а за кордоном -представниковi УНР. Жiнки, як правило, слвдували громадянству чоловiкiв, а дiти - громадянству батька. По досягненню 14 роюв останнi могли заявляти про свое громадянство самостшно. Подвiйне громадянство не допускалося: громадянин УНР не мш бути одночасно громадянином шшо!' держави. 1ноземщ отримували вiд мюцевих органiв влади дозвш на проживання термшом не бшьше шести мгёящв [6, с. 487-488].
Згiдно з другим законом, уш питання про надання громадянства УНР належали до компетенцй мтстерства внутрiшнiх справ. Належшсть до громадянства УНР мали рееструвати волоснi i мiськi управи протягом одного мкяця з дня проголошення. У актах i книгах мали фшсуватись i надання громадянства, i його позбавлення. Для одержання сввдоцтва про громадянство УНР треба було протягом трьох мюящв (до травня 1918 р.), урочисто присягнути на вiрнiсть Украiнi. Той з й мешканцiв, хто не хотiв бути громадянином УНР, повинен був у такий же термш подати про це заяву за мюцем перебування ввдповвдному комiсаровi з зазначенням, до громадян яко!' держави вiн належатиме (бажаючi вiдмовитися вiд громадянства УНР також подавали про це заяву). У такому випадку комюар видавав тш чи iншiй особi тимчасове посввдчення про перебування на територй УНР не бшьше, тж на три мюящ [8, с. 67-68].
Закономiрним пiдсумком розвитку державно-полiтичного процесу в Укра'ш стало прийняття на останнш сесii Укра'нсько!' Центрально!' Ради Конституцй УНР - "Статуту про державний устрш, права i вольносл УНР" (29 квiтня 1918 р.) [2, с. 466-473]. Документ структурно подшявся на 83 статп, що об'еднувались у 8 роздiлiв (загальш положення; права громадян Укра'ни; органи влади УНР; Всенародт Збори УНР; про Раду Народних мтс^в УНР; суд УНР; нащональш союзи; часове припинення громадянських свобод).
Конституцм УНР проголошувала Укра'ну суверенною, самостшною i нi вiд кого не залежною державою, в якiй суверенне право належить народовi i здшснюеться через Всенароднi Збори Укра'ни. Конституцм УНР не визначала кордонiв держави, але наголошувала, що й територ!я е непод1льною, i будь-якi змши кордонiв або державно-правового статусу того чи шшого регiону дозволялись лише за згодою двох третин члетв законодавчого органу, присутнiх на засвданш. Не порушуючи принцип единовладдя, але утверджуючи принцип децентралiзацii, Конституц!я передбачала надання землям, волостям i громадянам Укра'ни права самоврядування. А вшм нацiональним групам, що проживають в Укра'ш, надавалося право на "впорядкування свогх культурних прав у нацюнальних союзах ".
Одне з центральних мкць у Конституци посвдали права людини [8, с.69]. Основний закон УНР гарантував yciM громадянам УНР рiвнi громадянськi й полггичш права: соцiальне походження, вiросповiдання, нацiональнiсть, освiтнiй рiвень чи майнове становище не давали нмких привше!'в для них. Проголошувалися також рiвнiсть прав та обов'язкiв для чоловтв i жiнок. Звернемо увагу на те, що Конституцм окреслювала широкий спектр гарантш прав особистостi. Зокрема, вона передбачала заборону затримання громадянина, за винятком випадюв затримання на мгсщ злочину, та й тодi затриманого мали звшьнити через 24 год, якщо суд не виявить тдстав для подальшого затримання. Для проведення обшуку також була потрiбна санкцiя суду. Заборонялося застосування конфюкаци як покарання, було скасовано смертну кару, тшесш покарання та iншi акти, що принижують людську гвдшсть. Заборонялося влаштовувати обшуки у житлових примщеннях або розпечатувати листи без судового наказу. В окремих випадках, означених законом, це дозволялось, але ршення суду на таю ди мали доводити до громадянина не дал^ як протягом 48 год. Проголошувалися (щоправда, iз застереженнями, "оскльки при цьому не переступаються норми карного права") свобода слова, друку, сумлшня, права на об'еднання в оргашзаци, страйки, змiну мюця перебування, участь у державному i мкцевому управлiннi через активне i пасивне виборче право починаючи, з 20 роюв, за винятком божевшьних. Разом з тим у Конституци УНР шчого не зазначалося про майновi права громадан. Приватна властсть на засоби виробництва, землю в принцип не заперечувалася, але й не гарантувалася.
У конструюваннi державних структур Конституцм УНР чiтко проводила принцип розподшу функцiй рiзних гшок влади в державi: законодавчо!', виконавчо! та судово! [5, с. 177-179]. Законодавчу владу на постшнш основi мали здiйснювати Всенароднi Збори.
У Конституци наголошувалося, що Всенароднi Збори обираються "загальним, рiвним, безпосередтм, таемним i пропорцюнальним голосуванням ycix, хто користуеться громадянськими та полтичними правами на Украт i в них судово не обмежений " з розрахунку один депутат ввд 100 тисяч населення термш ом на три роки. Характерно, що громадянськими правами могли користуватися нарiвнi i чоловши, i жшки, яю досягли 20 роюв. Право учасп в голосуванш надавалося всiм громадянам, зокрема вшськовим i бiженцям. Особа депутата (будь-який громадянин вшом вiд 20 роюв, не обмежений законом у сво!'х правах) проголошувалась недоторканною, його праця шдлягала оплатi, тобто парламент повинен був працювати на професiйних засадах. Результати виборiв мав перевiряти Генеральний суд. Але сво!' висновки вш тшьки передавав би до Всенародних зборiв. Лише останнiм надавалося право визнання манда™ недшсними, скасування виборiв i визначення мiсця та часу проведення нових виборiв.
Дiяльнiсть Всенародних Зборiв доволi детально регламентувалася. Основний закон констатував, що сеси Всенародних Зборiв проводяться не менше, тж двiчi в рiк, але перерва мiж ними не повинна була перевищувати трьох мiсяцiв. За вимогою п'ято!' частини депутатiв мали скликатись позачерговi сеси у мiсячний термш. Збори вважались повноважними за присутносл бшьше нiж половини депутатiв, а питання виршеними - у разi подавання за них звичайно!' бшьшосл голосiв вiд кiлькостi присутн!х. Щодо змiн Конституци, то вимагалося квалiфiкованоï бiльшостi - 3/5 голосiв присутнiх. При цьому будь-яка змша до Основного закону вступала у силу лише тод^ коли ввдповщну ухвалу ще й поновляв новий склад Всенародних Зборiв вже звичайною бiльшiстю голошв. Вiдокремлення ж територiй, проголошення вшни та вiддання пiд слiдство i до суду мтстрш мало виршуватися двома третинами голосiв присутнiх. Всенародт Збори мали затверджувати мiжнароднi угоди, оголошувати в1йну, укладати мир, формувати уряд, оголошувати призов на вшськову службу i до лав мшщи.
Наводився чiтко визначений перелiк суб'екпв, що мали право вимоги розпуску Всенародних Зборiв (за письмовою вимогою трьох мшьйотв виборцiв, дiйснiсть тдпишв яких встановлювалась судами, постанову про новi вибори приймали Збори, але проведення ï^ у тримiсячний термш покладалось на виконавчу владу). Широким i конкретним був перелш суб'екпв законодавчо! iнiцiативи. Цiкаво, що це право мало б належати не лише окремим зареестрованим в установленому порядку фракцмм або групам депутата (не менше 30 осiб), але й органам самоврядування i навпъ безпосередньо виборцям, якщо !хня кшьюсть не менше нiж 100 тисяч.
Вища виконавча влада належала Радi Народних Мтстрш [8, с.71]. Вона мала координувати й контролювати дiяльнiсть установ мкцевого самоуправлiння, не порушуючи визначених законом ïx компетенци. Рада Мшютрш отримувала своï повноваження вiд Всенародних Зборiв i лише перед ними звпувала. Вводилася норма, зпдно з якою члени уряду не тзшше семи днiв зобов'язувалися давати безпосередньо або ж через своïx представниюв вiдповiдi на запити депугатiв Всенародних Зборiв. Останнi могли висловити недовiру Радi мiнiстрiв загалом i окремим членам уряду. У такому випадку ri мали скласти своï повноваження, а через добу Збори вже могли приступити до ïx замщення. Народним мiнiстрам надавалось право брати участь у дебатах на сес1ях з дорадчим голосом. Депутати, що входили до складу уряду, збершали свш мандат, але позбавлялися права виршального голосу на сес1ях Всенародних зборiв.
Згiдно з Конститущею судова влада мала бути незалежною i здшснюватись iменем Укра1'нсько1' Народно!' Республши винятково судовими установами. Передбачалося, що судових ршень не можуть ввдмшити нi законодавчi, нi адмiнiстративнi органи влади. Розгляд справ мав бути прилюдним i усним. В окремих, не передбачених законодавством випадках, деяк покарання могли визначатись адмтстративними органами влади, тобто в позасудовому порядку. Найвищою судовою владою Украись^ держави мав стати Генеральний Суд УНР, колегто якого обирали би Всенародш Збори термшом на п'ять роюв. Генеральний Суд виступав i найвищою касацшною шстанщею для всix судiв республiки, однак вiн позбавлявся адмiнiстративноï влади.
Окремий роздш Конституций що присвячувався вирiшенню нацiональниx проблем [8, с. 72], передбачав надання нащональним меншинам УНР нацiонально-персональноï автономiï й мехашзми ïï реалiзацiï. Хоча Конституцм законодавчо не визначила межi компетенци нацiональниx об'еднань, адмiнiстрацiй автономних земель та центральноï державноï влади. Нарешп, ще одна конституцiйна гарантм - припинення громадянських свобод - припускалася у чггко обумовлених випадках (nid час siÜHU чи внутрштх непоко'гв), але не бшьше тж на тримюячний термш. Питання про тимчасове припинення громадянських свобод виршувала Рада Народних Мтстрш пiд власну ввдповщальшсть, але з обов'язковим винесенням цього ршення на найближчу сешю Всенародних Зборiв.
Проте низка важливих суспшьно-полггичних проблем залишалася поза конституцшно-правовим регулюванням. Зокрема Конституцм не мютила статей про державну символшу, державну мову, основнi принципи внутрiшньоï та зовнiшньоï полiтики тощо. Певним юридичним нонсенсом була вiдсутнiсть у чотирьох роздшах Основного закону, що присвячет питанням органiзацiï та компетенци вищих органiв влади, положення про главу держави (президента) i главу уряду (прем'ер-мтстра).
Однак, попри ввдсутшсть ввдповвдних положень у попередньому законодавстш та Конституций було обрано Президента Украши (М. Грушевського). З шшого боку, обрання Центральною Радою Президента УНР не суперечить Основному законов^ оскшьки вiдповiдно до його положень в УНР передбачалася класична республшанська парламентська форма правлiння [1, с. 280]. Дослвдники пояснюють факт обрання Президента УНР бажанням УЦР змщнити своï позицiï в умовах усввдомлення своeï приреченостi й нагальноï необхвдносл реформи державного меxанiзму. Заснування шституту президентства в УНР - це сввдчення того, що Центральна Рада була занадто громiздкою структурою для оперативного Левого) управлiння крашою [3, с. 79]. Для ^eï мети потрiбен був дiевий орган, спроможний динамiчно мобiлiзувати адмiнiстративнi повноваження в тш чи iншiй галузi державного життя.
Висновки. Конституцiйне законодавство було прюритетним у законодавчiй дiяльностi, твореноï пiд егiдою Центральноï Ради, першоï у новiтнiй вiтчизнянiй iсторiï нацiональноï украïнськоï державноï формаци. Конституцiйно-правовi норми УЦР опиралися на концепщю правовоï держави, зокрема, на такi загальновизнат ïï засади, як верховенство права, ствердження суверештету народу i суверештету держави, розподш функцiй мiж окремими органами державноï влади, забезпечення основних прав людини тощо. Перевага конституцшних акпв у законодавствi УЦР обумовлювалася необxiднiстю надання державнiй полiтицi демократичноï спрямованостi.
Закономiрним шдсумком розвитку конституцiоналiзму доби "Першо! УНР" як державно-правово! практики стало прийняття Основного закону. Поява "Статуту про державний устрш, права i вольносл УНР" було наслiдком i використання демократичних традицiй минулого, i державотворчих пошукiв пiд час нащонально-демократично! революцii. Незважаючи на окремi вади, Конституцм УНР могла б стати гдною правовою базою для розвитку законодавства УНР, однак гетьманський переворот звiв нанiвець впровадження !! в життя.
1. Головатенко В. I. Становлення гнституту глави держави в перюд державного вгдродження Украгни (1917-1921 рр.) / В. I. Головатенко // Етнонацюнальнг чинники в гсторгг державно-правового будгвництва: Матергали XII Мгжнародног гсторико-правовог конференцгг, 10-13 вересня 2004 р., м. Бахчисарай / За ред. О. В. Тимощука. - Сгмферополь, 2005. - С. 275-283. 2. Конституция Украгнськог Народньог Республгки (Статут про державний устрш, права г вгльностг УНР) // [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show /п0002300-18. 3. Копиленко О. Л, Копиленко М. Л. Держава I право Украгни. 1917-1920: Навч. посгбник / О. Л. Копиленко, М. Л. Копиленко. - К.: Либгдь, 1997. - 208с. 4. Мироненко О. М. Витоки укралнського революцшного конституционализму 1917-1920рр. Теоретико-методологгчний аспект: монография / О. М. Мироненко. - К., 2002. - 260 с. 5. Мироненко О. М. Свточ украгнськог державностг. Полтико-правовий аналгз дгяльностг Центральног Ради / О. М. Мироненко. - К., 1995. - 328 с. 6. Нацюнальнг процеси в Украгнг: гсторгя I сучаснгсть. Документи I матергали. Довгдник. У 2-х ч./ Упоряд.: I. О. Креста (кергвник), О. В. Крест, В. П. Ляхоцький, В. Ф. Пангбудьласка; За ред. В. Ф. Патбудьласки. - К.: Вища школа, 1997. - Ч.1. - 583 с. 7. Речицький Вс. Простг цтностг конститущоналгзму [Електронний ресурс] // КРИТИКА. Статтг. Число 1-2, 2011 - Режим доступу: http://krytyka.com/cms/front_content.php?idart=1018 Його ж. Зародження I розвиток укралнського оргатчного конститущоналгзму [Електронний ресурс] // Права Людини в Украгнг. Ыформащйний портал Харкгвськог правозахисног групи. -Режим доступу: http://khpg.org.index.php?id=1363603231. 8. Терлюк I. Я. Нацюнальне украгнське державотворення 1917-1921 рр.: гсторико-правовий нарис /1. Я. Терлюк. - Львгв: Вид-во Тараса Сороки, 2007. - 260 с. 9. Яневський Д. Б. Загублена гсторгя втрачено держави / Д. Б. Яневський. -Харкгв: Фолю, 2009. - 252 с.
