CC BY
61УДК 377 ББК 67.408
DOI 10.24411 /2312-0444-2020-10151
УГОЛОВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РОССИЙСКОЙ СИСТЕМЫ ГОСЗАКУПОК
Изменение законодательства не разрешило всех проблем
Олег Витальевич СИНЧУРИН, соискатель кафедры уголовного права и криминологии Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России) E-mail: [email protected]
Научная специальность по публикуемому материалу: 12.00.08 — уголовное право
и криминология; уголовно-исполнительное право
Аннотация. В статье анализируются специальные составы преступлений, обеспечивающие уголовно-правовую охрану общественных отношений, складывающихся при осуществлении государственных закупок товаров, работ, услуг для государственных нужд. Выявлен ряд дефектов уголовно-правовых норм, которые могут отрицательно сказаться на правоприменительной практике.
Ключевые слова: государственные закупки, представители заказчика, уголовная ответственность, подкуп представителя заказчика, заведомо ложное экспертное заключение, злоупотребления в сфере закупок.
Контрактная система закупок, являясь довольно эффективной площадкой взаимо-■а. ^действия государства и частного сектора экономики, положительно влияет на возможности развития спроса на национальную продукцию и повышения темпов роста экономики. Заинтересованность государства в эффективной работе такого института, как государственные закупки, заключается в возможностях развития малого и среднего предпринимательства, играющего значимую роль в обеспечении занятости на-селения1. Однако крупные финансовые потоки, которыми характеризуются государственные закупки, и наличие в действующем законодательстве «серых» зон ответственности привлекает злоумышленников, жаждущих получения «легких денег» за счет государственного бюджета.
Совершаемые в сфере государственных закупок преступления наносят колоссальный ущерб бюджетной системе государства. Вопросы противодействия экономическим преступлениям в сфере государственных закупок пред-
Annotation. The article analyses special offences that ensure the criminal-legal protection of public relations during the process state procurement of goods, works and services for State needs. A number of defects in criminal law which may have a negative impact on law enforcement practice have been identified.
Keywords: state procurement, customer representatives, criminal liability, bribery of the customer representatives, knowingly false expert's report, procurement abuses.
ставляются значимыми для экономической и национальной безопасности, поскольку препятствуют эффективному функционированию участников экономических отношений.
Актуальность данного направления исследований обусловливается также и тем, что и в зарубежной практике не сформирован единый подход к обеспечению юридической безопасности государственных закупок2. В связи с этим представляется важным акцентировать внимание на российском опыте, и следует считать перспективным исследование специальных составов преступлений, обеспечивающих уголовно-правовую охрану общественных отношений в сфере государственных закупок в Российской Федерации.
Например, в Саратовской области по итогам прокурорской проверки выявлены нарушения при проведении электронных аукционов, а также несоблюдение качества выполненных работ по содержанию автомобильных дорог. Нанесенный в результате преступной деятельности ущерб бюджетной системе превышает
№ 3/2020
20 млн руб. Следственными органами возбуждено уголовное дело по факту мошенничества, совершенного в особо крупном размере. Расследование уголовного дела продолжается3.
За прошедший год Счетной палатой Российской Федерации выявлено 906 нарушений в сфере государственных закупок на общую сумму 237,3 млрд руб., тогда как в 2018 и 2017 гг. объем подобных нарушений составил 294,6 млрд руб. и 118,4 млрд руб. соответственно4.
Противодействовать преступности в контрактной сфере необходимо всей совокупностью предпринимаемых мер, в том числе правового характера, особое место среди которых занимают уголовно-правовые нормы.
Особого внимания заслуживают уголовно-правовые запреты общего характера, устанавливающие ответственность за посягательства в сфере государственных закупок в целом. Речь идет о таких составах, как «злоупотребления в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд»; «подкуп работника контрактной службы, контрактного управляющего, члена комиссии по осуществлению закупок»; «заведомо ложное экспертное заключение в сфере закупок...».
Введение названных составов является логичным, долгожданным продолжением проводимой антикоррупционной политики и естественной реакцией властей на возрастающий криминогенный потенциал рассматриваемой области экономической деятельности. Однако, несмотря на предпринимаемые попытки совершенствования законодательного регулирования сферы закупок, риски криминального использования бюджетных средств, выделяемых на обеспечение государственного заказа, остаются довольно высокими.
В России динамика преступлений коррупционной направленности имеет стойкую тенденцию к увеличению, при этом в 2019 г. на 74% увеличилось количество преступлений, связанных с «откатами» в сфере закупок5.
Оценить в полной мере эффективность законодательных нововведений на настоящее время в виду отсутствия конкретной судебной практики не представляется возможным.
По данным Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, в 2019 г. за деяние, предусмотренное ч. 2 ст. 200.5 УК РФ, был осужден один человек6. Прецеденты по иным названным специальным нормам российской правоприменительной действительности пока не известны.
Подобную ситуацию можно объяснить, во-первых, высокой латентностью анализируемых
преступлений. Преступный умысел в сфере закупок реализуется в составе преступных групп, участники которых тщательно скрывают свои деяния. Выявить подобные криминальные события довольно сложно. Зачастую раскрыть преступные схемы удается в том случае, когда одна из сторон остается недовольной подобного рода «сделкой» и начинает сотрудничать с правоохранительными органами7. Во-вторых, введенные новеллы не лишены недостатков, которые тормозят процесс их применения.
Установлен запрет на злоупотребления представителей заказчика товаров, работ, услуг для государственных нужд (ст. 200.4 УК РФ). Привлекаться к ответственности за нарушения законодательства в сфере публичных закупок теперь могут не только должностные лица или лица, выполняющие управленческие функции в коммерческой или иной организации, но и работники заказчика, которые непосредственно не принимают решения о закупке, но своими действиями или бездействием могут повлиять на него: работники контрактной службы; контрактный управляющий; член комиссии по осуществлению закупок; лицо, осуществляющее приемку поставленных товаров, выполненных работ или оказанных услуг; либо иное уполномоченное лицо, представляющее интересы заказчика в сфере закупок.
Вместе с тем между уголовным и контрактным законодательством имеется коллизия относительно понимания характера возлагаемых на сотрудников контрактной службы, контрактного управляющего, членов конкурсной комиссии полномочий.
Исходя из буквального толкования положений статей 38, 39 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»8 можно сделать вывод о том, что деятельность названных субъектов связывается с исполнением административно-хозяйственных и организационно-распорядительных полномочий9.
УК РФ прямо указывает на отсутствие у субъектов статуса должностного лица или лица, выполняющего управленческие функции в коммерческой или иной организации. Данная несостыковка может использоваться в качестве законодательной лазейки и приводить к необоснованным оправдательным приговорам.
В условиях перехода российской системы публичных закупок на удаленный формат работы не понятно, почему в число субъектов ответственности не входят оператор электронной
№ 3/2020
площадки, а равно оператор специализированной электронной площадки, их работники10.
Практика последних месяцев показала, что проведение государственных закупок в электронной форме, особенно в условиях форс-мажорных обстоятельств, таких, как нахлынувшая на мировое сообщество пандемия, является довольно эффективным, а главное — единственным способом.
Несмотря на достаточно жесткие законодательные требования к электронным площадкам, не исключаются злоупотребления в сфере закупок и со стороны представителей юридических лиц — владельцев электронных площадок, на которых проводятся открытые, закрытые конкурентные способы определения поставщиков в электронной форме.
При соответствующих условиях за нарушение законодательства в сфере закупок сотрудник оператора электронной площадки может быть привлечен к административной ответственности (ст. 7.31.1 КоАП РФ), в том числе если его неправомерные действия привели к причинению ущерба в размере более 2,25 млн руб. Подобный просчет представляется нарушением положений ст. 4 УК РФ. Поэтому считаем, что данный вопрос требует внимания со стороны законодателя.
Само уголовно наказуемое деяние состоит в «нарушении законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок...». Подобного рода законодательная абстракция не вносит ясности и на практике может привести к серьезным затруднениям при квалификации противоправных деяний по ст. 200.4 УК РФ.
Дело том, что правовая база госзакупок не ограничивается нормами Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»; она довольно массивна. Формулировка диспозиции статьи не позволяет правоприменителю провести четкое разграничение злоупотребления в сфере госзакупок и иных смежных составов, в частности хищений. Ввиду этого довольна высока вероятность допущения сотрудниками следственных органов ошибок при квалификации содеянного, что может привести к смягчению уголовной ответственности.
Стоит ли говорить о том, что подобная терминология является коррупциогенным фактором уголовного законодательства?!
Алогично выглядит установление довольно лояльных санкций за весьма внушительные размеры причиняемого ущерба в результате злоупотребления в сфере закупок для государственных нужд. По сравнению с составами хищений сум-
ма причиняемого ущерба, влекущего уголовное преследование, увеличена примерно в девять раз, а наказание уменьшено в 1,5 — 2 раза.
При отсутствии же общественно опасного последствия, а также субъективной составляющей, указывающей на строго определенный вид мотивации, деяние и вовсе остается безнаказанным, поскольку КоАП РФ не предусматривает соответствующего деликта.
Подобное свидетельствует о недооценке степени общественной опасности характеризуемого преступления, а также о наличии законодательных лакун, требующих устранения.
В свою очередь ст. 200.5 УК РФ предусматривает ответственность для лиц, которые подкупом добиваются нужных действий (бездействия) в связи с закупкой товаров, работ, услуг для государственных нужд от представителей заказчика. Норма сконструирована по аналогии с составом коммерческого подкупа, устанавливает ответственность за два встречных деяния: незаконную передачу предмета подкупа и незаконное его получение представителями заказчика. Однако состав подкупа в сфере государственных закупок не учитывает такие квалифицирующие признаки, как «значительный размер», «заведомо незаконные действия (бездействие)», «организованная группа».
Доработки также требуют положения примечания 2 к статье, устанавливающие особый вид освобождения подкупающего от уголовной ответственности (возвратить союз «и» перед словами «либо в отношении него имело место вымогательство. »). В целях единообразного применения закона и соблюдения правил юридической техники для обозначения субъекта незаконного получения подкупа следует использовать формулировку, аналогичную той, которая приведена в ст. 200.4 УК РФ.
Представляется, что, как и в случаях с коммерческим подкупом и взяточничеством, целесообразно было бы дополнить уголовный закон нормой, устанавливающей запрет на посредничество в подкупе представителя заказчика.
Благодаря изменениям, внесенными в УК РФ и ст. 151 УПК РФ, надлежащую юридическую оценку должны получить деяния привлекаемых к участию в процедуре закупки экспертов, выносящих заведомо ложные экспертные заключения11. Подобного рода поведение эксперта создает почву для совершения иных общественно опасных деяний в сфере закупок, в частности хищений бюджетных средств.
В отдельных ситуациях ложность экспертизы относимо качества и безопасности того или иного товара, результата выполненной работы или оказанной услуги может повлечь за собой
№ 3/2020
причинение вреда жизни и здоровью населения (например, когда предметом экспертизы выступают лекарственные средства, медицинское оборудование либо объекты недвижимости).
Как видится, основная проблема применения данного состава кроется в определении ключевого момента объективно-субъективной стороны посягательства, предусмотренного ст. 200.6 УК РФ.
Признак заведомости означает, что эксперт умышленно, т.е. понимая и осознавая противоправность своих действий и последующих возможных последствий, вносит не соответствующую действительности информацию в экспертное заключение и принимает продукцию либо результат выполненной работы, оказанной услуги, не соответствующие условиям контракта либо предъявляемым требованиям законодательства к отдельным категориям предметов.
Закон о контрактной системе не требует предоставления специальных документов, подтверждающих наличие у лица, привлекаемого в качестве эксперта, необходимого уровня квалификации и профессионализма. В связи с этим не исключены ситуации, когда заказчик может назначить приказом в качестве эксперта конкретное лицо, но при этом оно не будет обладать необходимым опытом либо его знаний будет недостаточно. Подобного рода факты будут оказывать влияние на определение заведомой ложности данных заключений, ведь всегда можно будет списать все противоречия на экспертную ошибку, обусловленную ограниченностью специальных познаний лица. Ввиду отсутствия субъекта преступления деяние не может быть признано преступным, даже если оно повлекло за собой кри-минообразующую форму вредных последствий.
Поэтому, в целях разграничения преступного поведения и случаев экспертных ошибок, необходимо уточнить дефиницию «заведомо ложное экспертное заключение»; внести изменения в контрактное законодательство и поручить проведение экспертизы, особенно на этапе приемки результата, профессиональным экспертам, чья компетентность будет подтверждаться соответствующей документацией. В качестве квалифицированного вида состава следовало бы предусмотреть дачу экспертом, уполномоченным представителем экспертной организации, заведомо ложного экспертного заключения, но повлекшего причинение особо крупного ущерба.
Присоединяясь к мнению большинства авторитетных юристов, считаем, что по существу преступления, совершаемые в сфере государственных закупок, посягают на качественно иной объект, нежели тот, который определен законодателем12. Проанализированные деяния
посягают на непрерывное выполнение задач, стоящих перед государством, его органами, вследствие чего логичнее было бы поместить соответствующие составы в главу 30 УК РФ.
Безусловно, криминализация преступных деяний в сфере государственных закупок была необходимым и верным шагом законодателя для обеспечения защиты названной сферы, однако конструкция норм подвергается обоснованной критике и требует дальнейшего совершенствования. Предлагаемые уточнения направлены на повышение эффективности превентивного воздействия специальных правовых норм, направленных на борьбу с преступным поведением в сфере государственных закупок, и будут способствовать верной юридической оценке содеянного, а значит, и соблюдению прав подозреваемых и обвиняемых лиц.
1 Восканян P.O. Европейская практика проведения государственных закупок // Вестник Самарского гос. экономия. ун-та. 2020. № 1 (183). С. 42—49.
2 Восканян P.O., Дроздов В.Ю. Противодействие коррупции в сфере госзакупок: европейский опыт // Вестник Сургутского гос. ун-та. 2019. № 4 (26). С. 28—33.
3 Петунин С. И дать, и взять. Саратовская область оказалась в числе самых коррумпированных регионов / / Коммерсантъ (Саратов). 2020. июнь 19.
4 Отчет о работе Счетной палаты РФ в 2019 г. // http:/ /audit.gov.ru/promo/annual-report-2019
5 Генеральный прокурор Российской Федерации Игорь Краснов выступил с первым докладом в Совете Федерации // https://genproc.gov.ru/smi/news/news_events/news-1864592
6 Сводные статистические сведения о состоянии судимости в России за 2019 год. Отчет о числе осужденных по всем составам преступлений УК РФ // http:// www.cdep.ru/index.php?id=79&item=5259
7 Тищенко Е.В., Фролова ЕЮ. Особенности преступной деятельности в сфере государственных и муниципальных закупок: уголовно-правовые и криминалистические аспекты // Юрид. вестник Самарского ун-та. 2016. № 4. С. 69—76.
8 Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ (ред. от 08.06.2020 г.) // СПС «Консультант Плюс»
9 Исаичева М.М. О дифференциации уголовной ответственности представителей заказчика в Уголовном кодексе Российской Федерации // Закон и право. 2019. № 9. С. 137—139.
10 Гудков А.П. Злоупотребления в сфере публичных закупок (статья 200.4 УК РФ): достоинства и недостатки законодательной новеллы // Совр. наука: актуальные проблемы теории и практики. 2018. № 11. С. 93—97.
11 Федеральный закон «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» от 27.12.2018 г. № 520-ФЗ // СЗ РФ. 2018. № 53. Ст. 8446.
12 Ишаев А.В., Дроздов В.Ю. Криминализация преступлений в сфере государственных и муниципальных закупок // Modern science. 2018. № 11. С. 114—119.
№ 3/2020
