CC BY
127
Абрамкин Алексей Дмитриевич
Общественная опасность как основной фактор криминализации злоупотреблений в сфере государственных закупок
В статье рассматриваются некоторые актуальные вопросы криминализации злоупотреблений в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд. Анализируются статистические данные о правонарушениях, совершенных в сфере государственных закупок. Особое внимание уделяется такому фактору, как общественная опасность. Формулируется вывод о том, что злоупотребления в сфере закупок обладают высокой общественной опасностью.
Ключевые слова: закупки для государственных и муниципальных нужд, преступления экономической направленности, преступления коррупционной направленности, общественная опасность.
Social danger as a major factor in the criminalization of abuses in state procurement
The article discusses the criminalization of abuses in the sphere of procurement for state and municipal needs. Statistical data on offenses in state procurement are analyzed. Attention is paid to the factor of social danger. It is concluded that abuses in state procurement are high social danger.
Key words: procurement for state and municipal needs, economic crimes, corruption crimes, social danger.
Решение государственных задач требует траты значительных бюджетных средств на различные сферы жизнедеятельности общества. Так, в 2018 г. расходы Российской Федерации составили 16 529,2 млрд руб. В указанную сумму включаются расходы на такие социально значимые государственные программы, как «Развитие здравоохранения» - 311,1 млрд руб., «Развитие образования» - 502,3 млрд руб., «Социальная поддержка граждан» - 1327,8 млрд руб., «Экономическое развитие и инновационная экономика» - 96,1 млрд руб., «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности» - 670,6 млрд руб., «Космическая деятельность Российской Федерации на 20132020 годы» - 181,7 млрд руб. [1].
Данные статистики подтверждают, что большая часть средств, выделяемых на реализацию государственных программ, осваивается с помощью системы государственных закупок. В связи с этим государство уделяет особое внимание системе закупок для государственных и муниципальных нужд. Так, в целях комплексного совершенствования сферы госзакупок был принят Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ [2], утвердивший создание федеральной контрактной системы в сфере закупок. Данный нормативный правовой акт отменил ранее действовавший Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ [3].
Анализ законодательства, регламентирующего деятельность, связанную с контрактной системой закупок, свидетельствует о том, что данная деятельность далека от совершенства. Принятые законодательные акты только заложили основу современной системы закупок для государственных и муниципальных нужд. Требования, предъявляемые нормативными правовыми актами к государственному контракту, сложны и многообразны. В связи с этим система закупок подвержена коррупционным проявлениям, которые наносят значительный ущерб интересам общества, подрывают авторитет России на мировой арене.
В 2017 г. аудиторы выявили 2178 нарушений при проведении торгов на общую сумму 104,6 млрд руб. В 2016 г. было зарегистрировано 823 нарушения на общую сумму 48,8 млрд руб. Увеличение числа нарушений обусловлено двумя факторами: повышением прозрачности закупочных процедур и появлением сформированной методики их выявления. Нарушения законодательства происходят на любых стадиях проведения закупок, однако наиболее часто встречаются следующие:
нарушения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок на этапе планирования (несоблюдение требований закона о своевременном размещении информации, связанной с закупочной де-
27
ятельностью в сети Интернет; внесение в закупочную документацию незаконных требований, направленных на ограничение конкуренции; внесение в документацию о проведении закупки изменений, относящихся к предмету закупки, условиям которых может соответствовать только один исполнитель (поставщик), заранее уведомленный; установление настолько сжатых сроков поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг, при которых добросовестное исполнение контрактных обязательств невозможно (в таких случаях чаще всего работы выполнены еще до начала процедуры закупок);
нарушения, совершаемые при определении поставщика (допуск к участию в закупочной деятельности фирм-однодневок, в случае победы отказывающихся от контракта в пользу организации, с которой был сговор; необоснованное отклонение заявок добросовестных поставщиков);
нарушения порядка приемки закупленных товаров и услуг, связанные с несоблюдением требований государственного контракта (формирование комиссий, в состав которых входят лица, представляющие интересы поставщика либо не обладающие специальными знаниями в данной сфере; незаконные изменения сторонами существенных условий контракта, например, увеличение сроков выполнения работ, оказания услуг, поставки товаров, безосновательное увеличение цены закупок товаров, работ, услуг, оплата товаров, работ, услуг, которые не были выполнены (поставлены) либо выполнены в неполном объеме; оказание услуг ненадлежащего качества, в том числе представляющих опасность жизни и здоровью граждан);
нарушения, связанные с непривлечением поставщиков к ответственности за несоблюдение условий договора и изменением контракта (например, Министерство промышленности и торговли Российской Федерации по 15 заключенным контрактам не взыскало с недобросовестных поставщиков штраф в размере 143,6 млн руб. [4]).
В Национальном плане противодействия коррупции на 2018-2020 гг. Президент Российской Федерации В.В. Путин обозначил в качестве одной из основных задач совершенствование мер по противодействию коррупции в сфере государственных закупок [5].
Научное сообщество неоднократно обращало внимание на коррумпированность сектора закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Примером служит множество публикаций и монографических иссле-
дований известных ученых: Е.Г. Андреевой,
A.Я. Асниса, Б.В. Волженкина, А.В. Бриллианто-ва, A.B. Галахова, Л.Д. Гаухмана, Ю.И. Ляпунова, С.Д. Макарова, А.В. Наумова, А.И. Рарога и др.
Коррупция представляет собой общественно опасное явление, которое, по мнению
B.Н. Найденко, возникает вследствие отрицательных тенденций, присущих социальной, культурной, общественной, экономической и политической жизни не только России, но и других государств [6].
В российском законодательстве проблемы криминализации рассматриваемого деяния находят отражение в Уголовном кодексе РФ, который посредством уголовно-правовых запретов защищает интересы заказчиков (государственных и муниципальных организаций) и подрядчиков (исполнителей контрактов), однако многие из них остаются вне поля уголовно-правового регулирования. Большинство преступлений, которые совершаются в сфере закупок для обеспечения государственных или муниципальных нужд, характеризуется высокой латентностью. В связи с этим вопросы криминализации злоупотреблений, совершаемых в сфере закупок для обеспечения государственных или муниципальных нужд, вызывают в настоящее время повышенный интерес.
При этом важно отметить, что коррупционные проявления угрожают национальной безопасности государства. Данная ситуация усугубляется тем, что коррупционные преступления в сфере государственных закупок тесно связаны с другими видами уголовно наказуемых деяний (например, злоупотреблением должностными полномочиями, нецелевым расходованием бюджетных средств, дачей взятки и др.).
Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» предусматривает различные виды ответственности за нарушение нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок. Лица, виновные в несоблюдении требований, предусмотренных законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок, несут ответственность (дисциплинарную, гражданско-правовую, административную и уголовную). Следует согласиться с Е.В. Ти-щенко, который утверждает, что указанный закон не устанавливает вид ответственности за конкретные правонарушения [7].
28
Должностные лица, представляющие интересы государственного заказчика, несут персональную ответственность за нарушения, допущенные при закупках, в соответствии с административным и уголовным законодательством Российской Федерации, однако указанные действия совершаются не только указанной категорией лиц. Правонарушения допускают работники контрактной службы, контрактные управляющие, члены комиссии по осуществлению закупок, лица, которые обеспечивают приемку поставленных товаров, работ и услуг, либо иные лица, представляющие интересы государственного или муниципального заказчика в сфере закупок.
До 2018 г. указанная категория лиц несла только дисциплинарную или административную ответственность, предусмотренную ст. 7.29-7.29.3, 7.30, 7.31, 7.31.1 КоАП РФ.
С 23 апреля 2018 г. вступили в силу изменения, внесенные в УК РФ Федеральным законом № 99-ФЗ, а именно была введена новая ст. 200.4 «Злоупотребления в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд». В соответствии с данной статьей субъектами рассматриваемого преступления являются «работники контрактной службы, контрактные управляющие, члены комиссии по осуществлению закупок, лица, осуществляющие приемку поставленных товаров, выполненных работ или оказанных услуг, либо иные уполномоченные лица, представляющие интересы заказчика в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд, которые не являются должностными лицами или лицами, выполняющими управленческие функции в коммерческой или иной организации, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и причинило крупный ущерб» [8].
Проанализировав сферу закупок, можно сделать вывод о том, что для формирования целостной картины, отражающей состояние исследуемых общественных отношений, необходимо рассматривать их во взаимосвязи с более сложной и разнообразной финансовой системой, учитывать уголовно-правовую политику государства в данной сфере, определять социальные интересы, которые подпадают под действие нормы об ответственности за злоупотребления в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд. Повышенный интерес следует уделять вопросу о целесообразности
существования данной правовой нормы, а также криминализации рассматриваемого деяния. Соответственно, необходимо определить, не вступает ли она в противоречие с иными уголовно-правовыми нормами.
Криминализация любого общественно опасного деяния должна иметь четкое и верное обоснование, состоящее из совокупности исторических, социально-экономических и правовых факторов. В противном случае уголовно-правовая норма не сможет правильно применяться, а значит, и лица, которые посягают на охраняемые законом общественные отношения, будут оставаться безнаказанными. В связи с этим установление социально-правовой обусловленности криминализации злоупотреблений в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в современных политических, экономических и социальных условиях имеет не только теоретическое, но и практическое значение.
По мнению А.В. Грачева, увеличение экономических и коррупционных преступлений влечет следующие отрицательные последствия для общества:
развитие теневой экономики, что, в свою очередь, ведет к уменьшению поступающих в бюджет налогов, а следовательно, снижает способность государства выполнять взятые на себя обязательства;
несоблюдение принципа свободной конкуренции вследствие развития сети коррупционных схем;
снижение эффективности использования бюджетных средств, осваиваемых с помощью системы государственных закупок;
необоснованное повышение цен в социально значимых областях за счет коррупционных проявлений в сфере государственных закупок;
увеличение экономического расслоения общества;
рост недовольства среди населения, снижение уровня его доверия к органам государственной и муниципальной власти, представителям правоохранительных структур;
усиление влияния организованной преступности на различные социально значимые сферы, оказываемого посредством слияния с аппаратом чиновников, а также государственными служащими различного уровня и коммерческими организациями [9].
В случае активизации преступной деятельности, увеличения числа нарушений в экономи-
29
ческой сфере, а именно в области закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, и отсутствия эффективного законодательного механизма, сдерживающего распространение криминальных процессов, возможно формирование легального криминального общества и государства в целом [10, с. 82].
Одним из основных критериев криминализации деяния является наличие общественной опасности, выражающейся в причинении вреда или ущерба общественным отношениям.
Законодатель в отечественном уголовном праве часто обращается к такому понятию, как «общественная опасность», которое, однако, не получило точного определения в рамках уголовного закона. В уголовно-правовой доктрине имеется множество научных работ, напрямую или косвенно касающихся рассматриваемой проблемы, но необходимо констатировать, что общепринятой точки зрения в настоящее время не выработано.
Н.Ф. Кузнецова придерживается позиции, в соответствии с которой суть общественной опасности деяния заключается в том, что оно «причиняет вред или создает угрозу причинения определенного вреда общественным отношениям» [11, с. 60].
По мнению И.А. Рарога, под общественной опасностью необходимо понимать «возможность причинять значительный вред общественным отношениям, которые находятся под охраной уголовного закона» [12, с. 15].
Общественная опасность, как считает Ю.И. Ляпунов, - это «определенное объективное антисоциальное состояние преступления, обусловленное всей совокупностью его отрицательных свойств и признаков и заключающее в себе реальную возможность причинение вреда (ущерба) социалистическим общественным отношениям, поставленным под охрану закона» [13, с. 39]. Данное определение при условии исключения из него понятия «социалистический», на наш взгляд, является наиболее верным.
Злоупотребления в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, безусловно, являются общественно опасным деянием, которому присущи следующие негативные признаки:
корыстная или иная личная заинтересованность в совершении злоупотреблений в сфере государственных закупок;
широко распространенная взаимосвязь злоупотребления в сфере закупок с другими пре-
ступлениями (злоупотребление должностными полномочиями, взяточничество, подкуп, различные виды хищений);
причинение крупного и особо крупного ущерба государственно важным интересам;
совершение злоупотреблений широким кругом лиц, не являющихся должностными лицами (работниками контрактной службы, контрактным управляющим, членом комиссии по осуществлению закупок, лицом, ответственным за приемку поставленного товара, выполненных работ или оказанных услуг, либо иным уполномоченным лицом, представляющим интересы заказчика).
Перечисленные признаки злоупотреблений в сфере закупок в первую очередь определяют характер и степень общественной опасности исследуемого преступного деяния.
Высокий уровень общественной опасности злоупотреблений в сфере закупок подтверждается тем, что обязательным признаком анализируемых деяний является корыстная или иная личная заинтересованность. Виновное лицо, совершая преступление, предусмотренное ст. 200.4 УК РФ, преследует цель личного обогащения, удовлетворения собственных интересов во вред государственным.
Данные, представленные ГУЭБиПК МВД России, свидетельствуют о том, что в большинстве случаев, вне зависимости от субъектов, используются многоуровневые схемы, разработанные коррумпированными чиновниками, позволяющие переводить в теневой сектор существенную часть бюджетных средств, выделяемых на закупки для государственных и муниципальных нужд [14]. Информацию ГУЭБиПК МВД России подтверждает Генеральный прокурор РФ, который обращает внимание на то, что организованная преступность не только не скрывает свою противоправную деятельность, но и, напротив, блокирует реакцию органов государственной власти посредством коррумпированных чиновников различного уровня [15].
Общественная опасность преступления, предусмотренного ст. 200.4 УК РФ, усиливается, когда в данное преступное деяние вовлекается широкий круг лиц, т. к. субъектом преступления выступают лица, осуществляющие деятельность в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, представляющие интересы заказчика, но не являющиеся должностными (перечень данных лиц окончательно не установлен).
30
Проанализировав злоупотребления в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, следует констатировать, что рассматриваемые противоправные деяния являются общественно опасными. Законодатель верно и своевременно признал злоупотребления в сфере закупок преступными, т. к. анализируемые
правоотношения причиняют непоправимый ущерб общественным интересам, охраняемым уголовным законом. Общественная опасность как основной фактор криминализации злоупотреблений в сфере закупок нуждается в дальнейшем комплексном научном изучении, что позволит наиболее верно квалифицировать рассматриваемое преступление.
1. О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов: фе-дер. закон от 5 дек. 2017 г. № 362-ФЗ. Доступ из справ. правовой системы «Консультант-Плюс» (дата обращения: 10.11.2018).
2. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: федер. закон от 5 апр. 2013 г. № 44-ФЗ. Доступ из справ. правовой системы «Консультант-Плюс» (дата обращения: 01.03.2019).
3. О размещении заказов на поставки товаров, оказание услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: федер. закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ. Доступ из справ. правовой системы «Консультант-Плюс» (дата обращения: 22.02.2019).
4. Счетная палата: нарушения на госзакупках увеличились вдвое. URL: https://pravo.ru/ news (дата обращения: 09.11.2018).
5. О Национальном плане противодействия коррупции на 2018-2020 годы: указ Президента РФ от 29 июня 2018 г. № 378. URL: http:// pravo.gov.ru/ (дата обращения: 07.02.2019).
6. Найденко В.Н. Правовые средства противодействия коррупции как фактору, способствующему распространению этнона-ционального экстремизма в РФ // Журнал российского права. 2009. № 6(150).
7. Тищенко Е.В. Уголовная ответственность за преступления в сфере государственных и муниципальных закупок: сравнительно-правовой анализ // Юрид. вестн. Самар. ун-та. 2016. Т. 2. № 4.
8. Уголовный кодекс Российской Федерации: федер. закон от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ. Доступ из справ. правовой системы «Консуль-тантПлюс» (дата обращения: 13.11.2018).
9. Гоачев А. А. Цикличность криминализации социально-экономической сферы общества // Известия Российского государственного педагогического университета им. А. И. Герцена. 2007. № 36.
1. On the federal budget for 2018 and for the planning period of 2019 and 2020: fed. law d.d. Dec. 5, 2017 № 362-FL. Access from the legal reference system «ConsultantPlus» (date of access: 10.11.2018).
2. On the contract system in the field of procurement of goods, works, services for state and municipal needs: fed. law d.d. April 5, 2013 № 44-FL. Access from the legal reference system «ConsultantPlus» (date of access: 01.03.2019).
3. On the placement of orders for the supply of goods, the provision of services for state and municipal needs: fed. law d.d. July 21, 2005 № 94-FL. Access from the legal reference system «ConsultantPlus» (date of access: 22.02.2019).
4. Accounting Chamber: violations on public procurement have doubled. URL: https://pravo.ru/ news (date of access: 09.11.2018).
5. On the National Anti-Corruption Plan for 2018-2020: decree of the President of the Russian Federation d.d. June 29, 2018 № 378. URL: http://pravo.gov.ru/ (date of access: 07.02.2019).
6. Naidenko V.N. Legal means of countering corruption as a factor contributing to the spread of ethno-national extremism in the Russian Federation // Journal of the Russian Law. 2009. № 6(150).
7. Tishchenko E.V. Criminal liability for crimes in the field of state and municipal procurement: comparative legal analysis // Law bull. of the Samara University. 2016. Vol. 2. № 4.
8. The Criminal Code of the Russian Federation: fed. law. d.d. June 13, 1996 № 63-FL. Access from the legal reference system «ConsultantPlus» (date of access: 13.11.2018).
9. Grachev A.A. Cyclical criminalization of the socio-economic sphere of society // Izvestia Herzen university journal of humanities and science. 2007. № 36.
10. Babaev M.M. The social consequences of crime. Moscow, 2007.
31
10. Бабаев М.М. Социальные последствия преступности. М., 2007.
11. Кузнецова Н.Ф. Преступление и преступность. М., 1989.
12. Уголовное право. Части Общая и Особенная: курс лекций / Г. А. Есаков, А. И. Рарог, А.И. Чучаев, В.П. Степалин и др.; под ред. А.И. Рарога. М., 2005.
13. Ляпунов Ю.И. Общественная опасность деяния как универсальная категория советского уголовного права: учеб. пособие. М., 1989.
14. Экономическая безопасность: новые угрозы и контрмеры (интервью с начальником ГУЭБиПК МВД России генерал-майором полиции Д. Мироновым). URL: http://ormvd. ru/pubs/101/economic-security-newthreats-and-countermeasures/ (дата обращения: 06.03.2019).
15. Организованную преступность прикрывают коррумпированные чиновники (интервью с Генеральным прокурором Российской Федерации Ю. Чайкой). URL: http://genproc.gov. ru/smi/news/genproc/news57543/ (дата обращения: 28.02.2019).
11. Kuznetsova N.F. Crime and criminality. Moscow, 1989.
12. Criminal law. Parts General and Special: a course of lectures / G.A. Esakov, A.I. Rarog, A.I. Chuchaev, V.P. Stepalin; ed. by A.I. Rarog. Moscow, 2005.
13. Lyapunov Yu.I. Public danger acts as a universal category of Soviet criminal law: studies. allowance. Moscow, 1989.
14. Economic security: new threats and countermeasures (interview with the Chief of the GUEBiPK of the Ministry of the Interior of Russia, Police Major-General D. Mironov). URL: http://ormvd.ru/pubs/101/economic-security-newthreats-and-countermeasures/ (date of access: 06.03.2019).
15. Organized crime covers up corrupt officials (interview with the Prosecutor General of the Russian Federation Y. Chaika). URL: http:// genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news57543/ (date of access: 28.02.2019).
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
Абрамкин Алексей Дмитриевич, адъюнкт кафедры уголовного права и криминологии Краснодарского университета МВД России; e-mail: [email protected]
INFORMATION ABOUT AUTHOR
A.D. Abramkin, Adjunct of the Chair of Criminal Law and Criminology of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: [email protected]
32
