CC BY
214
УДК 343.3/.7
DOI 10.24411/2078-5356-2019-10242
Чукичева Наталия Владимировна Natalia V. Chukicheva
адъюнкт адъюнктуры
Нижегородская академия МВД России (603950, Нижний Новгород, Анкудиновское шоссе, 3 postgraduate student
Nizhny Novgorod academy of the Ministry of the internal affairs of Russia (3 Ankudinovskoye shosse, Nizhny Novgorod, Russian Federation, 603950)
E-mail: [email protected]
Преступления в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд как угроза экономической безопасности
Crimes in the sphere of procurement of goods, works, services for state and municipal needs as a threat to economic security
Преступления в сфере закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд наносят государству колоссальные материальные потери, представляя тем самым реальную угрозу экономической безопасности. Со стороны государства данной проблематике уделяется особое внимание, однако даже с введением новых норм в Уголовный кодекс Российской Федерации (далее — УК РФ) ситуация не изменилась. В статье выделен перечень преступных деяний, которые наиболее часто совершаются в контрактной системе, и сделан анализ юридических коллизий, возникших в связи с введением статей 2004, 2005 УК РФ.
Crimes in the sphere of procurement of goods, works and services for state and municipal needs cause enormous material losses to the state, thus posing a real threat to economic security. The state pays special attention to this issue, however even with the introduction of new norms in the criminal code of the Russian Federation, the situation has not changed. The article highlights the list of criminal acts that are most often committed in the contract system and analyzes the legal conflicts that arose in connection with the introduction of articles 2004, 2005 of the criminal code.
Ключевые слова: государственные и муниципальные закупки, коррупция, экономическая безопасность, квалификация преступлений, преступные схемы.
Keywords: state and municipal procurement, corruption, economic security, qualification of crimes, criminal schemes.
Эффективное обеспечение экономической безопасности — первостепенная задача каждого государства. Именно оно позволяет гарантировать защищенность общественных отношений путем устранения возможных или существующих угроз и вызовов. Об этом свидетельствует Стратегия экономической безопасности Российской Федерации [1], направленная на защиту национальных интересов, а также на реализацию национальных приоритетов, стратегически важных для нашего государства. В указанном документе одним из основных на-
правлений обеспечения экономической безопасности выступает развитие системы государственного управления, прогнозирования и стратегического планирования в экономической сфере. К числу основных задач такого направления относятся: осуществление контроля закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд (далее — государственные закупки, закупки, госзаказ); повышение эффективности бюджетных расходов; предотвращение картельных сговоров. Государственным закупкам уделяется особое внимание, и в силу
© Чукичева Н.В., 2019
наличия криминогенных факторов государство стремится на законодательном уровне минимизировать возможность совершения преступлений в рассматриваемой области по причине исходящей от них серьезной угрозы для экономической безопасности.
Ее криминальная привлекательность подтверждается не только публикациями в средствах массовой информации, где достаточно часто освещаются незаконные деяния при осуществлении государственных закупок [2], но и результатами деятельности правоохранительных органов, квалифицирующих посягательства на установленный законом порядок проведения государственных закупок по различным статьям Уголовного кодекса Российской Федерации (159, 160, 163, 165, 171, 1741, 178, 179, 2004, 2005, 2006, 201, 2011, 204, 238, 285, 2851, 2853, 2854, 286, 289, 290, 291, 2911, 292, 293, 304, 327). При этом нужно подчеркнуть, что с учетом многогранности исследуемого спектра криминальной деятельности их перечень не является исчерпывающим.
Учитывая разнообразие преступных деяний, совершаемых в сфере государственных закупок, и их высокую латентность, сложно подсчитать точную сумму ущерба, наносимого экономической безопасности нашего государства. Расходы федерального бюджета Российской Федерации в 2018 году составили 16,7 трлн рублей [3]. По сведениям официального сайта Единой информационной системы в сфере закупок, в 2018 году государственных контрактов заключено на общую сумму 6,883 трлн рублей, то есть чуть менее половины годовых бюджетных средств [4].
Государство, совершая такие колоссальные затраты, рассчитывает на эффективное расходование выделенных средств, однако еще в июне 2017 года Сергей Жаворонков (старший эксперт Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара) заявил, что согласно проведенным исследованиям ежегодные потери при осуществлении государственных закупок приблизительно варьируются в районе 2 трлн рублей [5]. Наряду с этим, по сведениям о результатах работы подразделений ЭБиПК, за январь-декабрь 2018 года размер причиненного материального ущерба по уголовным делам, связанным с госзаказом и направленным в суд, составил более 4 млрд рублей [6]. Этот диссонанс наиболее наглядно иллюстрирует наличие проблем выявления, доказывания и раскрытия такого рода преступлений.
На основании приведенных данных мы приходим к неутешительному выводу о том, что
приблизительно восьмая часть бюджетных денежных средств ежегодно может «оседать в карманах преступников» и только малая толика уголовных дел компенсирует понесенный ущерб.
Несомненно, сложившаяся ситуация не осталась без внимания государства. Так, в Федеральном законе (далее — ФЗ) от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» [7] одним из направлений повышения эффективности противодействия коррупцион-но-должностным преступлениям является обеспечение добросовестности, открытости конкуренции и объективности при осуществлении государственных закупок. Президент Российской Федерации Владимир Путин считает, что недопустимо прикрываться законом о госзакупках для манипуляций на рынках [8] и необходимо проводить планомерную борьбу с жульничеством в этой сфере [9].
Наряду с этим, в конце мая 2018 года в рамках проведения Петербургского международного экономического форума — 2018 председатель Счетной палаты Российской Федерации Алексей Кудрин отметил, что данная сфера в Российской Федерации является серьезной коррупционной проблемой, и заявил, что намерен с участием Счетной палаты Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации сделать решительные шаги в ближайшие два-три года в направлении снижения уровня ее криминализации [10]. В последующем реализация вышеотмеченного направления нашла свое отражение в Национальном плане противодействия коррупции (на 2018—2020 годы) [11]. В частности, в нем выделен отдельный раздел, посвященный совершенствованию мер по противодействию коррупции при осуществлении закупок. В этой связи перед Правительством Российской Федерации, Минтрудом России поставлены конкретные задачи по борьбе с преступлениями в рассматриваемой сфере, в том числе и коррупционной направленности. Однако достижение задекларированных целей в вышеотмеченных документах усложняется наличием следующих факторов.
Во-первых, достаточно часто при совершении противоправных действий в сфере закупок нарушается принцип обеспечения конкуренции, закрепленный в статье 8 ФЗ от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — ФЗ № 44), что способствует криминальным злоупотреблениям в исследуемой сфере.
Например, между субъектами, участвующими в этих правоотношениях с использованием различных комбинаций, устанавливаются договоренности о предоставлении необоснованных преимуществ и/или обеспечении победы при осуществлении закупки конкурентным способом. Как правило, после оказания такого содействия лицо(а), оказывающее(ие) содействие, получает(ют) «откат» в виде денег, ценных бумаг, иного имущества, а также в форме оказания услуг имущественного характера либо путем предоставления иных имущественных прав [12]. Для этого используются следующие схемы:
— регистрация нескольких фирм, по факту принадлежащих одному лицу или группе лиц, для одновременного участия в одной закупке;
— договоренность организаций поочередно выигрывать в закупках;
— разработка извещения, документации под конкретного участника и/или заблаговременное предоставление информации о закупке (оператором электронной площадки, заказчиком);
— вынесение контролирующими органами обязательных для заказчика предписаний в чьих-то интересах с нарушением закона или же, наоборот, сокрытие выявленных недостатков;
— понижение критериев оценки товаров, работ, услуг путем направления жалоб в Федеральную антимонопольную службу с целью заключить контракт и реализовать при этом некачественные товары, работы, услуги;
— предоставление участником фальшивых документов с целью соблюдения предъявляемых к нему требований, указанных в документации. Данные действия зачастую позволяют недобросовестным лицам становиться победителями закупки (ст. 327 УК РФ).
Вышеуказанные действия направлены, в том числе, на вытеснение добросовестных участников, готовых предоставить качественный товар или качественно оказать услугу (выполнить работу за «адекватную», то есть отражающую реальные затраты, цену, без ее искусственного занижения или завышения). Наряду с этим, лица, ограничивающие конкуренцию, как правило, не привлекаются даже по части 1 статьи 178 УК РФ, не говоря уже о части 2 этой статьи, в силу установления законодателем условия об извлечении дохода в крупном размере (пятьдесят миллионов рублей) или причинения крупного ущерба гражданам, организациям или государству (десять миллионов рублей).
Во-вторых, имеющиеся злоупотребления приводят к неэффективному расходованию бюджетных средств:
— приобретение с целью дальнейшего списания и завладения в личное пользование товаров, работ, услуг, обладающих избыточными (т. е. сверх норм, согласно ст. 19 ФЗ № 44 и нормативным актам, изданными в его развитие) потребительскими свойствами либо в соответствии с законодательством относящихся к предметам роскоши (ст. 285, 286 УК РФ) [13];
— подписание акта о приеме-передаче товара (выполнении работы, оказании услуги), свидетельствующего о выполнении обязательств в полном объеме и отсутствии претензий при наличии информации о неисполнении или ненадлежащем исполнении условий контракта (ст. 159, 160, 293 УК РФ);
— внесение в официальные документы заведомо ложных сведений, исправлений, которые искажают их действительное содержание (ст. 292 УК РФ);
— подготовка экспертом, экспертной организацией заключения по договоренности, не отражающего выявленные недостатки (ст. 2006 УК РФ).
Проблемы возникают и в рамках уголовно-правового противодействия преступлениям, совершаемым в сфере государственных закупок. Практика показывает, что существующие нормы уголовного закона недостаточно качественно обеспечивают охрану рассматриваемой группы общественных отношений, хотя уголовная политика в исследуемой области динамично видоизменяется. Так, апрельские и декабрьские изменения 2018 года [14] включили в структуру уголовного закона такие новые деяния, охраняющие сферу государственных закупок, как злоупотребления (ст. 2004 УК РФ), подкуп (ст. 2005 УК РФ), заведомо ложное экспертное заключение (ст. 2006 УК РФ), провокация подкупа (ст. 304 УК РФ). Пока эти нововведения не исправили сложившуюся ситуацию. Данные обстоятельства еще раз доказывают, что преступления, совершаемые в области госзаказа, создают реальную угрозу для экономической безопасности государства, что требует дальнейшей трансформации уголовной политики в исследуемой области. Подтверждается это и наличием в рассматриваемом вопросе ряда юридических коллизий.
Так, в статье 2004 УК РФ законодатель подчеркнул, что закрепленные в диспозиции лица, являющиеся субъектами этого преступления, не относятся к числу должностных, а в статьях 2005 и 304 УК РФ вообще отсутствует указание на особые признаки лиц, их совершающих. В таком случае при буквальном толкова-
нии положений статьей 2005 УК РФ под понятие иного уполномоченного лица, представляющего интересы заказчика в сфере закупок, подпадают и специальные субъекты (должностные лица). В этой связи встает вопрос о разграничении вышеотмеченных норм со смежными составами.
К категории специальных субъектов статьей 2004 УК РФ также относится и контрактный управляющий. Согласно части 2 статьи 38 ФЗ № 44 им является должностное лицо, на которое возлагается ответственность за одну закупку/несколько закупок, а также исполнение каждого контракта [15]. Причем кто будет выступать в качестве такового, зависит от совокупного годового объема закупок и способа образования контрактной службы. Так, в случае если объем закупок составляет более 100 млн рублей, на заказчика возлагается обязанность по созданию контрактной службы в форме отдельного структурного подразделения либо наделению такими функциями работников этой организации. В случае же если совокупный объем закупок за год насчитывает менее 100 млн рублей — назначается контрактный управляющий.
Согласно пункту 9 Типового положения (регламента) о контрактной службе [16] руководитель контрактной службы назначается на должность приказом руководителя заказчика либо лицом, исполняющим его обязанности и имеющим соответствующие полномочия. Если данная служба создана на базе организации без образования отдельного структурного подразделения, то ее возглавляет руководитель заказчика либо один из его заместителей. Контрактный управляющий выполняет все функции контрактной службы и назначается из числа лиц, числящихся в штате организации. При этом он обязан иметь высшее или профессиональное образование в области осуществления закупок, и при его назначении не должно возникать конфликта интересов.
Все эти лица осуществляют функции по управлению, а также распоряжению денежными средствами, хранящимися на банковских счетах организаций и выделенными для обеспечения государственных и муниципальных нужд [17]. В целом эти функции относятся к администра-ти но-распорядительным, и поэтому лица, их выполняющие, являются должностными лицами. В этой связи возникает коллизия, нашедшая свое закрепление в рамках статьи 2004 УК РФ, где в качестве субъекта преступления выделен контрактный управляющий, не относящийся к категории должностных лиц.
Наряду с этим, исключение в статье 2004 УК РФ из числа субъектов лиц, выполняющих в коммерческой или иной организации управленческие функции, и указание в статье 2005 УК РФ на отсутствие признаков преступлений, закрепленных в частях 1—4 статьи 204 УК РФ, необоснованны. Подтверждается это тем, что субъектами в статьях 2004 и 2005 УК РФ всегда выступают работники или сотрудники государственных организаций, деятельность которых не направлена на извлечение прибыли, в отличие от коммерческих организаций. По правовой природе сфера государственных закупок не сопряжена с предпринимательской деятельностью.
При сравнении рассматриваемых деяний со смежными составами, закрепленными в статьях 201, 285, 286 УК РФ, приходим к выводу о необоснованном занижении характера и степени общественной опасности деяний, нашедших свое отражение в статьях 2004 и 2005 УК РФ. Так, деяния, являющиеся по отношению к рассматриваемым общими, наказываются более строго и отнесены к категории средней тяжести. Деяния, посягающие на установленный законом порядок проведения государственных закупок, учитывая их особую социально-политическую и экономическую вредность, создающую реальную угрозу для национальной безопасности страны (ст. 2004 и 2005 УК РФ), являются преступлениями небольшой тяжести. Полагаем, что это свидетельствует об их недо-оцененности. Получается, что при совершении тождественных преступлений, отличающихся субъективным составом, нарушается принцип справедливости.
Таким образом, учитывая, что преступления в сфере государственных закупок представляют собой особую угрозу экономической безопасности, следует скорректировать уголовную политику в области охраны бюджетных средств, выделяемых государством для обеспечения нужд государства и муниципальных образований. Это может быть достигнуто путем:
— четкого определения субъектного состава рассмотренных в статье деяний, а также соразмерного и справедливого определения степени их общественной опасности;
— правильного определения содержания общественных отношений, вред которым причиняется при различных криминальных формах посягательств на установленный порядок осуществления государственных закупок;
— унификации уголовного законодательства в исследуемой области.
Примечания
1. О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года: указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2017 г. № 208. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 09.04.2019).
2. Хищения в сфере госзакупок медицинского оборудования. URL: https://regnum.ru/dossier/1735. html (дата обращения: 17.11.2018); В Нижегородской области возбудили уголовное дело за нарушение прав предпринимателя на госзакупках. URL: https:// torg94.ru/news/v-nizhegorodskoj-oblasti-vozbudili-ugolovnoe-delo-za-narushenie-prav-predpriniiriatelya-na-goszakupkah-2018-10-22/ (дата обращения:
17.11.2018); Фигуранты дела о взятках при госзакупках осуждены в Хабаровске. URL: https://www. dvnovosti.ru/incidents/2018/05/24/83293/#ixzz5XNgY8h DL (дата обращения: 17.11.2018).
3. Официальный сайт Счетной палаты Российской Федерации.. URL: http://www.ach.gov.ru/press_ center/news/35956 (дата обращения: 08.04.2019).
4. Единая информационная система в сфере закупок. Федеральное казначейство. URL: http:// zakupki.gov.ru/epz/main/public/home.html (дата обращения: 23.03.2019).
5. Тодорова М., Григорьева И. Два триллиона нарушений при госзакупках. URL: https:// iz.ru/603198/mariia-todorova-inna-grigoreva/vziatki-pri-goszakupkakh-otcenili-v-2-trln-rublei (дата обращения: 20.11.2018).
6. Сведения о результатах работы подразделений экономической безопасности и противодействия коррупции органов внутренних дел Российской Федерации за январь-декабрь 2018 г. // Сборник по России. Форма «5-БЭП». Том 9. Лист 723 (дата обращения:
08.04.2019).
7. О противодействии коррупции: федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 08.04.2019).
8. Путин указал на несовершенство закона о госзакупках при закупках лекарств. URL: http://prozakupki. interfax.ru/articles/1156 (дата обращения: 08.04.2019).
9. Путин требует бороться с преступными схемами в сфере госзакупок. URL: https://forum-goszakaz. ru/pressroom/news/путин-требует-бороться-с-преступными-схемами-в-сфере-госзакупок.МтН (дата обращения: 08.04.2019).
10. Фейнберг А., Тадтаев Г, Филипенок А. Кудрин назвал госзакупки «болевой точкой» в плане коррупции. URL: https://www.rbc.ru/society/24/05/2018/5b06a 3569a79472dfdf51b2a?story=5af980859a7947b069a0 a9d3https://www. rbc.ru/society/24/05/2018/5b06a3569 a79472dfdf51b2a?story=5af980859a7947b069a0a9d3 (дата обращения: 19.11.2018).
11. О Национальном плане противодействия коррупции на 2018—2020 годы: указ Президента Российской Федерации от 29 июня 2018 г. № 378. До-
ступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 08.04.2019).
12. Приговор Мотовилихинского районного суда г Перми № 1-55/2016 от 15 марта 2016 г по делу № 1-55/2016. URL: http://sudact.ru (дата обращения: 18.11.2018).
13. Апелляционное определение Московского городского суда от 15.04.2016. Приговор: ст. 285, 286 УК РФ (злоупотребление должностными полномочиями; превышение должностных полномочий). Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 17.11.2018).
14. О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации: федеральный закон от 23 апреля 2018 г. № 99-ФЗ; О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации: федеральный закон от 27 декабря 2018 г. № 520-ФЗ. Доступ СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 08.04.2019).
15. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ. Доступ из СПС «Консультант-Плюс» (дата обращения: 12.11.2018).
16. Об утверждении Типового положения (регламента) о контрактной службе: приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 29 октября 2013 г. № 631. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 12.11.2018).
17. О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий: постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 16 октября 2009 г. № 19. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 12.11.2018).
References
1. On the Strategy of Economic Security of the Russian Federation for the Period until 2030: Presidential decree of May 13, 2017 no. 208. Access from the reference legal system «ConsultantPlus» (accessed 08.04.2019)/ (In Russ.)
2. Plunders in the field of public procurement of medical equipment. URL: https://regnum.ru/dossier/1735. html (accessed 17.11.2018); In the Nizhny Novgorod region opened a criminal case for violating the rights of the entrepreneur in public procurement. URL: https:// torg94.ru/news/v-nizhegorodskoj-oblasti-vozbudili-ugolovnoe-delo-za-narushenie-prav-predprinimatelya-na-goszakupkah-2018-10-22/ (accessed 17.11.2018); Persons involved in bribes in public prosecutions convicted in Khabarovsk. URL: https://www.dvnovosti.ru/in cidents/2018/05/24/83293/#ixzz5XNgY8hDL (accessed 17.11.2018). (In Russ.)
3. Official website of the Accounts Chamber of the Russian Federation. URL: http://www.ach.gov.ru/press_ center/news/35956 (accessed 08.04.2019). (In Russ.)
4. Unified procurement information system site. Federal Treasury. URL: http://zakupki.gov.ru/epz/main/pub-lic/home.html (accessed 23.03.2019). (In Russ.)
5. Todorova M., Grigorieva I. Two trillion violations in public procurement. URL: https://iz.ru/603198/mariia-todorova-inna-grigoreva/vziatki-pri-goszakupkakh-otce-nili-v-2-trln-rublei (accessed 20.11.2018). (In Russ.)
6. Information on the results of the work of the economic security and anti-corruption units of the internal affairs agencies of the Russian Federation in January-December 2018. Collection on Russia. Form «5-BEP». Vol. 9. Sheet 723 (accessed 08.04.2019). (In Russ.)
7. On Combating Corruption: federal law of December 25, 2008 no. 273-FZ. Access from the reference legal system «ConsultantPlus» (accessed 08.04.2019). (In Russ.)
8. Putin pointed to the imperfection of the law on public procurement in the procurement of drugs. URL: http://prozakupki.interfax.ru/articles/1156 (accessed 08.04.2019). (In Russ.)
9. Putin demands to fight criminal schemes in the field of public procurement. URL: https://forum-gosza-kaz.ru/pressroom/news/putin-demands-to fight-criminal-schemes-in the-field-of-public-procurement.html (accessed 08.04.2019). (In Russ.)
10. Feinberg A., Tadtaev G., Filipenok A. Kudrin called public procurement a «sore point» in terms of corruption. URL: https://www.rbc.ru/society/24/05/2018/5b 06a3569a79472dfdf51b2a?story=5af980859a7947b069 a0a9d3https://www.rbc.ru/society/24/05/2018/5b06a356 9a79472dfdf51b2a?story=5af980859a7947b069a0a9d3 (accessed 19.11.2018). (In Russ.)
11. On the National Anti-Corruption Plan for 2018— 2020: Presidential decree of June 29, 2018 no. 378. Ac-
cess from the reference legal system «ConsultantPlus» (accessed 08.04.2019). (In Russ.)
12. The verdict of the Motovilikhinsky District Court of Perm no. 1-55/2016 dated March 15, 2016 in case no. 1-55/2016. URL: http://sudact.ru (accessed 18.11.2018). (In Russ.)
13. Appeal definition of the Moscow City Court of 15.04.2016. Verdict: art. 285, 286 of the Criminal Code of the Russian Federation (abuse of office; abuse of office). Access from the reference legal system «Consultant-Plus» (accessed 17.11.2018). (In Russ.)
14. On Amendments to the Criminal Code of the Russian Federation and Article 151 of the Criminal Procedure Code of the Russian Federation: federal law of April 23, 2018 no. 99-03; On Amendments to the Criminal Code of the Russian Federation and Article 151 of the Criminal Procedure Code of the Russian Federation: federal law of December 27, 2018 no. 520-03. Access from the reference legal system «ConsultantPlus» (accessed 08.04.2019). (In Russ.)
15. On the contract system in the field of procurement of goods, works, services for state and municipal needs: federal law of April 5, 2013 no. 44-FZ. Access from the reference legal system «ConsultantPlus» (accessed 12.11.2018). (In Russ.)
16. On Approval of the Model Provision (Regulations) on Contract Service: order of the Ministry of Economic Development of the Russian Federation of October 29, 2013 no. 631. Access from the reference legal system «ConsultantPlus» (accessed 12.11.2018). (In Russ.)
17. On judicial practice in cases of abuse of power and abuse of power: resolution of the Plenum of the Supreme Court of the Russian Federation dated October 16, 2009 no. 19. Access from the reference legal system «ConsultantPlus» (accessed 12.11.2018). (In Russ.)
