CC BY
56УДК 343.7 ББК 67
DOI 10.24411/2073-3313-2019-10424
О ДИФФЕРЕНЦИАЦИИ УГОЛОВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ЗАКАЗЧИКА В УГОЛОВНОМ КОДЕКСЕ
W W _ _
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Мария Михайловна ИСАИЧЕВА, адъюнкт Омской академии МВД России E-mail: [email protected]
Научная специальность: 12.00.08 — уголовное право и криминология;
уголовно-исполнительное право
Аннотация. В статье рассматриваются коллизии, возникшие в связи с разграничением уголовной ответственности представителей заказчика в зависимости от наличия или отсутствия у них должностного статуса. На основании проведенного анализа автор вносит предложения по их устранению.
Ключевые слова: государственные закупки, должностное лицо, контрактный управляющий, уголовная ответственность, злоупотребление должностными полномочиями.
Annotation. The article discusses conflicts that have arisen in connection with the delimitation of the criminal responsibility of the customer's representatives depending on the presence or absence of their official status. Based on the analysis, the author makes suggestions for their elimination.
Keywords: government procurement, official, contract manager, criminal liability, abuse of authority.
Принятие долгосрочной программы модернизации экономики1 обусловило повышение роли контрактной системы в хозяйственных отношениях, что потребовало установления новых правовых инструментов, предназначенных для охраны сферы государственных закупок.
70% федерального бюджета сегодня рассчитывается на реализацию государственных программ, и неотъемлемой частью этого является осуществление государственных закупок2. В целях обеспечения достойного положения государства на международной арене в последние годы были произведены значительные вложения финансовых средств в развитие оборонно-промышленного комплекса3.
В 2018 г. их объем превысил сумму в 1,5 трлн руб.4. С позиции обновления материально-технической базы, модернизации оснащения Вооруженных Сил РФ и других стратегически важных объектов это, безусловно, следует оценить положительно. Одновременно столь значительное финансирование увеличило риски совершения преступных посягательств, направленных на незаконное завладение денежными средствами, предопределив необходимость разработки новых
нормативных правовых актов, обеспечивающих противодействие таким преступлениям.
Достаточно распространенной является ситуация, когда должностное лицо, использующее при совершении преступления предоставленные законом полномочия или же служебное положение, действует по предварительному сговору с соучастниками, не имеющими такого статуса, но исполняющими обязанности в сфере обеспечения организации процедур закупки, заключения контракта и контроля за его исполнением. В таких случаях своевременное выявление преступления становится затруднительным, поскольку виновные маскируют его совершение и принимают меры к сокрытию его следов.
Приведем пример. Руководитель Администрации главы Республики Хакасия вступил в сговор с тремя лицами, работавшими в республиканском центре организации закупок, в результате чего в течение года для нужд региона приобретались лекарства и медицинские изделия по ценам, в несколько раз превышающим среднерыночные. В результате бюджету был причинен ущерб на общую сумму свыше 195 млн руб.5.
По версии следствия подсудимым было создано преступное сообщество, состоящее из трех
ЗАКОН И ПРАВО • 09-2019
структурированных групп, две из которых контролировали закупки для бюджетных учреждений здравоохранения и капитального строительства, а еще одна была создана для обеспечения систематического получения незаконного вознаграждения в виде «откатов» в размере от 10 до 20% от суммы каждого государственного контракта за совершение незаконных действий по организации закупок у заранее определенных поставщиков. Преступная деятельность осуществлялась соучастниками в течение года.
Осознавая указанные обстоятельства, законодатель разграничил уголовную ответственность за совершение преступлений в сфере государственных закупок должностными лицами и иными представителями заказчика, не обладающими таким статусом.
В соответствии со ст. 200.4 УК РФ законодатель отнес к ним работников контрактной службы, контрактных управляющих, членов комиссии по осуществлению закупок, лиц, осуществляющих приемку поставленных товаров, работ, услуг, иных уполномоченных лиц, представляющих интересы заказчика. В связи с этим ученые справедливо отмечают, что указанные лица могут создавать фактические основания для последующего заключения государственного контракта, принимать участие в планировании, мониторинге, аудите закупок и приемке результатов исполнения6.
Соглашаясь с этим, необходимо обратить внимание на то, что перечисленные в ст. 200.4 УК РФ лица не обладают должностным статусом, а используют при совершении преступления служебное положение, связанное с профессиональным или техническим обеспечением деятельности в сфере осуществления закупок для государственных или муниципальных нужд. Но применительно к некоторым из субъектов, указанных в данном перечне, возникает следующая коллизия.
В статье 38 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»7 содержится иной подход к статусу контрактного управляющего. Должностное лицо, ответственное за осуществление закупок, включая исполнение каждого контракта (контрактный управляющий), наделяется широким перечнем функций и полномочий (ч. 4 ст. 38 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ), в том числе по составлению плана закупок, консультированию поставщиков, подго-
товке документации о закупках, обеспечению осуществления закупок.
Соответственно, в компетенции контрактного управляющего находится принятие юридически значимых решений, относящихся к административно-хозяйственным или организационно-распорядительным полномочиям. Исходя из этого законодательное закрепление иного, чем должностной, статуса такого субъекта порождает противоречия между уголовным законом и законом о контрактной системе.
Структура состава преступления, предусмотренного ст. 200.4 УК РФ, имеет определенное сходство с уголовно-правовым запретом, предусмотренным в ст. 285 УК РФ, устанавливающей ответственность за злоупотребление должностными полномочиями, т.е. использование их вопреки интересам службы. Использование властных или иных должностных полномочий может включать вторжение в экономические отношения, в том числе в те, которые возникают в сфере государственных закупок. При этом должностные полномочия могут использоваться в целях сокрытия совершенного преступления или облегчения его совершения8, а служебное положение — в целях завладения денежными средствами, предназначенными для оплаты государственных (муниципальных) контрактов.
Деяния, предусмотренные ст. 200.4 и ст. 285 УК РФ, объединяет данная законодателем конструктивная характеристика противоправного поведения, а именно, термин «злоупотребление». Но структура злоупотребления, исходя из положений ч. 1 ст. 200.4 УК РФ и ч. 1 ст. 285 УК РФ, имеет существенные различия.
Нарушение законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных или муниципальных нужд — это бланкетная характеристика, уточнение которой имеет место при обращении правоприменителя к положениям Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ или иным нормативным правовым актам, регламентирующим порядок их осуществления.
Между тем злоупотребление должностными полномочиями как их использование вопреки интересам службы получило характеристику в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. № 19 как совершение таких деяний, которые хотя и были непосредственно связаны с осуществлением должностным лицом своих прав и обязанностей, однако не вызывались служебной необходимостью и объективно противоречили как общим задачам и требовани-
ЗАКОН И ПРАВО • 09-2019
ям, предъявляемым к государственному аппарату и аппарату органов местного самоуправления, так и тем целям и задачам, для достижения которых должностное лицо было наделено соответствующими должностными полномочиями (п. 15)9. В частности, это подразумевает принятие субъектом решений, противоречащих публичным интересам и порождающих незаконные юридические последствия10.
В структуре нарушения законодательства о контрактной системе возникновение юридических последствий не является обязательным. Вследствие этого может сложиться ситуация, когда выявленные ФАС России (административным органом, осуществляющим государственный контроль в сфере закупок) нарушения законодательства будут влечь двойные последствия: административно-правовое в виде аннулирования результатов процедур закупки и уголовно-правовое, связанное с последующим возбуждением уголовного дела в отношении представителей заказчика, не являющихся должностными лицами.
Теоретически такое толкование ст. 200.4 УК РФ не противоречит принципам уголовного законодательства, поскольку индивидуальное юридическое последствие в виде привлечения к уголовной ответственности применяется к конкретному лицу и однократно. Формально проведение процессуальной проверки после опубликования решения ФАС России и дача уголовно-правовой оценки действиям, заключающимся в нарушении законодательства о контрактной системе (а именно их выявляет ФАС России при осуществлении контроля) соответствует положениям ст. 200.4 УК РФ.
Вероятность причинения серьезного экономического ущерба в том случае, если бы отмена результатов закупочных процедур не состоялась, чрезвычайно велика (например, в практике ФАС России имеются случаи отмены результатов электронных аукционов, проводившихся по вопросу заключения государственных контрактов на сумму, превышающую миллиарды рублей11). При том, что в первый год действия ст. 200.4 УК РФ за соответствующие преступления не было осуждено ни одного человека12, возможность практической апробации этой нормы по подобному вектору достаточно велика.
Подводя итог, необходимо заключить, что выявленные недочеты, допущенные законодателем при установлении уголовной ответственности за действия, перечисленные в ст. 200.4 УК РФ, требуют устранения.
Сопоставительный анализ норм действующего законодательства о контрактной системе и положений уголовного закона позволяет четко разграничить нарушения, допускаемые должностными лицами, либо совершенные субъектами, исполняющими технические или профессиональные обязанности. Вследствие этого установление единообразного подхода к их видовому перечню является правоприменительной потребностью, в целях удовлетворения которой необходимо изменение действующего законодательства.
1 Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (утв. распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 г. № 1662-р; о сост. на 28.09.2018 г.) // URL: http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_82134/ (Дата обращения: 21.04.2019)
2 Что такое госпрограмма? // Портал государственных программ Российской Федерации // URL: https:// programs.gov.ru/Portal/ (Дата обращения: 21.04.2019)
3 Любый И.А. Ответственность за злоупотребление полномочиями при выполнении государственного оборонного заказа: компаративный аспект // Вестник Омской юрид. академии. 2018. Т. 15. № 4. С. 456—460.
4 Гособоронзаказ 2018 года в цифрах // Военное обозрение // URL: https://topwar.ru/151861-gosoboronzakaz-2018-goda-v-cifrah.html (Дата обращения: 14.04.2019)
5 Уголовное дело № 1-67/2019 // Архив Абаканского городского суда Республики Хакасия.
6 Бавсун М.В., Борков В.Н. Новые уголовно-правовые меры охраны отношений в сфере закупок для государственных нужд // Совр. право. 2018. № 9. С. 90—94.
7 О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ (по сост. на 21.01.2019 г.) // СПС «Консультант Плюс»
8 Яни П.С. Должностное злоупотребление — частный случай превышения полномочий // Законность. 2011. № 12. С. 12—16.
9 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16.10.2009 г. № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и превышении должностных полномочий» // Рос. газ. 2009. 30 окт.
10 Борков В.Н. Отграничение служебного подлога от злоупотребления должностными полномочиями // Уголовное право. 2016. № 3. С. 11—16.
11 Решение ФАС России № 04/106692/18 // URL: https:// br.fas.gov.ru/ca/upravlenie-kontrolya-stroitelstva-i-prirodnyh-resursov/04-106692-18/ (Дата обращения: 24.04.2019)
12 Отчет о числе осужденных по всем составам преступлений Уголовного кодекса Российской Федерации и иных лицах, в отношении которых вынесены судебные акты по уголовным делам, за 12 месяцев 2018 г: Форма № 10-а // Судебный департамент при Верховном Суде РФ // URL: http://www.cdep.ru/index.php?id=79&item=4894 (Дата обращения: 21.04.2019)
ЗАКОН И ПРАВО • 09-2019
